Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Dordrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/1153
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 augustus 2023 in de zaak tussen
[naam eiser], uit [plaatsnaam], eiser
(gemachtigde: mr. R. de Kamper),
en
het college van bestuur van de Open Universiteit, verweerder
(gemachtigde: mr. N.J.A.P.B. Niessen).
Inleiding
1.1.
Op 7 oktober 2022 heeft verweerder aan eiser medegedeeld dat hij de mastertitel MBA [1] niet meer mag voeren. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Verweerder heeft hierop met een brief van 22 november 2022 geantwoord dat tegen deze mededeling geen bezwaar kan worden gemaakt. Hiertegen heeft eiser beroep ingesteld.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
Op 14 juni 2023 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend. Op 19 juni 2023 heeft verweerder nog een aanvulling hierop ingediend.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 28 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigde van verweerder. Namens verweerder hebben tevens deelgenomen [naam 1] en [naam 2].
Waar gaat deze zaak over?
2.1.
Vanaf 1 september 2017 geldt in Nederland wetgeving [3] waarmee de namen en graden in het hoger onderwijs worden beschermd. Volgens deze wetgeving moet elke opleiding waaraan een mastertitel verbonden is, geaccrediteerd zijn door de NVAO. [4] Als gevolg van deze wetgeving had verweerder de toekenning van de mastergraad moeten beëindigen bij twee niet-geaccrediteerde programma's in het contractonderwijs. Het gaat daarbij onder meer om de graad van MBA. In de zomer van 2022 heeft de Onderwijsinspectie verweerder erop gewezen dat hij dit heeft verzuimd. Dat betekent dat verweerder bij het behalen van de betreffende opleiding onterecht de graad van MBA heeft verleend. De Onderwijsinspectie heeft verweerder laten weten dat er geen mogelijkheid bestaat om graden die onterecht zijn verleend alsnog rechtsgeldig te verklaren.
2.2.
Eiser heeft bij verweerder het programma MBA in Management gevolgd en hiervoor op 4 maart 2021 het diploma met de graad MBA ontvangen. Met een brief van 7 oktober 2022 heeft verweerder aan eiser laten weten dat hij de mastertitel MBA vanaf dat moment niet meer mag voeren. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat het toch voeren van de mastertitel een strafbaar feit oplevert waarvoor een geldboete kan worden opgelegd.
Verweerder heeft eiser verder medegedeeld dat hij voor het door hem afgeronde programma een vervangend diploma op academisch niveau ontvangt (Diploma academische leergang Executive management), niet zijnde een mastergraad.
2.3.
Eiser is het er niet mee eens dat hij de mastertitel niet mag voeren. Hij beschouwt de brief van 7 oktober 2022 als een besluit van verweerder tot intrekking van zijn mastergraad en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Verweerder heeft zich in de brief van 22 november 2022 op het standpunt gesteld dat de brief van 7 oktober 2022 geen besluit is en dat daartegen daarom geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kunnen worden aangewend.
Wat zijn de standpunten van partijen in beroep?
Standpunt eiser
3.1.
In beroep voert eiser aan dat verweerder bij het verlenen van een graad op basis van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (Whv) optreedt als een bestuursorgaan en dat aan eiser bij besluit als bedoeld in de Awb een mastergraad is verleend. Uit artikel 7.10a, eerste lid van de Whw volgt ook dat verweerder daadwerkelijk bevoegd is tot het verlenen van een graad. In dit artikel is accreditatie geen voorwaarde voor de bevoegdheid om een graad te verlenen. Eiser voert verder aan dat ook verweerder ervan is uitgegaan dat hij in dit geval bevoegd was om een mastergraad te verlenen. Daarmee heeft verweerder in elk geval gehandeld vanuit een gepretendeerde bevoegdheid. Dat betekent volgens eiser dat de mastergraad rechtsgeldig bij besluit is verleend. Een rechtsgeldig genomen besluit kan volgens eiser worden ingetrokken. Daarom moet de brief van 7 oktober 2022 volgens eiser als besluit tot intrekking van de mastergraad gelden. Eiser voert aan dat verweerder zijn bezwaar daarom ten onrechte niet als bezwaar heeft behandeld. Hij vraagt de rechtbank het besluit van verweerder te vernietigen en zelf te voorzien in de zaak door te bepalen dat de mastertitel rechtsgeldig verleend blijft.
Standpunt verweerder
3.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de brief van 7 oktober 2022 slechts een kennisgeving is dat de mastergraad niet (meer) mag worden gebruikt. Het is volgens verweerder nadrukkelijk geen intrekking van de eerder verleende graad. De niet op geldige gronden verleende graad blijft daarmee volgens verweerder bestaan en blijft tevens onterecht verleend. Verweerder stelt ook geen bevoegdheid te hebben om de graad in te trekken. Omdat de kennisgeving geen voor bezwaar en beroep vatbaar besluit is, is de rechtbank volgens verweerder niet bevoegd om van het beroep kennis te nemen. Als de rechtbank zich wel bevoegd acht, vindt verweerder dat het beroep om dezelfde reden niet-ontvankelijk is. Mocht de rechtbank wel tot een inhoudelijke beoordeling komen en de kennisgeving als intrekking van de mastergraad zien, dan stelt verweerder zich op het standpunt dat het beroep ongegrond is. Volgens verweerder is er dan geen sprake van een onrechtmatige intrekking, omdat een onterecht verleende graad niet in stand kan worden gelaten.
Beoordeling door de rechtbank
4. De eerste vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de brief van 7 oktober 2022 inhoudende de mededeling dat eiser de mastergraad niet meer mag voeren, als een besluit als bedoeld in de Awb kan gelden. Het antwoord op die vraag is bepalend voor de beoordeling van de bevoegdheid van de rechtbank en vervolgens de ontvankelijkheid van het beroep.
5. De voor dit beroep relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
6. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
7. Verweerder is bestuursorgaan. Daarover verschillen partijen niet van mening. Onder een publiekrechtelijke rechtshandeling wordt verstaan een handeling van een bestuursorgaan, gericht op een rechtsgevolg. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk van aard als de bevoegdheid tot het verrichten van die rechtshandeling bij of krachtens de wet speciaal aan het bestuursorgaan is toebedeeld. [5] Een beslissing van een bestuursorgaan is gericht op rechtsgevolg en is daarmee een rechtshandeling, indien zij erop is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen. [6]
Publiekrechtelijk?
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat uit de Whw [7] volgt dat verweerder bevoegd is een mastergraad te verlenen, maar alleen voor een geaccrediteerde opleiding. Het verlenen van de mastergraad heeft als rechtsgevolg dat de mastertitel mag worden gevoerd. [8] Het verlenen van een mastergraad is een besluit in de zin van de Awb. In dit geval was de door eiser gevolgde opleiding niet geaccrediteerd en daarom was verweerder niet bevoegd om de mastergraad te verlenen. Vanwege het ontbreken van de publiekrechtelijke bevoegdheid is het verlenen van deze mastergraad in beginsel geen publiekrechtelijke rechtshandeling en dus ook geen besluit. In dat geval geldt, zoals verweerder betoogt, dat als geen sprake is van bestuursrechtelijk besluit, dit ook niet (bestuursrechtelijk) kan worden ingetrokken. Dit zou anders kunnen zijn als, zoals eiser heeft aangevoerd, verweerder heeft gehandeld vanuit een gepretendeerde bevoegdheid.
8.2.
Uit rechtspraak volgt dat een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan geacht wordt op publiekrechtelijk rechtsgevolg te zijn gericht indien het bestuursorgaan, hoewel niet bevoegd het rechtsgevolg tot stand te brengen, wel pretendeert een publiekrechtelijke bevoegdheid en daarmee openbaar gezag uit te oefenen. [9] Het verlenen van een mastergraad behoort in het algemeen tot de bevoegdheid van verweerder. Verweerder verkeerde aanvankelijk ook zelf in de veronderstelling dat de graad mocht worden verleend en werd door de Onderwijsinspectie aangesproken op het onterecht verlenen van graden. De rechtbank concludeert hieruit dat verweerder met het verlenen van de mastergraad aan eiser heeft gepretendeerd een publiekrechtelijke bevoegdheid en daarmee gezag uit te oefenen. Gelet hierop is de rechtbank is van oordeel dat met de uitreiking van het schriftelijke diploma en het daarbij verlenen van de mastergraad, toch sprake is van een besluit.
Rechtsgevolg?
9.1.
Vervolgens is het de vraag hoe de mededeling van verweerder aan eiser van 7 oktober 2022 dat hij de mastergraad niet meer mag gebruiken moet worden opgevat. Eiser heeft aangevoerd dat deze mededeling voor hem rechtsgevolgen heeft, omdat hij zijn mastertitel niet meer mag gebruiken. Hij had in aanvulling op een door hem al afgeronde technische opleiding en verbreding in zijn werkperspectief, juist voor deze opleiding gekozen vanwege de bijbehorende titel.
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat de mededeling van verweerder aan eiser gericht is op rechtsgevolg. Voor eiser verandert er hierdoor namelijk iets. Waar hij voorafgaand aan de mededeling mocht afgaan op de verleende mastertitel en die ook straffeloos kon voeren, is dat na de mededeling niet meer het geval. De rechtbank gaat dan ook niet mee in de stelling van verweerder dat de positie van eiser rechtens niet is veranderd behalve dat hij het na de mededeling ook weet. Naar het oordeel van de rechtbank is de mededeling dan ook een rechtshandeling die een bevoegdheid en recht van eiser teniet doet. De rechtbank volgt eiser in zijn stelling dat de mededeling feitelijk neerkomt op intrekking van zijn mastergraad. De rechtbank beschouwt de mededeling van 7 oktober 2022 daarom als besluit tot intrekking van de mastergraad, waartegen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen openstaan.
9.3
Nu sprake is van besluit had verweerder eiser ontvankelijk moeten verklaren in zijn bezwaar en is de rechtbank bevoegd.
Mocht verweerder de mastergraad intrekken?
10.1.
Verweerder heeft, wanneer de rechtbank het beroep ontvankelijk acht en de mededeling als een besluit tot intrekking ziet, gevraagd deze intrekking van de mastergraad in stand te laten. Ook eiser heeft de rechtbank gevraagd de intrekking inhoudelijk te beoordelen.
10.2.
De rechtbank stelt vast dat de bevoegdheid tot het intrekken van een mastergraad in de Whw, noch in enige andere wet uitdrukkelijk is geregeld. Een bestuursorgaan heeft echter in beginsel de bevoegdheid om een onjuist besluit in te trekken, mits hierbij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in acht worden genomen. [10] Daarom is de rechtbank van oordeel dat in dit geval uit de gepretendeerde bevoegdheid de mastergraad te verlenen tevens de bevoegdheid van verweerder tot intrekking volgt.
10.3.
Vast staat dat de door eiser gevolgde opleiding niet was geaccrediteerd. Uit de Whv volgt dat dan geen mastergraad kan worden verleend. Verweerder was daartoe in dit geval dan ook niet bevoegd.
Verweerder heeft met verwijzing naar de wetsgeschiedenis gemotiveerd dat de wetgever met de Whv als doel had het tegengaan van misleiding van studenten en werkgevers en in het verlengde daarvan het borgen van het aanzien van het Nederlandse hoger onderwijs. Om deze doelen zo goed mogelijk te bereiken, heeft de wetgever een samenstel van verschillende maatregelen voorgesteld. Dit betreft regulerende maatregelen met betrekking tot het vastleggen van normen over het gebruik van de namen universiteit en hogeschool en normen over het verlenen van graden en voeren van titels. Daarnaast zijn in de wet mogelijkheden opgenomen om te bewerkstelligen dat adequate sancties kunnen worden opgelegd bij overtreding van die normen. Verweerder heeft er daarbij op gewezen dat de Onderwijsinspectie heeft medegedeeld dat er geen mogelijkheid bestaat om graden die onterecht zijn verleend alsnog rechtsgeldig te verklaren en dat een dergelijke actie bovendien afbreuk zou kunnen doen aan de waarde van diploma’s en daarmee een risico vormt voor het aanzien van het Nederlandse hoger onderwijs.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de wetgever bewust gekozen voor een strikt stelsel voor de verlening van academische graden. Dit stelsel laat niet toe dat in gevallen waarin de wet niet in de verlening van een graad voorziet, buitenwettelijk alsnog een graad wordt toegekend. Dit gaat voor op het beroep dat door eiser is gedaan op de rechtszekerheid, dat hij ervan mocht uitgaan dat de graad terecht verleend is en blijft. Verweerder heeft de mastergraad dan ook terecht ingetrokken.
10.4.
De rechtbank ziet in dat eiser de dupe is van de door verweerder gemaakte fout, maar dit kan er niet toe leiden dat de onterecht verleende graad, zoals eiser wil, gelegaliseerd wordt. Het is aan partijen om te bezien op welke wijze het nadeel kan worden gecompenseerd. Verweerder, die de gemaakte fout ten zeerste betreurt, heeft daarvoor verschillende mogelijkheden aangedragen.
Conclusie en gevolgen
11.1.
De mededeling van verweerder aan eiser moet worden beschouwd als een besluit, namelijk de intrekking van de eerder verleende mastergraad. Verweerder heeft het bezwaar van eiser daarom ten onrechte niet inhoudelijk behandeld. Het besluit hiertoe moet daarom worden vernietigd. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing en bepaalt dat het bezwaar tegen de intrekking ongegrond is. Dat betekent dat eiser de mastergraad niet meer heeft.
11.2.
Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Nu de intrekking van de mastertitel in stand blijft en er geen sprake is van een herroeping van het primaire besluit wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, is er geen ruimte voor een proceskostenveroordeling voor de bezwaarfase. De vergoeding bedraagt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 1.674,- (€ 837 voor het indienen van het beroepschrift en € 837,- voor de deelname aan de zitting van de rechtbank).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit zoals vervat in de brief van 22 november 2022;
- bepaalt dat het bezwaar tegen het besluit van 7 oktober 2022 ongegrond is en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.674,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Sabanovic, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2023.
De griffier is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: relevante wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
(…)
Artikel 8:7
(…)
2. Indien beroep wordt ingesteld tegen een besluit van een ander bestuursorgaan, is bevoegd de rechtbank binnen het rechtsgebied waarvan de indiener van het beroepschrift zijn woonplaats in Nederland heeft. Indien de indiener van het beroepschrift geen woonplaats in Nederland heeft, is bevoegd de rechtbank binnen het rechtsgebied waarvan het bestuursorgaan zijn zetel heeft.
(…)
Artikel 8:13
1. De rechtbank kan een bij haar aanhangig gemaakte zaak ter verdere behandeling verwijzen naar de rechtbank waar een andere zaak aanhangig is gemaakt, indien naar haar oordeel behandeling van die zaken door één rechtbank gewenst is.
(…)
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
Artikel 7.10a. Verlening van graden
1. Het instellingsbestuur verleent de graad Bachelor aan degene die in het wetenschappelijk onderwijs met goed gevolg het afsluitend examen van een bacheloropleiding heeft afgelegd en de graad Master aan degene die het afsluitende examen van een masteropleiding of een postinitiële masteropleiding als bedoeld in artikel 7.3b, onderdeel a, heeft afgelegd. Afhankelijk van het vakgebied waarin het met goed gevolg afgelegde afsluitend examen van een bacheloropleiding, een masteropleiding of postinitiële masteropleiding is afgelegd, wordt aan de verleende graad toegevoegd «of Arts» dan wel «of Science». Bij ministeriële regeling kan voor een opleiding of een groep van opleidingen een andere toevoeging worden vastgesteld.
(…)
Artikel 7.19a. Aanduiding graden Bachelor, Master en Associate degree in de naamsvermelding
1. Degene aan wie op grond van artikel 7.10a een graad is verleend, is gerechtigd die graad met de toevoeging in zijn eigen naamsvermelding, achter de naam geplaatst, tot uitdrukking te brengen, desgewenst aangevuld met de vermelding, bedoeld in het derde lid van dat artikel.
(…)
Artikel 15.7. Niet-gerechtigde verlening graden en titels
1. Het is verboden graden te verlenen, tenzij:
a. aan de opleiding accreditatie is verleend, of
b. toepassing is gegeven aan artikel 5.21, derde of zesde lid, of artikel 5.32, of
c. de graad wordt verleend op grond van een buitenlandse wettelijke regeling en zowel bij het aantrekken van studenten als bij de graadverlening kenbaar is gemaakt tot welke graad de opleiding leidt en op grond van welke buitenlandse regeling de graad wordt verleend, of
d. de graad wordt verleend op grond van artikel 7.18, eerste of zesde lid, of de uitzondering, bedoeld in artikel 1.22, tweede lid, van toepassing is.
2. Het is verboden titels, genoemd in de artikelen 7.20, 7.22, tweede lid, en 7a.5, te verlenen.
3. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen aan degene die in strijd met het eerste of tweede lid handelt.