Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/6435
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen vier bestuurlijke boetes die de minister aan haar heeft opgelegd vanwege diverse overtredingen van de Wet dieren. De minister heeft hiertoe besloten in afzonderlijke besluiten van 18 juni 2021 (boetezaaknummer [nummer 5] ), 18 juni 2021 (boetezaaknummer [nummer 1] ), 23 juli 2021 (boetezaaknummer [nummer 2] ) en 23 juli 2021 (boetezaaknummer [nummer 3] ).
1.1.
Met het bestreden besluit van 6 december 2021 op de bezwaren van eiseres is de minister bij die boetebesluiten gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 30 juni 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft deelgenomen: de gemachtigde van de minister. Eiseres en haar gemachtigde zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Totstandkoming van de besluiten
2. De minister heeft zijn besluiten gebaseerd op de hieronder genoemde rapporten van bevindingen, die toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben opgemaakt.
2.1.
De toezichthouder schrijft in het rapport van bevindingen van 29 december 2020 (IBD-nummer: [nummer 4] ) onder meer het volgende:
“(…)
Bevinding(en):
Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 28 december 2020 omstreeks 07:45 uur en 09:15 uur.
(…) Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de koelcel voor de schapen- en geitenkarkassen van [eiseres]
(…) Ik liep langs de verschillende rijen karkassen en zag direct al op vier karkassen duidelijk zichtbaar bezoedeling zitten in de vorm van mest en/of slachtfouten (wol/ haar). (…) Vervolgens bevond ik mij tijdens mijn inspectie in de tweede grote koelcel voor de karkassen. (…) Ik liep langs de rij en zag op bijna alle karkassen bezoedeling zitten, veelal in de vorm van haar. Ik heb van een aantal karkassen foto's gemaakt. (…) Vervolgens, omstreeks 09.15 uur, bevond ik mij tijdens mijn inspectie in de eerste grote koelcel voor de runderkarkassen. (…) Ik liep langs de karkassen en zag op het karkas (…) duidelijk zichtbaar plukjes haar en losse haren zitten in de rechter oksel (…). Ik zag daarnaast op het karkas (…) duidelijk zichtbaar een bruine klont fecale bezoedeling zitten in de rechter oksel. Daar omheen zijn meerdere haren zichtbaar (…). (…) Ik heb aan [naam 1] aangegeven dat de verschillende karkassen met bezoedelingen opgeknapt moesten worden. Bij mijn controle in de koelcel op fecale bezoedeling en slachtfouten zag ik dat er minimaal tien karkassen zichtbaar waren verontreinigd. Het ging hier om een heterdaadbevinding. Deze karkassen waren gestempeld en op dit punt in het slachtproces zijn alle slacht- en opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring en alle op HACCP gebaseerde controles van de exploitant afgelopen. Bij mijn controle na afloop van het slachtproces zag ik dat de karkassen zichtbaar waren verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. (…)”
2.1.1.
Op 18 mei 2021 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 11 juni 2021 een zienswijze op dit voornemen ingediend.
2.1.2.
Vervolgens heeft de minister met het besluit van 18 juni 2021 (boetezaaknummer [nummer 5] ) aan eiseres een bestuurlijke boete van € 2.500,- opgelegd vanwege overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, in samenhang met artikel 3, eerste lid, in samenhang met Bijlage III, sectie I, Hoofdstuk IV, punt 7 en 10, van de Verordening (EG) 853/2004: karkassen waren zichtbaar verontreinigd. Deze zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
2.2.
De toezichthouder schrijft in het rapport van bevindingen van 24 december 2020 (IBD-nummer: [nummer 6] ) onder meer het volgende:
“(…) Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 22 december 2020 omstreeks 09:15 uur.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de gang tussen de slachthal en de koelcel. (…) In deze gang hingen vlak voor de koelcel 3 karkassen van kalveren. Ik zag onmiddellijk dat op het voorste karkas een aanzienlijke hoeveelheid bezoedeling aanwezig was. Ik zag groen-bruin gekleurde fecale bezoedeling op de borst van het kalf (…). Ik heb de medewerker die verantwoordelijk is voor het doorschuiven van de karkassen de koelcel in erbij geroepen en de bezoedeling laten verwijderen.
Vervolgens liep ik door naar de koelcel voor de schapenkarkassen. (…) Ik zag dat bij alle 6 karkassen bezoedeling aanwezig was in de vorm van mest en/of haren. (…) Ik heb vervolgens [naam 1] opgehaald en samen met hem mijn bevindingen besproken in de koelcel bij de desbetreffende schapen. Hij heeft de bezoedelingen verwijderd. Bij mijn controle in de koelcel op fecale bezoedeling, slachtfouten en andere verontreinigingen (gras) zag ik dat er 1 kalverkarkas en 6 karkassen van schapen zichtbaar waren verontreinigd. Het ging hier om een heterdaadbevinding. Deze karkassen waren gestempeld en op dit punt in het slachtproces zijn alle slacht- en opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring en alle op HACCP gebaseerde controles van de exploitant afgelopen. Bij mijn controle na afloop van het slachtproces zag ik dat de karkassen zichtbaar waren verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk
verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. (…)”
2.2.1.
Op 11 mei 2021 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 4 juni 2021 een zienswijze op dit voornemen ingediend.
2.2.2.
Vervolgens heeft de minister met het besluit van 18 juni 2021 (boetezaaknummer [nummer 1] ) een bestuurlijke boete van € 2.500,- aan eiseres opgelegd vanwege overtreding van overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, in samenhang met artikel 3, eerste lid, in samenhang met Bijlage III, sectie I, Hoofdstuk IV, punt 7 en 10, van de Verordening (EG) 853/2004 : karkassen waren zichtbaar verontreinigd. Deze zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
2.3.
De toezichthouder schrijft in het rapport van bevindingen van 10 januari 2021 (IBD-nummer: [nummer 7] ) onder meer het volgende:
“(…)
Bevinding(en):
Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 7 januari 2021 omstreeks 08:30 uur.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam 1] , functie: Directeur, en [naam 2] , functie: Production Manager bij [naam bedrijf] en tevens werkzaam als kwaliteitsmedewerker voor [eiseres] [naam bedrijf] levert de kalveren die door [eiseres] geslacht worden.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de koelcel waar halve karkassen van kalveren hingen. (…) Ik deed hier een controle op de aanwezigheid van condens en op de aanwezigheid van bezoedeling
op de karkassen. (…) Mijn oog viel op een aanzienlijke hoeveelheid grijs-bruingekleurde bezoedeling op de bil van een half kalverkarkas. (…) Ik inspecteerde deze bezoedeling nader en concludeerde dat dit baansmeer was (…). Dit karkas was gestempeld en op dit punt in het slachtproces zijn alle
slacht- en opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring en alle op HACCP gebaseerde controles van de exploitant afgelopen. Ik heb vervolgens [naam 2] opgehaald en de bezoedeling laten verwijderen. Ik zag dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt
kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. (…)
Ik ben vervolgens naar de slachthal gelopen voor een algemene inspectie hygiënisch werken. Terwijl ik bij CBS stond, die de classificatie aan het eind van het slachtproces uitvoert, zag ik dat er een karkas van een kalf hing met bezoedeling in de oksel. Op dit punt in het slachtproces zijn alle slacht- en opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring en alle op HACCP gebaseerde controles van de exploitant afgelopen. Ik liep naar het karkas toe voor een nadere inspectie en ik zag dat (…) geel-bruine bezoedeling in de oksel aanwezig was (…). Deze bezoedeling werd door mij herkend als ongeboren mest. Dit betreft een heterdaadbevinding. Vervolgens haalde ik wederom [naam 2] op en heb ik de bezoedeling laten verwijderen. Bij mijn controle na afloop van het slachtproces zag ik dat het karkas zichtbaar waren verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk
verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. (…)”
2.3.1.
Op 22 juni 2021 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 11 juli 2021 en 18 juli 2021 haar zienswijze op dit voornemen ingediend.
2.3.2.
Vervolgens heeft de minister met het besluit van 23 juli 2021 (boetezaaknummer [nummer 2] ) een bestuurlijke boete van € 5.000,- (tweemaal € 2.500,-) aan eiseres opgelegd vanwege overtreding van (1) artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, in samenhang met artikel 4, tweede lid, in samenhang met Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van de Verordening (EG) 852/2004 en (2) artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, in samenhang met artikel 3, eerste lid, in samenhang met Bijlage III, sectie I, Hoofdstuk IV, punt 7 en 10, van de Verordening (EG) 853/2004: 1) levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd. 2) een karkas was zichtbaar verontreinigd. Deze zichtbare verontreiniging werd niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
2.4.
De toezichthouder schrijft in het rapport van bevindingen van 9 januari 2021 (IBD-nummer: [nummer 8] ) onder meer het volgende:
“(…)
Bevinding(en):
Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 8 januari 2021 omstreeks 09.06 uur en 09.56 uur.
Ik (toezichthouder [nummer 9] ) heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam 1] , functie: Directeur. [naam 3] , functie directeur.
Tijdens onze inspectie bevonden wij ons in de eerste grote koelcel voor de runderkarkassen van [eiseres] (…) We liepen langs de karkassen en zagen op het runderkarkas (…) duidelijk zichtbaar zwart- bruin gekleurde mest en daarnaast haren zitten in de rechter oksel (…). De haren zijn door ons herkend als haren van runderen. Vervolgens, omstreeks 9.56 uur, bevonden wij ons tijdens onze inspectie in de koelcel van de winkel van [eiseres] De winkel zit vast aan de slachthal. (…) We zagen dat hier meerdere geitenkarkassen en schapenkarkassen hingen en er hing een karkas van een kalf. Het eerste karkas waar we direct tegen aanliepen was een karkas van een kalf (…). We zagen duidelijk zichtbaar bruin-zwart gekleurde mest zitten op de achterpoot (…). Ik (toezichthouder [nummer 9] ) heb aan [naam 3] aangegeven deze bezoedeling te verwijderen. Hierop zei hij dat het een bloedvat was op de achterpoot en geen mest. Hij heeft het stuk eraf gesneden en aan mij gegeven. (zie foto 5). Op deze foto is duidelijk zichtbaar dat het om bruin-zwart gekleurde mest gaat. [naam 1] heeft de bezoedeling van het rund en [naam 3] heeft de bezoedeling van het kalf opgeknapt nadat ik (toezichthouder [nummer 9] ) het had aangegeven. Bij onze controle in de koelcel op fecale bezoedeling en slachtfouten zagen wij dat er 2 karkassen zichtbaar waren verontreinigd. Het ging hier om een heterdaadbevinding. Deze karkassen waren gestempeld en op dit punt in het slachtproces zijn alle slacht- en opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring en alle op HACCP gebaseerde controles van de exploitant afgelopen. Bij onze controle na afloop van het slachtproces zagen wij dat de karkassen zichtbaar waren verontreinigd. Zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd, door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect. (…)”
2.4.1.
Op 24 juni 2021 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 11 juli 2021 en 18 juli 2021 haar (aanvullende) zienswijze op dit voornemen ingediend.
2.4.2.
Vervolgens heeft de minister met het besluit van 23 juli 2021 (boetezaaknummer [nummer 3] ) een bestuurlijke boete van € 2.500,- aan eiseres opgelegd vanwege overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Regeling dierlijke producten, in samenhang met artikel 3, eerste lid, in samenhang met Bijlage III, sectie I, Hoofdstuk IV, punt 7 en 10, van de Verordening (EG) 853/2004: karkassen waren zichtbaar verontreinigd. Deze zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.
2.5.
Eiseres is op 24 en 25 november 2021 gehoord op haar bezwaren.
2.6.
Het bestreden besluit berust - samengevat - op de volgende overwegingen. De minister is ervan overtuigd dat in beide gevallen de constateringen van de toezichthouders juist zijn geweest en dat de overtredingen daadwerkelijk door het personeel van eiseres begaan. Dit kan eiseres worden verweten. Eiseres is - ondanks het feit dat de in artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gestelde termijn werd overtreden - niet in een nadeliger positie terechtgekomen dan wanneer de minister binnen de gestelde periode een besluit zou hebben genomen. Nu er geen verhoor heeft plaatsgevonden, hoefde er ook geen cautie te worden gegeven. De mededeling dat er een rapport van bevindingen zal worden opgemaakt valt niet aan te merken als een verhoor als bedoeld in artikel 5:10a van de Awb. Er is verder geen sprake van dubbele bestraffing. Met betrekking tot de gestelde vooringenomenheid van één van de toezichthouders heeft eiseres, ondanks herhaalde verzoeken tijdens de hoorzitting dit in het geheel niet nader toegelicht. Er is in de besluiten terecht driemaal een boete van € 2.500,- en eenmaal een boete van € 5.000,- opgelegd. De minister acht het risico hiervan voor de volksgezondheid niet zo gering dat er aanleiding is om de boetes te matigen. Van de vaste boetebedragen mag alleen worden afgeweken als sprake was van bijzondere omstandigheden. Het moet dan gaan om omstandigheden die maken dat het vaste boetebedrag onevenredig hoog is. Eiseres is er niet in geslaagd om dat aannemelijk te maken.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid en evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boetes. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. Het beroep is gegrond, maar alleen voor wat betreft de overschrijding van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5. De rechtbank stelt voorop dat zij niet bevoegd is om inhoudelijk te oordelen over eerdere besluiten die de minister ten aanzien van eiseres heeft genomen, te weten het besluit van 13 januari 2021 (bandsnelheidverlaging) en het besluit van 15 januari 2021 (schorsing van de erkenning). De minister heeft deze besluiten genomen met de overweging dat het aantal hygiëneovertredingen dusdanig hoog was dat het vereiste hoge niveau van voedselveiligheid niet meer te garanderen was. De rechtbank is echter wel bevoegd om te oordelen of en in hoeverre er door de boetebesluiten sprake is van een dubbele bestraffing en over de vraag of de bandsnelheidverlaging of het schorsen van de erkenning voor de opgelegde boetes hebben te gelden als een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
Heeft de minister bij het nemen van de besluiten de rechten van de verdediging geschonden?
6. Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten (tijdig) de cautie te geven.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.1.1.
Volgens vaste rechtspraak [1] volgt uit artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat de cautieplicht bestaat wanneer naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kan worden vastgesteld dat de betrokkene wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie. Blijft in een zodanig geval de cautie ten onrechte achterwege, dan kan de verklaring van de betrokkene in de regel niet worden gebruikt als bewijs voor de feiten die aan de sanctie ten grondslag zijn gelegd.
6.1.2.
De stelling van eiseres dat er ten onrechte geen cautie is gegeven voordat een medewerker is aangesproken en met die medewerker de geconstateerde overtredingen zijn besproken, leidt niet tot het oordeel dat de rechten van de verdediging zijn geschonden. De toezichthouder hoefde de cautie niet aan de betreffende medewerkers van eiseres ( [naam 1] , [naam 3] en [naam 2] ) te geven, omdat uit de rapporten van bevindingen niet blijkt dat de toezichthouder deze medewerkers heeft verhoord of dat die medewerkers verklaringen met betrekking tot de gestelde overtredingen hebben afgelegd.
Zijn de besluiten genomen in strijd met de termijn van artikel 5:51, eerste lid, van de Awb?
7. Eiseres betoogt dat de wettelijke termijn van artikel 5:51 van Pro de Awb bewust en flagrant wordt overschreden. Dat de medewerkers op de dag zelf al in kennis zijn gesteld van wat de toezichthouders die dag hebben geconstateerd, betekent niet dat de minister daarom alle wettelijke bepalingen aan zijn laars mag lappen en dat hij zijn ambtenaren de vrijheid mag geven om niets meer te doen, tot het moment dat het hen uitkomt om in beweging te komen.
7.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.1.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat in alle gevallen de termijn van dertien weken is overschreden. Volgens vaste rechtspraak [2] van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) is de in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb genoemde termijn van dertien weken na dagtekening van een rapport van bevindingen, waarbinnen een bestuursorgaan moet beslissen of een boete wordt opgelegd, een termijn van orde [3] en zijn aan de overschrijding daarvan geen consequenties verbonden met betrekking tot de bevoegdheid om een boete op te leggen.
7.1.2.
Ook ziet de rechtbank in de enkele overschrijding van deze termijn – in deze zaken bedraagt de overschrijding 11 tot 15 weken – geen reden tot matiging van de boete. Aan de stelling van eiseres dat zij door het tijdsverloop in haar belangen is geschaad kan geen betekenis worden gehecht, nu zij deze stelling niet nader heeft onderbouwd. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de toezichthouder een medewerker van eiseres al vlak na de controle van zijn/haar constateringen op de hoogte heeft gebracht.
Is bij de minister sprake van vooringenomenheid jegens eiseres?
8. Eiseres betoogt dat de "zogenaamde samenvoeging" van beslissingen onrechtmatig is, met name omdat het in het belang van eiseres is dat, zonder stemmingmakerij, elke casus zijn eigen beoordeling dient te krijgen. De minister heeft niets gedaan met de concrete grond van bezwaar over de vooringenomenheid van de toezichthouder [naam 4] en stelt ten onrechte dat het gaat om "ongefundeerde verdachtmakingen”. De weerlegging van deze grond is onvoldoende en maakt het bestreden besluit gebrekkig. Blijkbaar wenst de minister ook op dit punt eiseres niet serieus te nemen en weigert hij zich op voldoende wijze van zijn taak te kwijten, aldus eiseres.
8.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet, reeds omdat eiseres deze in het geheel niet heeft onderbouwd. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat uit het verslag van de hoorzitting op 25 november 2021 duidelijk blijkt dat eiseres erop is gewezen dat zij haar stelling over de vooringenomenheid van de toezichthouder dient te onderbouwen.
Is sprake van dubbele bestraffing (strijd met het "ne bis in idem"-beginsel)?
9. Eiseres heeft aangevoerd dat de minister haar twee keer heeft bestraft voor hetzelfde feit. Het "ne bis in idem"-beginsel verzet zich tegen dubbele bestraffing. Daarbij heeft eiseres erop gewezen dat zij is bestraft bij het besluit tot verlaging van de bandsnelheid van 13 januari 2021 en bij het besluit tot stillegging van 15 januari 2021. Aan het besluit van 15 januari 2021 liggen een aantal controles ten grondslag die hebben plaatsgevonden in de periode van 4 januari 2021 tot en met 14 januari 2021, maar in samenhang met een aantal rapporten uit de periode van 1 september 2020 tot en met 3 januari 2021. Het besluit van 13 januari 2021 is gebaseerd op constateringen in de periode 1 september 2020 tot en met 3 januari 2021. Eiseres betoogt dat de constateringen die tot de onderhavige zaak hebben geleid mede ten grondslag liggen aan de besluiten van 13 en 15 januari 2021.
9.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
9.1.1.
In het Algemeen interventiebeleid NVWA wordt een onderscheid gemaakt tussen sanctionerende interventies en corrigerende interventies. Sanctionerende interventies beogen bestraffend en afschrikwekkend te werken. Corrigerende interventies zijn gericht op herstel. In Bijlage B bij het Algemeen interventiebeleid is een niet-limitatieve lijst met mogelijke corrigerende interventies is opgenomen
.
.
9.1.2.
Daargelaten of het bij het besluit van 15 januari 2021 en bij het bestreden besluit gaat om dezelfde overtreding(en), stelt de rechtbank vast dat het besluit van 15 januari 2021 een besluit tot stillegging van het bedrijf betreft. Zoals de minister in het verweerschrift heeft toegelicht is er bij het stilleggen van het bedrijf sprake van een herstelsanctie terwijl het bij een bestuurlijke boete gaat om een strafsanctie. Volgens vaste rechtspraak is het opleggen van een bestuurlijke boete naast een stilleggingsbesluit niet in strijd is met artikel 5:43 van Pro de Awb en het "ne bis in idem"-beginsel. [4] Van een dubbele bestraffing is alleen daarom al geen sprake.
9.1.3.
Ook het besluit van 13 januari 2021 moet worden aangemerkt als een corrigerende sanctie. De rechtbank neemt daarbij het volgende in aanmerking. Zo valt de verlaging van de bandsnelheid onder meer aan te merken als een “ingrijpen in het productieproces”, zoals genoemd in de niet-limitatieve lijst met mogelijke corrigerende interventies (Bijlage B). Ook de kan het verlagen van de bandsnelheid worden aangemerkt als de “invoering van hygiëneprocedures of andere noodzakelijk geachte maatregelen om de veiligheid van diervoeders of levensmiddelen, of de naleving van de desbetreffende wetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn te garanderen”. Verder wordt verlaging van de bandsnelheid in de rechtspraak van het CBb aangemerkt als een corrigerende maatregel. [5] Dit alles duidt er naar het oordeel van de rechtbank op dat met de verlaging van de bandsnelheid wordt beoogd de voedselveiligheid te garanderen. Dat maakt dat de maatregel is gericht op herstel en niet op het toevoegen van leed.
Is sprake van onzorgvuldige besluitvorming door onrechtmatige cumulatie van boetes?
10. Eiseres betoogt ook in dit verband dat de "zogenaamde samenvoeging" van beslissingen onrechtmatig is, met name omdat het in het belang van eiseres is dat, zonder stemmingmakerij, elke casus zijn eigen beoordeling dient te krijgen.
10.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
10.1.1.
In het verweerschrift stelt de minister terecht dat hij elk bezwaarschrift tegen elk van de boetes heeft uitgesplitst en vervolgens alle gronden stuk voor stuk heeft besproken. Verder acht de rechtbank van belang dat er geen rechtsregel is die zich verzet tegen het samenvoegen van meerdere boetebesluiten in één besluit op bezwaar.
Is sprake van schending van de hoorplicht in bezwaar?
11. Eiseres betoogt dat er verslagen van de hoorzittingen ontbreken terwijl er dat vier moeten zijn. Daarnaast bevatten de verslagen meerdere feitelijke en juridische onjuistheden. Ook stelt de minister dat er in de boetezaaknummers [nummer 5] en [nummer 2] gehoord is, terwijl uit de inventarislijst blijkt dat dit onjuist is. Eventuele verslagen zijn daarom valselijk opgemaakt. Volgens eiseres is dit een bevestiging van het standpunt van eiseres dat het dossier, ook op dit punt, niet naar waarheid is opgesteld.
11.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
11.1.1.
Eiseres is op 24 november 2021 gehoord op haar bezwaren met kenmerken [kenmerk 1] (het bezwaar tegen boetezaaknummer [nummer 5] ) en [kenmerk 2] (het bezwaar tegen boetezaaknummer [nummer 10] ). Zij is op 25 november 2021 gehoord op haar bezwaren met kenmerken [kenmerk 3] (het bezwaar tegen boetezaaknummer [nummer 3] ) en [kenmerk 4] (het bezwaar tegen boetezaaknummer [nummer 2] ). Daarmee is eiseres in alle zaken in bezwaar gehoord. Van schending van de hoorplicht is dus geen sprake.
11.1.2.
Eiseres heeft haar stelling dat de verslagen valselijk zijn opgemaakt op geen enkele wijze onderbouwd. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om hier nader op in te gaan.
Proceskostenvergoeding in bezwaar
12. Eiseres betoogt dat er ten onrechte maar één kostenbesluit is genomen, daar waar dat er vier hadden moeten zijn.
12.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
12.1.1.
De minister stelt zich in het verweerschrift terecht op het standpunt dat hij het verzoek om de proceskosten te vergoeden heeft afgewezen, omdat hij de boetebesluiten niet heeft herroepen. De rechtbank onderschrijft verder het standpunt van de minister dat hij, net als bij het punt over het combineren van een beslissing op alle vier de bezwaarschriften, ook niet inziet dat er vier afzonderlijke beslissingen zouden moeten zijn genomen op de verzoeken om een proceskostenvergoeding.
Hoogte en evenredigheid van de boetes
13. Eiseres betoogt dat duidelijk is dat de minister geen enkel onderzoek heeft gedaan naar de desastreuze gevolgen van de besluiten van 13 januari 2021 en 15 januari 2021 en totaal niet heeft getoetst aan de evenredigheid en proportionaliteit. De minister meent ten onrechte dat de sluiting van het bedrijf, het weghouden van rechtsmiddelen, het niet tonen van rapporten van bevindingen, meer dan € 500.000,- schade, het verlies van personeel door de beschikkingen uit januari 2021, apart en in samenhang niet zijn te kwalificeren als "bijzondere omstandigheid" in relatie tot elke van de vier casussen op zich.
13.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
13.1.1.
Eiseres heeft geen gronden aangevoerd over de hoogte van de basisboetebedragen. Eiseres heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de boetes onevenredig moet worden geacht, bijvoorbeeld in verband met de financiële situatie van de onderneming. Dat de besluiten van 13 januari 2021 en 15 januari 2021 eiseres financieel hebben getroffen, acht de rechtbank zonder meer aannemelijk. Eiseres heeft echter niet met stukken onderbouwd dat de boetebesluiten waar deze uitspraak over gaat haar – bovenop de besluiten van 13 en 15 januari – dermate zwaar treffen, dat de continuïteit van de onderneming in gevaar is. Daarom heeft de minister geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes.
Redelijke termijn
14. Eiseres betoogt dat de redelijke termijn van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden.
14.1.
Deze beroepsgrond slaagt.
14.1.1.
Volgens vaste rechtspraak [6] geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5% per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
14.1.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van de voornemens op 11 mei 2021, 18 mei 2021, 22 juni 2021 en 24 juni 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in alle zaken met tussen de (ruim) twee en (bijna) één maand overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijdingen aanleiding om de drie boetes van € 2.500,- te matigen met 5% tot bedragen van € 2.375,- en de boete van € 5.000,- te matigen met 5% tot een bedrag van € 4.750,-.
Conclusie en gevolgen
15. Uit al het voorgaande volgt dus dat de minister terecht de boetes heeft opgelegd, maar dat de boetebedragen worden verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank (met toepassing van artikel 8:72a van de Awb) de boetebedragen verlaagt, wordt het bestreden besluiten in zoverre vernietigd en worden de primaire besluiten in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.
16. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres worden vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
17. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 360,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.
18. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 418,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek bij e-mail van 15 juni 2023 met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5). [7] De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dus aan eiseres een bedrag van € 418,50 aan proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 december 2021, voor zover dat ziet op de hoogte van de boetes;
- herroept de twee primaire besluiten van 18 juni 2021 en de twee primaire besluiten van 23 juli 2021, voor zover die zien op de hoogte van de boetes;
- stelt de hoogte van de boetes vast op drie maal € 2.375,- en één maal € 4.750,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 360,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 418,50 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Dielemans-Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:8
Indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, kan voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd.
Artikel 5:10a
1. Degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, is niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen.
2. Voor het verhoor wordt aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.
Artikel 5:46, eerste en derde lid
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Wet dieren
Artikel 6.2, eerste lid
Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Artikel 8.7
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Artikel 8.8, eerste lid
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
Regeling dierlijke producten
Artikel 2.4, eerste lid, onder c en d
Voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn:
c. de artikelen 3 en 4, eerste, tweede en derde lid, 5, eerste lid, tweede lid, laatste alinea, en vierde lid, 6, tweede lid, laatste alinea, en derde lid, van verordening (EG) nr. 852/2004;
d. de artikelen 3 en 4, eerste tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004.
Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 2.2, eerste lid, onder c
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
c. categorie 3: € 2500.
Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Artikel 1.2
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
Regeling dierlijke producten Categorie
Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel c, voor zover dat onderdeel betrekking 3
heeft op de artikelen 3, 4, eerste tot en met derde lid, 5, tweede lid, laatste
alinea, en vierde lid, onderdelen a en b, en artikel 6, derde lid, van verordening
(EG) nr. 852/2004
Artikel 2.4, eerste lid, onderdeel d 3
Verordening (EG) 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne
Artikel 4, tweede lid
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezighouden met enigerlei stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen dat volgt op de stadia waarop lid 1 van toepassing is, houden zich aan de algemene hygiënevoorschriften van bijlage II, alsmede aan alle specifieke voorschriften van Verordening (EG) nr. 853/2004
Bijlage II
ALGEMENE HYGIËNEVOORSCHRIFTEN VOOR ALLE EXPLOITANTEN VAN LEVENSMIDDELENBEDRIJVEN (TENZIJ BIJLAGE I VAN TOEPASSING IS)
HOOFDSTUK IX
Bepalingen van toepassing op levensmiddelen
Bepalingen van toepassing op levensmiddelen
3. In alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten levensmiddelen worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
Verordening (EG) 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong
Artikel 3, eerste lid
Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
Bijlage III
SPECIFIEKE VOORSCHRIFTEN
Sectie I VLEES VAN ALS LANDBOUWHUISDIER GEHOUDEN HOEFDIEREN
HOOFDSTUK IV: HYGIËNE BIJ HET SLACHTEN
7. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In het bijzonder geldt het volgende:
a. a) de luchtpijp en de slokdarm moeten tijdens het verbloeden intact blijven, behalve bij rituele slachtingen;
b) tijdens het verwijderen van huiden en vachten:
i. i) mag de buitenkant daarvan niet in aanraking komen met het karkas, en
ii) mogen personeelsleden en apparatuur die met de buitenkant van huiden en vachten in contact zijn geweest, niet meer in aanraking komen met het vlees;
c) er worden maatregelen genomen om te voorkomen dat bij en na het verwijderen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst en om het verwijderen van de ingewanden zo snel mogelijk na het bedwelmen te voltooien, en
d) het verwijderen van de uier mag niet leiden tot verontreiniging van het karkas met melk of colostrum.
10. Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.