Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/3773
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 september 2023 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 7.500,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 29 januari 2021 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 27 mei 2021 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 21 februari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.
1.4.
Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak aangehouden in afwachting van de uitkomst van een aantal zaken waarin eveneens boetes op grond van de recidiveregeling meermaals zijn verhoogd. Op 13 juni 2023 heeft de meervoudige kamer van deze rechtbank uitspraak gedaan in die zaken. [1]
1.5.
Op 23 juli 2023 en op 8 augustus 2023 hebben respectievelijk eiseres en verweerder schriftelijk een nadere reactie gegeven. Vervolgens heeft de rechtbank met hun instemming het onderzoek gesloten.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 5 februari 2020 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: dinsdag 04-02-2020, omstreeks 16.50 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: dinsdag 04-02-2020, omstreeks 16.50 uur.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij omstreeks 16.50 uur in de panklaarafdeling van [de slachterij] . Ik bevond mij bij het voorkeurbordes voor de postmortem-keuring van de kuikens van pluimveehouder [eiseres] . Het betrof hier een uitlaadkoppel met kuikens afkomstig uit stallen 5,6,7 en 8. Bij controle van de slachtlijst betreffende de koppelwisseltijden, bleek dat de kuikens die op dat moment werden geslacht, daadwerkelijk van dit koppel afkomstig waren. Ik zag veel karkassen met letsel, waarop ik besloot om een vangletselcontrole uit te voeren. Ik heb geteld volgens de instructie van de NVWA;K-PL-WLZ-WV01 bijlage 7.
Ik zag op een derde van de koppel, tijdens mijn eerste vangletselcontrole van 2 minuten bij bovengenoemd koppel, genomen volgens de instructie van de NVWA; K-PL-WLZ-WV01 bijlage 7, 26 karkassen met donkerrode tot paarse bloedingen van groter dan 3 cm aan de poten en vleugels.
Bij een bandsnelheid van 15.000 kuikens per uur zag ik 500 kuikens voorbij komen en is er dus sprake van 5.20% vangletsel. De bandsnelheid heb ik geverifieerd door op de teller van de bandsnelheid te kijken. Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaande aan het doden van de dieren ontstaan door het ruw vangen en hanteren van de dieren op stal.
Ik zag op twee derde van de koppel, tijdens mijn tweede vangletselcontrole van 2 minuten bij bovengenoemd koppel, genomen volgens de instructie van de NVWA; K-PL-WLZ-WV01 bijlage 7, 18 karkassen met een donkerrode tot paarse bloeding aan de vleugels en poten van groter dan 3 cm.
Bij een bandsnelheid van 15.000 kuikens per uur zag ik 500 kuikens voorbij komen en is er dus sprake van 3.60% vangletsel. Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaande aan het doden van de dieren ontstaan door het ruw vangen en hanteren van de dieren op stal.
In totaal heb ik van bovengenoemd koppel 2 tellingscontroles naar vangletsel uitgevoerd volgens de instructie van de NVWA; K-PL-WLZ-WVO1 bijlage 7. Uit deze 2 tellingen kwam een gemiddelde score van 4.40% vangletsels bestaande uit ernstige tot zeer ernstige donkerrode tot paarse bloedingen aan poten en vleugels.
• Vertrektijd van de houderij is 11:50 uur;
• Tijd inspectie is om 16:50 uur;
Het Iaden van de kuikens is om 10:50 uur begonnen. Het letsel is dan tussen 5:00 uur en 6:00 uur oud.
Dit is volgens opgave van de planning van [de slachterij] .
In de fotobijlage enkele foto's van vangletsels gelijkend op gezien en geteld in 2 minuten bij het koppel van pluimveehouder [eiseres] uit stallen 5,6,7,8.
Uit niets is gebleken dat er tijdens het transport en het onderbrengen in het slachthuis een calamiteit is geweest wat letsels van deze aard heeft kunnen doen ontstaan. '
Naar mijn deskundige mening als dierenarts is het welzijn van de kuikens ernstig geschaad tijdens het vangen van de dieren en plaatsen in de vervoerscontainers wat aanleiding heeft gegeven tot erge pijngewaarwording en stress bij de kuikens tijdens transport en in de tijd daarna tot aan het bedwelmen.
De dieren werden niet op zodanige wijze gevangen dat de dieren letsel en lijden bespaard bleef en dat hun veiligheid was gegarandeerd, want ik stelde tijdens mijn inspectie op het pluimveeslachthuis bij de postmortem -keuring vast dat veel karkassen van dit koppel ernstig tot zeer ernstig letsel vertoonden, welke naar mijn deskundige mening als dierenarts ontstaan zijn tijdens het vangen van de dieren. Deze letsels, ontstaan door het ruw omgaan met de levende kuikens, wijzen op een ernstige welzijnsaantasting en uit de bovenstaande feiten blijkt dat hier sprake is van ernstig dierenleed.”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De houder op de plaats van vertrek zorgde er niet voor dat de voorschriften met betrekking tot de behandeling van dieren nageleefd werden. Door het vangen is onnodig pijn en letsel veroorzaakt bij de dieren.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, en gelezen in samenhang met artikel 3, aanhef en onder e, artikel 8, eerste lid, en Bijlage I, hoofdstuk III, paragraaf 1.8, onder d, van de Transportverordening [2]
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 7.500,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder eiseres daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert aan dat bij het opstellen van het rapport van bevindingen de werkinstructie voor de vangletseltelling [3] niet is nageleefd. Daarmee is niet uitgesloten dat het letsel niet bij het vangen is ontstaan maar bijvoorbeeld bij het transport of op de slachterij. Er zit ook vijf uur tussen aanvang transport en de eerste telling en gezien de kleurenschaal in de werkinstructie kan er dus een gelijke verkleuring optreden bij letsel ontstaan voor en na het transport. Eiseres betwist dat vangletsel valide kan worden vastgesteld in het slachthuis op basis van de kleur van een bloeding. Daarnaast is van belang dat een substantieel deel van de bevolking kleurenblind is en de toezichthouders niet op kleurenblindheid zijn getest, aldus eiseres.
6.1.
In een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [4] mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van het rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
6.2.
De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport is duidelijk beschreven wat de toezichthouder aan letsel heeft gezien: het soort letsel en de kleur en grootte van de geconstateerde bloedingen is beschreven. Ook staat in het rapport dat er volgens de werkinstructie K-PL-WLZ-WV01 bijlage 7 is geteld. In die werkinstructie staat dat alleen bloedingen worden geteld die minimaal drie centimeter groot en donkerrood tot paars van kleur zijn. Het CBb heeft meermaals geoordeeld dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat deze methode van het vaststellen van vangletsel aan de slachtlijn niet deugdelijk is. [5] In genoemde werkinstructie is een tabel opgenomen waarin de kleur van een bloeduitstorting is gerelateerd aan de geschatte ouderdom van bloedingen. Bij de kleur “rood” staat een geschatte ouderdom van 2 minuten en bij de kleur “donker rood-paars” staat een geschatte ouderdom van 12 uur. Het gaat hierbij om een glijdende schaal van verkleuring en het CBb heeft meermaals geoordeeld [6] dat gebruik van deze schaal de vaststelling van het tijdsverloop sinds het letsel werd veroorzaakt, op zichzelf niet onbruikbaar maakt. Daaruit kan namelijk wel worden afgeleid dat, als een bloeding donkerrood of paars is, deze niet recent is veroorzaakt. Het tijdstip waarop de kleur van een bloeding van rood zal overgaan naar donkerrood of paars is afhankelijk van de aard, ernst en plaats van het letsel, maar het CBb acht het voldoende aannemelijk dat een in het slachthuis geconstateerde bloeding van drie centimeter die niet helderrood maar donkerrood of paars is, duidt op letsel dat reeds tijdens het vangen is ontstaan. De rechtbank acht het ook voldoende aannemelijk dat het verschil in kleur tussen een verse bloeding en een oudere bloeding en de grootte ervan door een deskundig dierenarts goed kan worden vastgesteld. De algemene stelling van eiseres dat een substantieel deel van de bevolking kleurenblind is en toezichthouders niet op kleurenblindheid zijn getest, is onvoldoende om aannemelijk te achten dat de betrokken toezichthouder in feite ook kleurenblind was. [7] Ten aanzien van de verwijzing van eiseres naar onderdeel 4 (getiteld ‘Rapport van bevindingen’) van genoemde werkinstructie voor de vangletseltelling overweegt de rechtbank dat zij daarin louter aanbevelingen leest voor het opstellen van een rapport van bevindingen. Dat in het rapport van bevindingen in deze zaak niet alle punten en waarnemingen zijn opgenomen die in onderdeel 4 worden genoemd, maakt niet dat aan de juistheid van het rapport moet worden getwijfeld. [8]
6.3.
Weliswaar kan ook bij het transport en op het slachthuis letsel bij de kuikens ontstaan, maar verweerder heeft in het bestreden besluit en het verweerschrift voldoende gemotiveerd dat de bloedingen die de toezichthouder telt, niet tijdens het transport of op het slachthuis kunnen zijn ontstaan. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraken ECLI:NL:CBB:2021:470 en ECLI:NL:CBB:2022:169 waarin ook een WUR-rapport [9] is betrokken en is verwezen naar een stuk van een van de opstellers van dat rapport die daarin verklaart dat uit het onderzoek dat aan het WUR-rapport ten grondslag lag, bleek dat er nagenoeg geen letsel bij de dieren ontstaat tijdens het transport, tenzij er een duidelijk incident of ongeval is geweest. In dit geval heeft de toezichthouder in het rapport van bevindingen geschreven dat hem uit niets is gebleken dat er tijdens het transport en het onderbrengen in het slachthuis een calamiteit is geweest wat de getelde letsels heeft kunnen doen ontstaan. Of de toezichthouder ook actief navraag hiernaar heeft gedaan bij de chauffeur of het slachthuis blijkt niet uit het rapport. Echter, zoals verweerder heeft toegelicht in deze zaak en de zaken van genoemde uitspraken van het CBb, gaat het bij letsel dat bij het transport zou kunnen ontstaan voornamelijk om andersoortig letsel en zal bij een incident of ongeval tijdens transport een aanzienlijk groter deel van de kuikens (30-40%) daardoor letsel oplopen dan het hier vastgestelde percentage. Daarmee is voor de rechtbank voldoende uitgesloten dat het door de toezichthouder getelde letsel bij het transport kan zijn ontstaan. Nu in het rapport van bevindingen staat dat de toezichthouder alleen donkerrode tot paarsrode bloedingen heeft geteld, vindt de rechtbank het ook voldoende aannemelijk dat die bloedingen niet recent, op het slachthuis, zijn veroorzaakt, gelet op wat hiervoor onder 6.2 is overwogen.
6.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht vastgesteld dat bij de kuikens van eiseres sprake was van vangletsel.
7. Eiseres betoogt dat er meer dan zes maanden zitten tussen de constateringen en de eerste kennisgeving daarvan aan eiseres. Dit moet gevolgen hebben voor de boete. Een afschrikwekkende werking van de boete verdraagt zich niet met zo’n tijdsverloop. Ook voert eiseres aan dat het klakkeloos toepassen van de recidiveregeling leidt tot onredelijke en disproportionele boetes. De geringe ernst van de overtreding zou moeten leiden tot het afzien van toepassing van de recidiveregeling en vervolgens tot matiging van de boete. Daarbij wijst eiseres ook op de recidiveregeling in het strafrecht. Er geldt hier een gefixeerd boetestelsel maar dat is er niet op toegerust dat bij voorbaat rekening wordt gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval, zoals de aard en ernst van de overtreding, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan en de persoon van de dader. Het is ook in strijd met de proportionaliteit dat de boete voor een tweede overtreding vanwege recidive wordt verdubbeld terwijl die tweede overtreding minder ernstig is dan de eerste.
7.1.
Terecht stelt eiseres dat zij pas laat op de hoogte is gesteld van de bevindingen van de toezichthouder, namelijk pas met het voornemen van 13 augustus 2020. Ook heeft verweerder de termijn van artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overschreden door niet binnen dertien weken na het rapport de boete op te leggen. Maar overschrijding van die termijn leidt niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. Bovendien is de rechtbank niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdediging is geschaad. De bevindingen van de toezichthouder zijn immers neergelegd in een rapport waarbij ook de relevante documenten van het koppel kuikens zijn bijgevoegd en daarmee had eiseres voldoende feitenmateriaal om de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. Eiseres heeft hiertoe ook gelegenheid gehad in een zienswijze en in bezwaar.
7.2.
Op grond van artikel 8.7 van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 8.6 van de Wet dieren en artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren is verweerder bevoegd eiseres voor deze overtreding een boete op te leggen. Uit de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, volgt dat voor deze overtreding in beginsel een standaardboete van € 1.500,- wordt opgelegd. De wetgever heeft dus al een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig moet worden geacht. De rechtbank vindt een boete van € 1.500,- bij een eerste overtreding als hier aan de orde als zodanig niet onredelijk. Het met de Transportverordening gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. Zoals het CBb meermaals heeft overwogen [10] vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht het kader waarin de evenredigheidstoets wordt voltrokken en wordt binnen dat kader beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. In dat kader vindt de rechtbank van belang (evenals het CBb in laatstgenoemde uitspraak) dat op grond van de Transportverordening aan geen enkel kuiken door het vangen letsel mag worden toegebracht. In dit geval is een vangletselpercentage van 3,60 % vastgesteld; dat is niet gering en bovendien een aanzienlijke overschrijding van de handhavingsnorm van 2 % die verweerder hanteert. Bij het (laten) vangen door eiseres is een groot aantal kuikens letsel, pijn en lijden berokkend. Terecht merkt verweerder dit aan als een ernstige overtreding.
7.3.
In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd naar € 7.500,- omdat eiseres vier keer eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. De rechtbank sluit zich aan bij de uitspraak van de meervoudige kamer [11] waarin toepassing van deze recidiveregeling op zichzelf niet onevenredig wordt geacht. De wetgever ziet recidive als een strafverzwarende omstandigheid en heeft er daarom nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval (speciale preventie). Dat wellicht het geconstateerde vangletsel bij deze overtreding geringer van aard of omvang is dan bij de vorige overtredingen, doet er niet aan af dat eiseres opnieuw (voor de vijfde keer) deze overtreding begaat, waardoor dieren lijden is berokkend. En juist die herhaling van de overtreding is een ernstige situatie en biedt grond voor het verhogen van de boete. De wetgever heeft geen maximum vastgesteld voor verhoging van de boetes vanwege recidive. Dat neemt niet weg dat bij de onder 7.2 genoemde evenredigheidstoets op een gegeven moment de conclusie kan zijn dat een boete na veelvuldige verhoging niet meer redelijk is te achten gelet op de aard, ernst en omstandigheden van het geval. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen sprake. Eiseres is een professionele partij die dagelijks met dieren werkt en het niet naleven van de voorschriften leidt ertoe dat dieren letsel en lijden is berokkend. De rechtbank vindt in dit geval de opgelegde boete van € 7.500,- evenredig, gelet op de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan eiseres kon worden verweten en de omstandigheid dat eiseres deze overtreding voor de vijfde maal heeft begaan.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is dus ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Dielemans-Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 september 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.