Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/963
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 oktober 2023 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. J.S. Geurtjens),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 7.500,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 27 augustus 2021 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 17 januari 2022 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 24 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [naam], bestuurder van eiseres, en [naam], bedrijfsdierenarts van eiseres. Namens verweerder waren aanwezig de gemachtigde van verweerder en [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 18 februari 2021 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 28 januari 2021, omstreeks 11:30 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 28 januari 2021, omstreeks 11:30 uur.
Die dag was ik belast met de antemortem-keuring van slachtvarkens (keuring voorhet slachten) bij [slachterij]
Tijdens mijn werkzaamheden bevond ik mij ter hoogte van het losbordes, waar de slachtvarkens van de veetransportwagens gelost worden. Ik zag bij het lossen van een koppel varkens één varken met een grote wond aan de linkerzijde van de hals/nek (zie foto 1). Ik heb dit varken met slachtbliknummer [nummer] en UBN nummer [nummer] (zie foto's 6, 7 en 8) apart laten zetten, zodat de wond uitgebreider onderzocht kon worden.
Ik zag dat de wond ovaal was en een kraterachtig uitzicht had, waarbij de randen 2 cm hoger lagen dan het midden van de wond. De wond had een lengte van ongeveer 30 centimeter en een breedte van ongeveer 22 cm. Ik zag dat de wond ernstig vervuild was, veel korsten en necrotisch weefsel bezat en de zichtbare huid op meerdere plekken rood verkleurd was. Ook zag ik dat er op meerdere plekken granulatieweefsel aanwezig was (zie foto's 2, 3 en 4). Bij palpatie van de wond voelde ik een verschil in warmte tussen de wond en de overige huid van het varken, waarbij de wond veel warmer aanvoelde. Gezien deze bevindingen weet ik door mijn expertise als dierenarts dat dit een ernstige open wond was.
Ik heb rectaal de temperatuur van het varken opgemeten welke 38,6 °C was. Gezien de normale temperatuur van een varken tot 38,8 °C kan zijn, was er geen sprake van koorts. Aangezien ik verder geen tekenen van een systemische ziekte zag, heb ik het varken wel slachtwaardig bevonden. Ik heb aangegeven dat het varken door een dierenarts gekeurd moest worden.
Tijdens de postmortem-keuring van het varken, nadat het karkas en de organen alle slachtprocessen hadden doorlopen, heb ik het varken zelf gekeurd. Hierbij was de wond duidelijk zichtbaar, met korstig/necrotisch weefsel en rood verkleuringen, wat ik met mijn expertise als dierenarts herkend heb als ontstoken weefsel (zie foto 5).
Daarnaast zagen het karkas en de organen bleek en de milt was gezwollen (zie foto 9). Hierdoor had ik een sterk vermoeden van een systemische ziekte, waardoor ik het karkas als niet geschikt voor humane consumptie heb aangemerkt.
Uit de beschreven waargenomen bevindingen van hierboven, zoals het uitzicht van de wond, met meerdere korsten, granulatie- en necrotisch weefsel, rood verkleuring en de warmte weet ik door mijn expertise als dierenarts dat deze ernstige open wond ontstoken was en al meerdere dagen aanwezig is geweest, omdat granulatieweefsel ontstaat wanneer een wondheling niet per primam, rechtstreeks, kan gebeuren; bijvoorbeeld door een storende factor die de wondheling belemmert. Volgens de afleveringsverklaring IKB/VKI vleesvarkens is het varken op 28 januari 2021 afgevoerd van het veehouderijbedrijf en vervoerd naar slachthuis [slachterij]; aangezien mijn controle op dezelfde dag plaatsvond, maak ik hieruit op dat de ernstige open wond voor aanvang van het opladen bij het veehouderijbedrijf aanwezig was (zie bijlage afleveringsverklaring IKB/VKI vleesvarkens [nummer]). Het varken was zodoende niet transportwaardig en had nietvervoerd mogen worden.
[…]
De vervoerder vervoerde een varken dat niet mocht worden vervoerd, omdat het varken niet geschikt was voor het voorgenomen transport; het varken vertoonde een ernstige open wond.
[…]
Ik bracht [naam], chauffeur, van mijn bevindingen op de hoogte enzegde ter zake een rapport van bevindingen aan.
[…]
Ik bracht [naam], chauffeur, van mijn bevindingen op de hoogte en deelde hem mede dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit naar aanleiding hiervan een bestuurlijke boete kan opleggen. Tevens zei ik hem, of de rechtspersoon die hij vertegenwoordigde, ingevolge het bepaalde in artikel 5:10a van de Algemene wet bestuursrecht, dat hij niet tot antwoorden verplicht was. Hierop verklaarde hij mij zoveel mogelijk weergegeven in zijn eigen woorden, het volgende:
"Ik schrik er van. Had het echt niet gezien.
"”
"”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De vervoerder vervoerde een varken dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het varken een ernstige open wond vertoonde.”
Volgens verweerder heeft eiseres hiermee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder b, artikel 6, derde lid, en Bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2, onder punt b, van de Transportverordening [1] .
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 7.500,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd maar dat het beroep gegrond is omdat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres betwist dat sprake was van een ernstige open wond. De toezichthouder schrijft in het rapport dat hij bij het lossen een varken met een wond zag en heeft pas op basis van verdere bevindingen vastgesteld dat sprake was van een ernstige open wond, terwijl een open wond toch juist direct visueel te diagnosticeren is. Ook is van belang dat de chauffeur heeft verklaard dat hij niets heeft gezien. Bij de AM-keuring is geen rapport van bevindingen opgemaakt en is het dier slachtwaardig bevonden, dus was er kennelijk toen geen reden om aan te nemen dat het dier niet vervoerd had mogen worden. De enige motivering om vervolgens bij de PM-keuring te stellen dat het dier niet vervoerd had mogen worden, is dat de organen bleek waren en de milt gezwollen was, maar verweerder legt niet uit waarom dat een belangrijke factor is, terwijl de bedrijfsdierenarts van eiseres heeft aangegeven dat dit normale verschijnselen zijn en dat slachthandelingen dit kunnen veroorzaken. Daarnaast zijn de andere door de toezichthouder genoemde constateringen bij de wond juist kenmerken van regeneratie en genezing van de wond en niet van een open wond. Volgens de bedrijfsdierenarts van eiseres is bij dit dier sprake geweest van een oud ingekapseld abces waaromheen zich bindweefsel heeft gevormd en zij ziet op de bij het rapport van bevindingen gevoegde foto van de PM-keuring ook stevig bindweefsel zitten, waardoor volgens haar geen sprake is van een ernstige open wond. Ten slotte wijst eiseres erop dat volgens de Transportverordening licht gewonde of zieke dieren wel vervoerd mogen worden als het vervoer geen extra lijden veroorzaakt en dat was hier het geval, aldus eiseres.
6.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [2] , mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
6.2.
Beoordeeld moet worden of in voldoende mate vaststaat dat eiseres een dier heeft laten vervoeren dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, namelijk een varken met een ernstige open wond. Aangezien de constateringen van de toezichthouder pas na het transport zijn gedaan (zoals gebruikelijk is), dient de toezichthouder in het rapport te motiveren dat het varken al voorafgaand aan het transport daarvoor niet geschikt was, omdat het een ernstige open wond had.
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is in het rapport van bevindingen voldoende duidelijk beschreven en gemotiveerd dat het dier een ernstige open wond had en dat deze ook al voorafgaand aan het transport aanwezig moet zijn geweest. Zo beschrijft de toezichthouder de grootte van de wond (30 bij 22 cm), dat deze meerdere korsten had en granulatie- en necrotisch weefsel bevatte en dat sprake was van roodverkleuring. Volgens de toezichthouder was de wond ontstoken en al meerdere dagen aanwezig, gelet op het granulatieweefsel. Bij het rapport zijn foto’s van het varken gevoegd waarop de rechtbank in elk geval een grote kratervormige wond kan zien met zwarte vervuiling en donkerrode plekken. Anders dan eiseres stelt, volgt uit het rapport dat de toezichthouder al bij de AM-keuring heeft geconstateerd dat het varken een ernstige open wond had. Bovendien begrijpt de rechtbank uit het rapport dat de bevindingen over de organen en milt bij de PM-keuring niet relevant zijn geweest voor de vaststelling door de toezichthouder dat sprake is van een ernstige open wond.
6.4.
In wat eiseres heeft aangevoerd, ziet de rechtbank onvoldoende grond voor twijfel aan de conclusie van de toezichthoudend dierenarts. De bedrijfsdierenarts van eiseres is van mening dat het geen open wond was en heeft dit op de zitting onderbouwd met de stelling dat er in de wond (ook) stevig bindweefsel zit, wat zij op de bij het rapport gevoegde foto van de PM-keuring kan zien. Een eveneens op de zitting aanwezige toezichthoudend dierenarts heeft echter verklaard dat zij op die foto geen bindweefsel kan zien. Zij heeft er bovendien op gewezen dat de foto van de PM-keuring een vertekend beeld geeft omdat het varkenskarkas dan al door een broeibak is geweest, zodat kwetsbaar weefsel is weggebrand. De rechtbank vindt dat niet onaannemelijk. Bij het rapport zijn ook foto’s van de AM-keuring gevoegd, dus van toen het varken nog leefde. De toezichthoudend dierenarts op de zitting heeft verklaard dat zij op die AM-foto’s bij de wond korsten, necrotisch weefsel en granulatieweefsel ziet. Voorts heeft de toezichthoudend dierenarts toegelicht dat granulatieweefsel betekent dat de wond nog aan het genezen is en dat dit weefsel dun en heel gevoelig is en makkelijk kan loskomen. De bedrijfsdierenarts van eiseres heeft op de zitting erkend dat er deels granulatieweefsel op de wond zit en heeft niet weersproken dat dit weefsel niet stevig is en onderdeel vormt van het genezingsproces.
6.5.
Voor de rechtbank staat, gelet op het voorgaande, in elk geval voldoende vast dat sprake is van een grote, nog niet genezen wond waarop (deels) granulatieweefsel zat dat dun en gevoelig is en makkelijk open kan gaan. Het moet in lijn worden geacht met de bedoeling van de bepalingen in de Transportverordening dat onder die omstandigheden sprake is van een ernstige open wond waardoor een dier niet geschikt is om te mogen worden vervoerd. Immers, op grond van de Transportverordening mogen dieren niet worden vervoerd als het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent [3] , terwijl denkbaar is dat bij bewegingen tijdens het rijden of bij het in- en uit de wagen lopen het gevoelige weefsel bij de wond wordt aangeraakt en weer open gaat. Het beroep van eiseres op door de sector opgestelde richtlijnen [4] , leidt niet tot een ander oordeel, alleen al niet omdat de richtlijnen waarnaar eiseres heeft verwezen, niet gaan over varkens maar over runderen. Daarnaast wijzen deze richtlijnen er niet eenduidig op dat het vervoer in dit geval zonder problemen mogelijk was. Zo staat er in de richtlijnen dat vervoer mogelijk is in geval van kleine, niet-uitgebreide of niet-ernstige wonden, waarbij de wonden oppervlakkig zijn. Uit het rapport blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat daarvan in dit geval geen sprake is.
6.6.
De rechtbank concludeert dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres een varken heeft vervoerd dat niet geschikt was voor het transport. De overtreding is dus terecht vastgesteld en verweerder was dan ook bevoegd eiseres de boete op te leggen.
6.7.
Ten aanzien van de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever een afweging heeft gemaakt welke boete bij deze overtreding passend moet worden geacht. De rechtbank acht het standaardbedrag van € 1.500,- voor deze overtreding niet onredelijk. Het met de Transportverordening gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd naar € 7.500,- omdat eiseres vier keer eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Naar het oordeel van de rechtbank leidt toepassing van deze recidiveregeling in dit geval niet tot een onevenredig hoge boete. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Eiseres heeft geen bijzondere omstandigheden gesteld op grond waarvan verweerder het boetebedrag had moeten matigen en van zulke omstandigheden is de rechtbank ook niet gebleken. Gelet op de aard en ernst van de overtreding en de omstandigheid dat sprake is van een herhaling van de overtreding, acht de rechtbank de opgelegde boete van € 7.500,- evenredig.
7. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden.
7.1.
Volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen, uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-.
7.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 30 juli 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim twee maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete van € 7.500,- te matigen met 5 % tot een bedrag van € 7.125,-.
Conclusie en gevolgen
8. Uit al het voorgaande volgt dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.
9. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres worden vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
10. Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 365,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.
11. Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 418,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek ter zitting met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5 [5] ). Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 17 januari 2022, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- stelt de boete vast op € 7.125,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 418,50 aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.