Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/5001
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 oktober 2024 in de zaak tussen
[eiser 1]en
[eiser 2], uit [plaatsnaam] , eisers
[eiser 2], uit [plaatsnaam] , eisers
(gemachtigde: mr. Z.M. Nasir),
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(gemachtigde: mr. S. Martis).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de boete die aan hen is opgelegd vanwege het niet voldoen aan artikel 3:2 van Pro de Arbeidstijdenwet (Atw).
1.1.
De minister heeft eisers op 4 juli 2023 een boete opgelegd van € 19.500,- naar aanleiding van een boeterapport van de Nederlandse Arbeidsinspectie (de Arbeidsinspectie). Met het bestreden besluit van 5 april 2024 op het bezwaar van eisers is de minister bij dat besluit gebleven.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 25 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt of de minister bij het opleggen van de boete terecht is uitgegaan van dertien overtredingen en of de hoogte van de boete evenredig is. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
2.1.
De rechtbank is van oordeel dat het beroep (gedeeltelijk) gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
2.2.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wettelijke regels en beleidsregels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Gaat de minister terecht uit van dertien overtredingen?
3. De minister heeft de hoogte van de boete gebaseerd op dertien overtredingen in de periode van 7 september 2022 tot en met 5 oktober 2022. De overtredingen houden volgens de minister in dat de vijftienjarige [naam] (het kind) in de periode van 7 september 2022 tot en met 5 oktober 2022 op dertien dagen werkzaamheden heeft verricht in de voormalige onderneming van eisers ( [naam bedrijf] ). Die werkzaamheden zouden op alle dagen hebben bestaan uit het frituren van etenswaren. In deze zaak staat niet ter discussie dat het kind in de genoemde periode op dertien dagen werkzaamheden heeft verricht in de onderneming. Verder staat niet ter discussie dat frituren geen niet-industriële arbeid van lichte aard betreft in de zin van artikel 3:2, tweede lid en onder b, van de Atw en dat een vijftienjarige werknemer dus niet zou mogen frituren. Wel is in geschil of het kind op alle dertien dagen heeft gefrituurd en of er dus terecht een boete is opgelegd voor dertien overtredingen.
3.1.
De rechtbank is, anders dan eisers, van oordeel dat de minister heeft aangetoond dat de overtreding op dertien dagen is begaan. Gelet op artikel 10:5, eerste en derde lid, van de Atw heeft de minister daarom terecht een boete opgelegd voor dertien overtredingen. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
3.2.
Naar aanleiding van een melding van verbalisanten van de politie heeft de Arbeidsinspectie op 5 oktober 2022 een controle verricht bij de onderneming. Van deze controle en de daaropvolgende administratieve controle heeft de Arbeidsinspectie een boeterapport opgemaakt. Uit het boeterapport blijkt, voor zover relevant, het volgende. Tijdens de controle is het kind aangetroffen achter de toonbank van de onderneming. Het kind verklaarde tijdens de controle dat hij sinds hij 15 jaar is voor de onderneming werkt en dat zijn werkzaamheden bestaan uit het klaarmaken van broodjes en frituren. De tijdens de controle aanwezige vennoot, [eiser 2] , verklaarde tijdens de controle eveneens dat de werkzaamheden van het kind bestaan uit broodjes klaarmaken en frituren en dat hij hiervoor de frituurpan gebruikt.
3.3.
De minister mag, behoudens bijzondere omstandigheden, uitgaan van de juistheid van de inhoud van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend boeterapport. [1] Dat het kind in zijn verklaring zijn werkzaamheden groter heeft voorgesteld dan ze zijn, zoals eisers aanvoeren, acht de rechtbank niet aannemelijk, mede gelet op het feit dat [eiser 2] bij het afleggen van de verklaring door het kind aanwezig was en daar volgens het proces-verbaal geen opmerkingen over heeft gemaakt. Ook wordt de verklaring van het kind bevestigd door de verklaring die [eiser 2] tijdens de controle op 5 oktober 2022 heeft afgelegd. De verklaring van [eiser 2] in het verhoor op 19 oktober 2022, twee weken na de controle, waarin hij de werkzaamheden van het kind relativeert (“hij heeft uit spontaniteit een paar keer geholpen met frituren”), is niet voldoende om niet meer uit te kunnen gaan van de juistheid van de op 5 oktober 2022 afgelegde verklaringen. Dat er andere onjuistheden in het boeterapport staan waardoor niet meer uitgegaan kan worden van de juistheid van de inhoud van dat rapport, zoals eisers op de zitting hebben gesteld, is volgens de rechtbank niet aannemelijk geworden.
3.4.
De beroepsgrond slaagt niet.
Evenredigheid van de boete
4. Gelet op artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet de minister bij het toepassen van zijn bevoegdheid om een boete op te leggen de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet hij rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan.
4.1.
De minister hanteert bij de toepassing van zijn bevoegdheid de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013 (Beleidsregel). Uit artikel 1 en Pro bijlage 1 van de Beleidsregel volgt dat voor een overtreding van het verbod op kinderarbeid een boete van € 2.000,- wordt opgelegd. De boetenormbedragen gelden voor een werkgever met 50 tot 100 werknemers (een middelgroot bedrijf). Bij een ander aantal werknemers worden de boetenormbedragen volgens artikel 2 van Pro de Beleidsregel gecorrigeerd. Voor eisers betreft dit 0,5 maal het boetenormbedrag, aangezien zij minder dan 10 werknemers in dienst hadden. Uit artikel 6 en Pro bijlage 2 van de Beleidsregel volgt dat een overtreding waarbij sprake is van een voor een kind gevaarlijke situatie direct beboetbaar is en dat het boetenormbedrag dan met 1,5 wordt verhoogd. De opgelegde boete is in overeenstemming met de Beleidsregel vastgesteld. De rechtbank acht dit beleid in zijn algemeenheid niet onredelijk.
4.2.
Ook als het beleid door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in elk individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. [2]
Ernst van de overtreding
5. Ten aanzien van de ernst van de overtreding voeren eisers aan dat het kind ook andere taken uitvoerde dan het frituren. Omdat het frituren slechts een klein onderdeel van de werkzaamheden was, is er aanleiding om de boete te matigen. De rechtbank ziet dat anders. De regel die is overtreden, is bedoeld om kinderen te beschermen tegen gevaarlijke situaties. Tijdens het frituren kunnen bijvoorbeeld brandwonden ontstaan. Dat kan ook in een kort tijdsbestek gebeuren. Het tijdsbestek waarin het kind heeft gefrituurd is dus niet relevant voor de ernst van de overtreding en geeft dus geen aanleiding om de boete te matigen.
Verwijtbaarheid
6. Het standpunt van eisers dat er sprake is van een verminderde mate van verwijtbaarheid omdat zij als ondernemers net waren gestart, volgt de rechtbank ook niet. Ook van ondernemers die nog niet lang actief zijn, mag worden verwacht dat zij op de hoogte zijn van hun wettelijke verplichtingen als ondernemer en als werkgever. Ook hierin ziet de rechtbank dus geen aanleiding om de boete te matigen.
Inspanningen om herhaling van de overtreding te voorkomen
7. Eisers betogen dat zij tijdig inspanningen hebben verricht om herhaling van de overtreding te voorkomen en dat dit moet leiden tot een matiging van de boete van 12,5%. De rechtbank volgt eisers in hun betoog en overweegt hiertoe het volgende.
7.1.
Inspanningen die zijn verricht na de overtreding, ter voorkoming van verdere overtredingen, kunnen van betekenis zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete evenredig is. Inspanningen achteraf kunnen alleen tot matiging leiden als deze adequaat zijn, uit eigen beweging en zo snel mogelijk zijn verricht. [3]
7.2.
Tijdens de hoorzitting in het kader van de bezwaarprocedure is door de voorzitter aangegeven dat een boete gematigd kan worden met 12,5% als er inspanningen achteraf zijn verricht. [4] Na de hoorzitting hebben eisers een kopie van het document ‘Personeelsbeleid’ aan de minister overgelegd. In dit document hebben eisers onder meer opgenomen dat voor personeel bij de onderneming een leeftijdsgrens van 16 jaar geldt.
7.3.
De minister heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat niet kan worden vastgesteld dat het document ‘Personeelsbeleid’ tijdig – voorafgaand aan de kennisgeving van de boete van 21 april 2023 – is opgesteld. De rechtbank vindt het, anders dan de minister, wel voldoende aannemelijk dat het document ‘Personeelsbeleid’ voorafgaand aan de kennisgeving van de boete is opgesteld. Daarvoor is van belang dat [eiser 1] hierover een schriftelijke verklaring heeft afgelegd en dat de gemachtigde van eisers, die advocaat is, ter zitting heeft aangegeven dat hij betrokken is geweest bij de advisering over het opstellen van het document kort na de controle van de Arbeidsinspectie. Het document is volgens eisers op 4 november 2022 opgesteld. Dat is minder dan een maand na de controle van de Arbeidsinspectie en voordat de minister het boeterapport van de Arbeidsinspectie heeft ontvangen. Gelet hierop zijn de verrichte inspanningen naar het oordeel van de rechtbank uit eigen beweging en zo snel mogelijk verricht.
7.4.
De volgende vraag die de rechtbank moet beantwoorden is of de inspanningen ook adequaat zijn. Anders dan de minister beantwoordt de rechtbank die vraag bevestigend. Daarvoor acht de rechtbank het relevant dat het document ‘Personeelsbeleid’ duidelijk maakt dat er alleen personeel van 16 jaar of ouder wordt aangenomen. Eisers hebben ter zitting verklaard dat het kind na de controle van de Arbeidsinspectie tot zijn zestiende jaar uit dienst is gegaan en dat er sindsdien geen ander personeel onder de 16 jaar is aangenomen. Het nieuw vastgestelde personeelsbeleid is dus doorgevoerd in het werkproces. De rechtbank is het niet met de minister eens dat eisers meer inspanningen hadden moeten verrichten, door bijvoorbeeld het personeelsbeleid naar buiten toe uit te dragen op een deursticker. Met de verrichte inspanningen wordt voorkomen dat een overtreding als de onderhavige nog eens kan plaatsvinden. Niet is gebleken dat eisers zich na 4 november 2022 niet aan dit personeelsbeleid hebben gehouden. Dat maakt de inspanningen adequaat.
7.5.
De rechtbank is daarom van oordeel dat een matiging van de boete met 12,5% passend en geboden is. De beroepsgrond slaagt.
Financiële omstandigheden
8. De rechtbank ziet in hetgeen eisers hebben aangevoerd over hun financiële omstandigheden geen reden om de boete verder te matigen. De minister heeft eisers in de gelegenheid gesteld om de boete in maandelijkse termijnen over een periode van 23 maanden te betalen. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank voldoende rekening gehouden met de draagkracht van eisers. Eisers hebben met de overgelegde stukken over hun financiële situatie onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de boete verder gematigd dient te worden op grond van hun geringe financiële draagkracht. Uit de overgelegde stukken komt namelijk geen volledig beeld naar voren van de financiële situatie van beide eisers.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd. Gelet op artikel 8:72a van de Awb zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien. De rechtbank herroept het primaire besluit en zal de totale boete vaststellen op € 17.062,50.
9.1.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan eisers het door hen betaalde griffierecht van € 371,- vergoedt.
9.2.
De rechtbank veroordeelt de minister in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de opgelegde boete;
- bepaalt dat het bedrag van de aan eisers opgelegde boete wordt vastgesteld op € 17.062,50;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 371,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de proceskosten die eisers hebben gemaakt tot een bedrag van € 1.750,-.
- veroordeelt de minister in de proceskosten die eisers hebben gemaakt tot een bedrag van € 1.750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van den Wildenberg, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Blokhuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2024.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8:72a
Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
Arbeidstijdenwet
Artikel 1:2
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder kind: een persoon jonger dan 16 jaar.
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt mede verstaan onder arbeid: de verrichtingen van een kind ter naleving van een overeenkomst.
Artikel 3:1, aanhef en onder a
Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder verantwoordelijke persoon:
a. de werkgever.
Artikel 3:2
De verantwoordelijke persoon zorgt er voor, dat een kind geen arbeid verricht.
Het eerste lid geldt niet ten aanzien van het verrichten van
(…)
niet-industriële arbeid van lichte aard door een kind van 13 jaar of ouder:
(…)
(…)
3. Bij regeling van Onze Minister worden nadere regels gesteld met betrekking tot het tweede lid.
4. De verantwoordelijke persoon leeft de nadere regels, bedoeld in het derde lid na.
Artikel 10:1, eerste lid
Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 3:2, eerste en vierde lid (…).
Artikel 10:5
Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
(…)
De ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
(…)
Artikel 10:7, zesde lid
Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. Voor overtredingen begaan door personen, bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, stellen Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat en Onze Minister tezamen beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor die overtredingen worden vastgesteld. Artikel 5:53 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing indien een artikel gesteld bij of krachtens de wet op grond waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, niet is nageleefd.
Nadere regeling kinderarbeid
Artikel 1:1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
– niet-industriële arbeid van lichte aard: arbeid van lichte aard die niet wordt verricht met of aan mechanische arbeidsmiddelen waaraan onacceptabele veiligheidsrisico’s voor een kind of zijn omgeving zijn verbonden;
(…)
3. Onacceptabele veiligheidsrisico's voor een kind of zijn omgeving zijn in ieder geval aanwezig bij werkzaamheden:
a. met of in de omgeving van mechanische arbeidsmiddelen waarbij brand-, elektrocutie-, knel-, plet-, snij- of valgevaar bestaat, of
(…)
Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013
Artikel 1. Berekening van de bestuurlijke boete
Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van Pro de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet' die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
Bij de toepassing hiervan wordt onderscheid gemaakt tussen:
overtredingen waarvoor eerst een waarschuwing wordt gegeven of een eis wordt gesteld en pas in tweede instantie, nadat nogmaals is geconstateerd dat dezelfde of een soortgelijke wettelijke verplichting niet is nageleefd of dat de desbetreffende tekortkoming niet is opgeheven, wordt overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete;
overtredingen waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, die zijn opgenomen in de ‘Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd’, die als bijlage 2 bij deze beleidsregel is gevoegd.
Artikel 2. Correctie aantal werknemers
De in bijlage 1 genoemde boetenormbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor een werkgever die 50 of meer, maar minder dan 100 werknemers in dienst heeft (middelgroot bedrijf).
Voor de werkgever die een van het eerste lid afwijkend aantal werknemers in dienst heeft, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes:
0,5 maal het boetenormbedrag voor de werkgever die minder dan 10 werknemers in dienst heeft (kleinbedrijf);
(…)
(…)
3. Een al dan niet op het aantal werknemers dat in dienst is van de werkgever gecorrigeerd normbedrag, is het uitgangsbedrag voor de eventuele verdere berekening van de bestuurlijke boete.
Artikel 6. Correctie overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd
Het op grond van voorgaande artikelen bepaalde boetebedrag wordt met anderhalf vermenigvuldigd, indien er sprake is van een overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd zoals genoemd in de lijst die is opgenomen als bijlage 2 bij deze beleidsregel.
Artikel 7. Cumulatie bestuurlijke boetes
De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, in geval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.
Bijlage 1
Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet
Onderwerp
Boetenormbedrag
* Kinderarbeid
○ Het verbod van kinderarbeid
€ 2.000,–
Bijlage 2
Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd
(…)
c. Indien er bij het niet naleven van art. 3:2 van Pro de Arbeidstijdenwet sprake is van een voor een kind gevaarlijke situatie.
c. Indien er bij het niet naleven van art. 3:2 van Pro de Arbeidstijdenwet sprake is van een voor een kind gevaarlijke situatie.
Toelichting bij bijlage 2
Kinderarbeid
Indien de inspecteur constateert dat een kind niet-toegestane arbeid verricht, is dit een overtreding waarvoor direct een boete wordt opgelegd, wanneer ook aan één van de volgende voorwaarden is voldaan:
a.er is sprake van een voor een kind gevaarlijke situatie; of,
(…)
Ad a.
Het is afhankelijk van de situatie of er sprake is van een voor een kind gevaarlijke situatie. Als het kind wordt blootgesteld aan overtreding van de Arbeidsomstandighedenwetgeving zal er in de meeste gevallen sprake zijn van een voor een kind gevaarlijke situatie. Maar ook als geen sprake is van een overtreding van de Arbeidsomstandighedenwetgeving kan er sprake zijn van een voor een kind gevaarlijke situatie. Zo zal er bij het werken met of in de nabijheid van een cirkelzaag sprake zijn van een voor een kind gevaarlijke situatie ook al is er geen sprake van overtreding van de Arbeidsomstandighedenwetgeving. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor het werken met of in de nabijheid van gevaarlijke stoffen of het werken op hoogte.