Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 20/6294, ROT 21/2968, ROT 21/4474 en ROT 21/6084
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 oktober 2024 in de zaken tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. E. Dans),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,
voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. M. Kool).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen vijf boetes die haar zijn opgelegd voor overtredingen van de Wet dieren. Met een besluit van 9 augustus 2019 (ROT 20/6294) heeft verweerder eiseres een boete van € 12.500,- opgelegd. Met twee besluiten van 4 december 2020 (ROT 21/2968), een besluit van 12 maart 2021 (ROT 21/4474) en een besluit van 25 juni 2021 heeft verweerder eiseres vier boetes van € 15.000,- opgelegd.
1.1.
Met de bestreden besluiten van 20 oktober 2020 (ROT 20/6294), 23 april 2021 (ROT 21/2968), 12 juli 2021 (ROT 21/4474) en 26 oktober 2021 (ROT 21/6084) op de bezwaren van eiseres heeft verweerder de boetes gehandhaafd.
1.2.
Op 8 juni 2022 heeft de rechtbank de beroepen aangehouden in afwachting van de uitkomst van hoger beroepen op de uitspraken van deze rechtbank van 27 augustus 2020 [1] . Op 26 maart 2024 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in die hoger beroepen uitspraak gedaan [2] waarna de behandeling van de onderhavige beroepen is hervat.
1.3.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 7 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, bijgestaan door [naam], en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van de besluiten
2. Verweerder heeft zijn besluiten gebaseerd op vijf rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA.
2.1.
In het rapport van bevindingen van 29 maart 2019 (ROT 20/6294) schrijft de toezichthouder dat hij op 12 februari 2019 omstreeks 20.00 uur tijdens een inspectie in de uitsnijderij zich bevond bij de lopende band op de positie waar de borstkappen die van de goedgekeurde karkassen afgesneden zijn voorbij komen en dat hij daar zag dat aan één van de borstkappen een kliermaag en nog een gedeelte van de darmen aanwezig was en dat er geelbruin gekleurde sporen, zijnde de inhoud van het maagdarmkanaal, aan de binnenzijde van de borstkap tussen de twee filets aanwezig waren.
2.2.
In het rapport van bevindingen van 5 augustus 2020 (ROT 21/2968) schrijft de toezichthouder dat hij op 27 juli 2020 omstreeks 11.40 uur een uitsnijderijronde deed en bij een controle op de filetafdeling bij twee borstkappen geelgekleurde sporen, zijnde de inhoud van het maagdarmkanaal, en resten van de krop en kliermaag aantrof aan de binnenzijde van de borstkappen en bij de craniale kant (halszijde) van de borst.
2.3.
In het rapport van bevindingen van 22 juli 2020 (ROT 21/2968) schrijft de toezichthouder dat hij op 17 juli 2020 omstreeks 9.10 uur bij een uitsnijderijronde in de filetafdeling bij de transportband achter en richting de VTM snijlijnen bij één borstkap op de transportband geelgekleurde inhoud van het maagdarmkanaal en resten van de krop aantrof aan de binnenzijde van het nekvel bij de craniale kant van de borst.
2.4.
In het rapport van bevindingen van 21 oktober 2020 (ROT 21/4474) schrijft de toezichthouder dat hij op 12 oktober 2020 omstreeks 8.50 uur tijdens een inspectie in de fileerhal ter hoogte van de opvoerband 50 borstkappen voor humane consumptie controleerde op verontreiniging en daarbij één borstkap zag met verontreiniging met de inhoud van het maagdarmkanaal, namelijk geel gekleurde korrelige inhoud, zijnde voerresten, op het vlees.
2.5.
In het rapport van bevindingen van 25 februari 2021 (ROT 21/6084) schrijft de toezichthouder dat hij op 1 februari 2021 omstreeks 18.25 uur bij een inspectie in de fileerhal ter hoogte van de opvoerband 50 borstkappen voor humane consumptie controleerde op verontreiniging en daarbij zag dat één borstkap was verontreinigd met de inhoud van het maagdarmkanaal, namelijk een geel gekleurde korrelige inhoud, zijnde voerresten, op het vlees.
3.1.
Op grond van de rapporten van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres vijf keer het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee overtredingen begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004 [3] .
3.2.
Verweerder heeft eiseres daarvoor in het besluit van 9 augustus 2019 (ROT 20/6294) een boete opgelegd van € 12.500,-. In de twee besluiten van 4 december 2020 (ROT 21/2968), het besluit van 12 maart 2021 (ROT 21/4474) en het besluit van 25 juni 2021 (ROT 21/6084) heeft verweerder voor deze overtredingen een boete van € 15.000,- aan eiseres opgelegd. Deze boetes zijn een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de beboetbare feiten heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres erkent, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) van 12 september 2019 [4] en de uitspraken van deze rechtbank van 27 augustus 2020 [5] , dat de aanwezigheid van inhoud uit het maagdarmkanaal op een borstkap een overtreding van Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004 vormt, maar betwist dat dit ook geldt voor achtergebleven organen. Voorts voert eiseres aan dat verweerder de boetes op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving [6] en gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had moeten matigen, omdat de aanwezigheid van plekjes inhoud uit maag en darmen geen (meer dan gering) risico vormt voor de voedselveiligheid en volksgezondheid, zoals volgt uit een microbiologisch onderzoek [7] van het Institute for Risk Assessment (IRAS). Ook uit het door verweerder genoemde onderzoek van E. Pacholewicz [8] volgt dat een geringe bezoedeling vanuit microbiologisch oogpunt niet relevant is. Verweerder verwijst dan ook ten onrechte op het risico van kruisbesmetting. Bovendien wordt na het controlemoment van de toezichthouder elke borstkap nog beoordeeld op verontreinigingen. Verder vindt eiseres de boetes ook onevenredig hoog omdat sprake is van ontbrekende, althans verminderde, verwijtbaarheid. De aanwezigheid van plekjes maagdarminhoud kan namelijk niet volledig worden voorkomen. Eiseres verwijst daartoe naar verklaringen van drie grote fabrikanten van slachtapparatuur [9] , van een fabrikant die een reinigingstechniek heeft ontwikkeld [10] en van een deskundige op het gebied van het pluimveeslachtproces [11] . Eiseres heeft de afgelopen jaren diverse maatregelen genomen om het slachtproces te optimaliseren; zo zijn machines geoptimaliseerd, is de waterdruk van de binnen-buitenwassers verhoogd, zijn er meer controles op verontreinigde karkassen en worden er strenge eisen gehanteerd ten aanzien van de nuchterheid van de kuikens. Maar het volledig voorkomen is niet haalbaar. Ten derde vindt eiseres de boetes te hoog vanwege het permanente toezicht dat is voorgeschreven in de slachterij maar feitelijk bij eiseres ook in de uitsnijderij plaatsvindt, omdat deze op dezelfde locatie als de slachterij is gevestigd. De toezichtfrequentie bij de uitsnijderij van eiseres is daarmee hoger dan bij andere uitsnijderijen waar hooguit enkele keren per jaar wordt gecontroleerd. Ten slotte vindt eiseres dat toepassing van de recidivebepaling van artikel 2.5 van het Besluit handhaving leidt tot onevenredig hoge boetes. Daarbij heeft verweerder die verhoging gebaseerd op eerdere boetes die zien op een ander feitencomplex (verontreiniging met baansmeer of condens). Bovendien kunnen de eerdere boetes voor verontreiniging met baansmeer niet als grondslag dienen voor verhoging wegens recidive nu de rechtbank in uitspraken van 10 juni 2021 [12] heeft geoordeeld dat boetes voor verontreiniging met baansmeer niet hadden mogen worden opgelegd, wat door het CBb is bevestigd [13] . Eiseres verzoekt de rechtbank de boetes te matigen naar € 1.250,-.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat de in de rapporten beschreven bezoedelingen op de borstkappen zijn aangetroffen. Voor zover die bezoedelingen inhoud uit het maagdarmkanaal betroffen, betwist eiseres ook niet dat zij daarmee Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004 heeft overtreden. Nu in alle vijf gevallen bezoedeling met maagdarminhoud op een borstkap is geconstateerd, staat vast dat eiseres de overtredingen heeft begaan en behoeft het betoog van eiseres over de eveneens in twee gevallen aangetroffen ingewanden, geen bespreking.
6.2.
In artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving is bepaald dat de boete wordt gehalveerd als de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voldoende gemotiveerd dat deze situatie zich in onderhavige zaken niet voordoet. Zoals de rechtbank in de door eiseres genoemde uitspraken heeft overwogen kunnen ook kleine plekjes maagdarminhoud wel degelijk een gevaar vormen voor de volksgezondheid. De rechtbank leidt dit af uit het door eiseres genoemde arrest waarin het Hof maagdarminhoud aanmerkt als verontreiniging en geen onderscheid naar grootte maakt en uit de in die zaken door verweerder ingebrachte stukken van BuRo en gegeven toelichting. De rechtbank ziet in wat eiseres in de onderhavige beroepen heeft aangevoerd en overgelegd geen aanleiding om thans anders te oordelen. Eiseres heeft verwezen naar een IRAS-rapport, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat een (klein plekje) verontreiniging met maagdarminhoud op zichzelf geen risico voor de voedselveiligheid oplevert. Het onderzoek van IRAS ziet op de gemiddelde bijdrage van een verontreiniging aan de totale bacteriële vracht die reeds op een pluimveekarkas aanwezig is, maar dat vindt de rechtbank niet relevant voor de vraag of vanwege een gering risico voor de volksgezondheid de boete moet worden gematigd. Daarbij zou de stelling van eiseres in feite betekenen dat de boetes moeten worden gehalveerd, niet zozeer vanwege de aanwezigheid van maagdarminhoud maar vanwege het feit dat de maagdarminhoud op een pluimveekarkas terecht is gekomen en dat kan geen reden zijn voor matiging vanwege een gering risico aangezien dat risico verbonden is aan de verontreiniging zelf. Dat de borstkappen na het controlemoment van de toezichthouder nog door medewerkers van eiseres op verontreiniging worden gecontroleerd leidt ook niet tot de conclusie dat de risico’s voor de volksgezondheid gering of afwezig zijn. Verweerder heeft in dit verband terecht gewezen op het risico van kruisbesmetting. Ook als een zichtbaar bezoedelde borstkap door eiseres is opgemerkt en afgewaardeerd, bestaat nog wel het risico dat andere borstkappen met die bezoedelde borstkap in aanraking zijn geweest en daardoor eveneens (zichtbaar of onzichtbaar) zijn verontreinigd en een risico voor de voedselveiligheid vormen.
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in de mate van verwijtbaarheid ook terecht geen reden gezien om de boetes te matigen. Weliswaar heeft eiseres in de loop der tijd al verschillende maatregelen genomen om deze overtredingen te voorkomen, maar dat is op zichzelf onvoldoende grond om eiseres de overtredingen niet of verminderd te verwijten. Zoals de rechtbank in genoemde uitspraak van 27 augustus 2020 heeft overwogen impliceert de duidelijke uitleg van het Hof dat het Hof en de Europese wetgever ervan uitgaan dat slachterijen wel kunnen voldoen aan de norm dat er na de schoonmaakfase geen enkele zichtbare verontreiniging meer op een karkas aanwezig mag zijn. Verweerder heeft in dit kader onder meer gewezen op de mogelijkheid van meer en intensievere controles, een langzamere bandsnelheid, aanpassing van het proces bij afwijkende koppels, verhoging van de uniformiteit van de te slachten kuikens en nauwkeurige instelling van de slachtlijn op de eigenschappen van de te slachten kuikens. Wat er ook precies zij van de effectiviteit van deze te nemen maatregelen, de rechtbank is in elk geval niet gebleken dat er voor eiseres geen mogelijkheden (meer) zijn om te voorkomen dat goedgekeurde borstkappen zichtbaar verontreinigd zijn.
6.4.
In de bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren [14] is de standaardboete voor de hier aan de orde zijnde overtreding vastgesteld op € 2.500,-. De wetgever heeft dus reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig is. Het met Verordening 852/2004 gediende doel - bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. De rechtbank vindt dit standaardboetebedrag voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. Verweerder heeft in deze zaken de standaardboete verhoogd omdat sprake is van recidive. In ROT 20/6294 heeft verweerder een boete opgelegd van € 12.500,- en daarbij betrokken dat eiseres vier keer eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. In de andere beroepen heeft verweerder een boete van € 15.000,- opgelegd en daarbij betrokken dat eiseres vijf keer eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. Dat de eerdere boetes (deels) zagen op een verontreiniging met baansmeer en condens en niet op een verontreiniging met maagdarminhoud doet er niet aan af dat het ook in die eerdere boetebesluiten ging om een overtreding van artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3, van Verordening 852/2004. Er was dus sprake van eenzelfde overtreding in de zin van de recidivebepaling van artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving. De verwijzing van eiseres naar uitspraken waarin beroepen inzake boetes voor baansmeerverontreiniging gegrond zijn verklaard treft evenmin doel. Immers, de eerdere boetes die in deze gevallen aan de verhoging van de boetes ten grondslag zijn gelegd, zijn onherroepelijk. Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen [15] ziet zij in het door eiseres aangevoerde ook geen reden om eiseres toe te staan de rechtmatigheid van de eerdere onherroepelijke boetes in deze beroepen aan de orde te stellen, waarbij zij opgemerkt dat ook niet kan worden geoordeeld dat van evidente onjuistheid van de eerdere boetes sprake is. Verweerder heeft dan ook terecht de eerdere boetes voor verontreinigingen met baansmeer aan de verhoging van onderhavige boetes ten grondslag gelegd. De verhoogde boetes zijn dus in overeenstemming met artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en de rechtbank vindt toepassing van deze recidiveregeling op zichzelf niet onevenredig. De wetgever ziet recidive als een strafverzwarende omstandigheid en heeft er daarom nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het afdoende voorkomen van herhaling in het specifieke geval (speciale preventie). Weliswaar kan op een gegeven moment de conclusie zijn dat een boete na veelvuldige verhoging (de wetgever heeft geen maximum vastgesteld) niet meer redelijk is te achten, gelet op de aard, ernst en omstandigheden van het geval, maar daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in deze gevallen geen sprake. Eiseres is een professionele partij die dagelijks werkt met vleesproducten en het niet naleven van de voorschriften levert een niet gering risico voor de volksgezondheid op. Terecht vindt verweerder de veelvuldige recidive van eiseres een ernstige situatie. Daaraan doet niet af dat er een grotere kans is dat een overtreding in de uitsnijderij van eiseres wordt geconstateerd omdat die op dezelfde locatie is gevestigd als haar slachterij waar permanent toezicht wordt gehouden. Het is een eigen keuze van eiseres om de slachterij en de uitsnijderij op één locatie te huisvesten. Bovendien verschilt eiseres hierin niet van de andere pluimveeslachterijen in Nederland die ook de uitsnijderij op dezelfde locatie hebben gevestigd. Gesteld noch gebleken is dat de frequentie van het toezicht bij eiseres hoger is dan bij andere bedrijven met vergelijkbare bedrijfsactiviteiten.
6.5.
De rechtbank concludeert dat zij de opgelegde boetes in deze gevallen, gelet op de aard en ernst van de overtredingen, het risico voor de volksgezondheid, de mate van verwijtbaarheid en het gegeven dat sprake is van recidive, evenredig vindt.
Conclusie en gevolgen
7. De beroepen zijn dus ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2024.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.