Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/1753
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 april 2024 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. A.F.D. Weken).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 1.500,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 21 oktober 2022 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 3 februari 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 13 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 8 september 2022 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport over een inspectie bij het bedrijf van eiseres op 17 augustus 2022 onder meer het volgende.
“
Tijdens onze inspectie zag, ik, toezichthouder [naam], dat het bedrijf uit verschillende stallen bestond.
Tijdens onze inspectie zag, ik, toezichthouder [naam], dat het bedrijf uit verschillende stallen bestond.
Tijdens onze inspectie van de zogenaamde "kraamstallen " zagen wij dat er in de kraamstallen niet voldoende materiaal om te onderzoeken en om mee te spelen aanwezig was voor de geiten/zeugen.
We zagen dat een gedeelte van de gelten/zeugen alleen konden beschikken over een kunststof pijpje welke aan de spijlen van de behuizing waarin de geiten/zeugen werden gehouden hing. Wij zagen dat dit verrijkingsmateriaal boven de vloer, op neushoogte van de varkens was bevestigd. Wij zagen dat dit verrijkingsmateriaal niet op de grond lag / hing zodat de varkens ermee konden wroeten. In de kraamhokken was geen dichte vloer in de nabijheid van de zeug aanwezig.
Tijdens de inspectie hebben wij op de vloeren in de kraamstal geen sporen van (restanten) van andere materiaal zoals stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel aangetroffen. Wij zagen géén ander geschikt materiaal voor de varkens om te onderzoeken en mee te spelen.
De bovengenoemde afleidingsmaterialen welke wij op dit bedrijf hebben aangetroffen zijn niet eetbaar, wroetbaar, afbreekbaar of vernieuwend en voldoen hiermee niet aan 4 van de 9 eisen van hok verrijking, zoals beschreven in de brochure Hokverrijking.
Dit is een overtreding van artikel 2.22 lid 1 Besluit houders van dieren. Wij zagen en telden dat in de kraamhokken circa 300 gelten / zeugen werden gehouden die niet konden beschikken over voldoende geschikt materiaal om te onderzoeken en om mee te spelen / hokverrijkingsmateriaal.
Wij zagen dat de biggen in voornoemde kraamhokken wel konden beschikken over voldoende materiaal om mee te spelen en te onderzoeken. De zeugen welke nog moesten werpen, konden in de week van werpen niet beschikken over nestmateriaal.
Dit is een overtreding van artikel 2.22 lid 2 Besluit houders van dieren. Wij zagen en telden dat in de kraamhokken circa 200 gelten / zeugen werden gehouden die niet konden beschikken over voldoende en adequaat nestmateriaal in de laatste week voor het werpen.”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“Varkens beschikten niet permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen en zeugen en gelten beschikten in de laatste week voor het werpen niet over voldoende en adequaat nestmateriaal.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.22, eerste en tweede lid, van het Besluit houders van dieren.
Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 1.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert aan dat zij geen wettelijk voorschrift heeft overtreden. De brochure Hokverrijking kwalificeert niet als zodanig, ook niet in samenhang met artikel 2.22 van het Besluit houders van dieren. Dat voorschrift bevat immers geen harde eisen en ook geen limitatieve opsomming van het toe te passen materiaal. Aan deze wettelijke bepaling wordt ook voldaan als varkens beschikken over ander geschikt materiaal. Aan de brochure Hokverrijking kan niet de betekenis worden toegekend die verweerder eraan toekent. De daarin genoemde negen eisen vormen gezamenlijk geen zelfstandige grond voor handhavend optreden. Zo zijn eetbaar, kauwbaar en wroetbaar eisen die niet op alle materialen toepasbaar zijn en het moet dus niet worden gelezen als een limitatieve opsomming. Daarmee zou ook de wettelijke mogelijkheid dat met ander geschikt materiaal aan de eis van hokverrijking kan worden voldaan teniet worden gedaan. Verder voert eiseres aan dat zij periodiek stro in de hokken strooit, maar dat dit niet altijd waarneembaar is omdat de varkens dit eten. Het woord ‘permament’ in artikel 2.2 van het Besluit houders van dieren moet niet letterlijk worden genomen, dat legt op de varkenshouders een te zware last. Het gaat erom dat van een vast patroon sprake is. Verder vindt eiseres dat het op neushoogte aanwezig zijn van kunststof pijpjes voldoet aan de eisen van hokverrijking. Tot slot voert eiseres aan dat niet objectief is vastgesteld dat de zeugen en gelten in de laatste week voor het werpen zaten, zodat overtreding van artikel 2.22, tweede lid, van het Besluit houders van dieren niet kan worden vastgesteld.
6.1.
In artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren staat:
“Varkens beschikken permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, bestaande uit stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, of ander geschikt materiaal, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt.”
Uit de Nota van Toelichting [1] volgt dat dit artikel een implementatie is van punt 4 van hoofdstuk 1 van bijlage I van de Varkensrichtlijn [2] . Bij Aanbeveling 2016/336 [3] heeft de Europese Commissie richtsnoeren gegeven voor beste praktijken bij het toepassen van de voorschriften in bijlage I van de Varkensrichtlijn. Die voorschriften zien onder meer op het voorkomen van staartbijten en, bijgevolg, het verminderen van het couperen van staarten als routinemaatregel. Het beschikbaar stellen van geschikt afleidingsmateriaal voor de varkens (hokverrijkingsmateriaal) kan daaraan bijdragen. [4] In punt 2 en 9 van Aanbeveling 2016/336 staat dat de lidstaten criteria zouden moeten vaststellen en publiceren voor naleving van de voorschriften en met actieve betrokkenheid van de varkenshouders de beste praktijken zouden moeten verspreiden. Nederland heeft uitvoering gegeven aan deze aanbeveling door Wageningen University & Research (WUR) te vragen een brochure op te stellen over hokverrijking. In november 2018 is de brochure Hokverrijking door de WUR, samen met de varkenssector gepubliceerd. In de brochure worden negen eisen geformuleerd waaraan hokverrijking voor varkens moet voldoen: veilig, eetbaar, kauwbaar, wroetbaar, afbreekbaar, vernieuwend, bereikbaar, beschikbaar en schoon.
6.2.
Op 26 maart 2024 [5] heeft het CBb in een uitspraak over dit onderwerp overwogen dat het aan de rechter is om de bepaling van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren uit te leggen en dat daarbij allereerst de tekst van belang is. Deze bepaling somt specifiek als materiaalsoorten om te onderzoeken en mee te spelen op: stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan. Het CBb overweegt dat die materiaalsoorten alle eet- en wroetbaar zijn en dat de bepaling wel ruimte laat voor ander geschikt materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, maar dat daarvan slechts sprake is als het materiaal vergelijkbaar is met of aansluit bij de in de bepaling specifiek opgesomde materiaalsoorten en dus evenzeer in ieder geval eet- en wroetbaar is. Om aan de norm van artikel 2.22, eerste lid van het Besluit houders van dieren te kunnen voldoen, moeten varkens dus permanent kunnen beschikken over materiaal dat eet- en wroetbaar is. Omdat de tekst van deze bepaling voldoende duidelijk en bepaald is, was het volgens het CBb in die zaak voor de varkenshouder kenbaar wat voor soort materiaal is aan te merken als materiaal om te onderzoeken en mee te spelen en welk materiaal daar niet aan voldoet. De toelichting, de Aanbeveling en de brochure Hokverrijking missen daarom bij de uitleg betekenis, aldus het CBb.
6.3.
In het rapport van bevindingen staat dat de toezichthouder zag dat in de kraamstallen niet voldoende materiaal aanwezig was om te onderzoeken en om mee te spelen. De toezichthouder beschrijft dat een deel van de gelten of zeugen alleen kon beschikken over een kunststof pijpje dat op neushoogte van de varkens was bevestigd en waarmee ze dus niet konden wroeten. Ook heeft de toezichthouder blijkens het rapport op de vloeren in de kraamstal geen sporen van ander materiaal zoals stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel aangetroffen en geen ander geschikt materiaal voor de varkens om te onderzoeken en mee te spelen. Eiseres betwist op zichzelf deze bevindingen van de toezichthouder over de aan- en afwezigheid van materialen in de kraamstallen niet. De rechtbank stelt vast dat (een deel van) de varkens in de kraamstallen uitsluitend beschikten over een kunststof pijpje, welk materiaal niet wordt genoemd in de reeks van materialen die zijn opgesomd in artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren en ook niet is aan te merken als ander geschikt materiaal als bedoeld in die bepaling, omdat het niet eet- en wroetbaar is [6] . De varkens beschikten dus niet over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. Eiseres stelt periodiek stro in de stal te strooien maar vast staat dat bij de controle geen stro in de stallen is aangetroffen en de toezichthouder schrijft in het rapport ook geen sporen van (restanten) van materiaal zoals stro te hebben aangetroffen. In artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren staat duidelijk dat de varkens permanent moeten beschikken over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen en de rechtbank kan dit niet anders lezen dan dat het materiaal continu in de stal aanwezig moet zijn. Dit past ook in het doel van de eis van de aanwezigheid van onderzoek- en spelmateriaal, namelijk het voorkomen van agressie bij de varkens, zoals staartbijten. Dat in de stallen van eiseres niet is vastgesteld dat varkens verwondingen hadden, neemt niet weg dat eiseres het risico op agressie en bijtgedrag tussen haar varkens wel heeft aanvaard door niet permanent eet- en wroetbaar materiaal aan te bieden. Verweerder heeft terecht op grond van het rapport van bevindingen vastgesteld dat eiseres artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren heeft overtreden.
6.4.
Op grond van artikel 2.22, tweede lid, van het Besluit houders van dieren moeten zeugen en gelten in de laatste week voor het werpen over voldoende en adequaat nestmateriaal beschikken. Eiseres stelt dat niet is vastgesteld dat de dieren in de laatste week voor het werpen zaten, maar dit betoog treft geen doel. Verweerder heeft verwezen naar artikel 2.13 en artikel 2.15 van het Besluit houders van dieren waaruit volgt dat zeugen en gelten in groepen moeten worden gehouden, maar dat ze individueel mogen worden gehouden vanaf één week voor het werpen. Ervan uitgaande dat eiseres voldoet aan deze regelgeving, kunnen de zeugen en gelten in de individuele kraamstallen niet anders dan in de laatste week voor het werpen hebben gezeten. Verweerder is daar dan ook terecht van uitgegaan. Als eiseres desondanks stelt dat zij (in afwijking van regelgeving en de vaste praktijk) gelten en zeugen in individuele stallen hield die nog niet in de laatste week voor het werpen zaten, dan is het ook aan haar om dat te onderbouwen. Dat heeft zij niet gedaan. Verder heeft eiseres niet betwist dat de dieren geen nestmateriaal tot hun beschikken hadden tijdens de controle. Verweerder heeft dan ook terecht vastgesteld dat eiseres ook artikel 2.22, tweede lid, van het Besluit houders van dieren had overtreden.
6.5.
Nu verweerder de overtreding terecht heeft vastgesteld, was verweerder bevoegd [7] om eiseres daarvoor een boete op te leggen. De wetgever heeft reeds een afweging gemaakt welke boete bij deze overtreding evenredig moet worden geacht. In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren is voor deze overtreding een boetebedrag van € 1.500,- vastgesteld. De rechtbank vindt dit bedrag evenredig. Het met het Besluit houders van dieren gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. Verder is de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het boetebedrag had moeten worden gematigd.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is dus ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 april 2024.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.