Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/3555
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juli 2024 in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaatsnaam 1], eiseres
(gemachtigde: [naam 1]),
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam
(gemachtigde: mr. Y.H. Akkulak en mr. drs. M.A.C. Kooij).
Inleiding
1.1.
Eiseres heeft een beroep niet-tijdig beslissen ingesteld tegen het uitblijven van een besluit van het college op de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de realisatie van een zonnepark op de kadastrale percelen [perceel 1], [perceel 2], [perceel 3] en [perceel 4] in [plaatsnaam 2] (hierna: de percelen).
1.2.
Op 17 augustus 2022 heeft het college alsnog een besluit genomen, waarin de aanvraag van eiseres is afgewezen. Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het beroep mede betrekking op het alsnog genomen besluit (hierna: het bestreden besluit).
1.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 16 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college en [naam 2], eigenaar van de percelen [perceel 1], [perceel 3] en [perceel 4] in [plaatsnaam 2].
1.5.
Na de zitting is eiseres in de gelegenheid gesteld om nadere stukken in te dienen. Eiseres heeft op 17 mei 2024 stukken ingediend. Het college heeft daar met de brief van 3 juni 2024 op gereageerd. De rechtbank heeft met de brief van 7 juni 2024 het onderzoek gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 29 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
3. De rechtbank beoordeelt het beroep niet-tijdig beslissen en de afwijzing van de aanvraag om omgevingsvergunning. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank is van oordeel dat het beroep voor zover gericht tegen het niet-tijdig beslissen niet-ontvankelijk is en voor het overige ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.2.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
4.3.
Eiseres is een Nederlands bedrijf dat gespecialiseerd is in de ontwikkeling van zonneparken. Het bedrijf heeft meerdere zonneparken ontwikkeld in het land. Eiseres wil met het bouwplan een zonnepark realiseren op circa 12,2 hectare grond met hierop circa 31.548 zonnepanelen met een geschatte jaaropbrengst van 18,3 megawattpiek. Hiermee kunnen per jaar 5.228 huishoudens in de regio van stroom worden voorzien.
4.4.
Op de percelen is het bestemmingsplan “Oranjebonnen” van toepassing. De percelen hebben de bestemming “Agrarisch” en de dubbelbestemmingen “Waarde – Archeologie 1” en “Waarde – Cultuurhistorie 1”. De percelen [perceel 1] en [perceel 4] hebben deels ook de dubbelbestemming “Waarde – Cultuurhistorie 2”. Verder geldt voor alle percelen een gebiedsaanduiding “geluidzone – industrie”. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van de percelen als zonnepark in strijd is met artikel 3.1 van de planregels, omdat ter plaatse van de bestemming “Agrarisch” een zonnepark niet is toegestaan.
4.5.
De aanvraag ziet op de activiteiten “bouwen”, “werk of werkzaamheden uitvoeren” en “gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan”. [1] De uitgebreide voorbereidingsprocedure is toegepast op grond van artikel 3.10 van de Wabo.
Beroep tegen het niet-tijdig beslissen
5. Het college heeft met het besluit van 17 augustus 2022 alsnog een besluit op de aanvraag genomen. De rechtbank stelt vast dat het college in een apart besluit van 17 augustus 2022 de maximaal te verbeuren dwangsom van € 1.442,- heeft vastgesteld. Nu eiseres geen belang meer heeft bij een oordeel over het niet tijdig nemen van het besluit, is het beroep hiertegen naar het oordeel van de rechtbank niet-ontvankelijk. Omdat eiseres een beroepschrift heeft moeten indienen tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college, veroordeelt de rechtbank het college in de proceskosten die eiseres heeft moeten maken voor zover deze betrekking hebben op het - met inschakeling van een professionele gemachtigde - instellen van het beroep niet-tijdig beslissen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor het indienen van het beroepschrift vast op € 418,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een wegingsfactor van 0,5). De rechtbank is van oordeel dat de zaak, voor zover gericht tegen het niet-tijdig beslissen, van licht gewicht is, omdat ten tijde van het instellen van het beroep niet-tijdig beslissen de zaak alleen ging over de vraag of de beslistermijn was overschreden.
Beroep tegen het bestreden besluit
Relativiteit
6. Het college stelt dat het relativiteitvereiste in de weg staat aan een gegrond beroep. Daartoe voert het college aan dat er geen stukken zijn overgelegd door eiseres, waaruit blijkt dat eiseres overeenstemming heeft bereikt met de grondeigenaren van de betreffende kadastrale percelen.
6.1.
Op grond van artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op grond van strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept (relativiteitsvereiste).
6.2.
Naar het oordeel van de rechtbank staat het relativiteitsvereiste niet in de weg aan het beroep van eiseres. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het beroep (mede) berust op een bepaling die kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van eiseres. Voor zover het college heeft bedoeld dat eiseres geen belang heeft bij haar aanvraag om een omgevingsvergunning [2] , omdat zij het bouwplan niet kan verwezenlijken (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 24 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1704), overweegt de rechtbank dat er geen aanwijzingen zijn dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. Bovendien blijkt uit de overgelegde stukken na de zitting dat eiseres een overeenkomst heeft met de eigenaar van drie van de vier betrokken percelen. Het betoog van het college slaagt dan ook niet.
Leidraad Zonne-energie of Startnota versnelling Zonne-energie
7. Eiseres stelt primair dat het college de Leidraad Zonne-energie (hierna: de leidraad) en de Landschapsvisie Oranjebonnen (hierna: de landschapsvisie), die onderdeel uitmaakt van het nieuwe bestemmingsplan Oranjebonnen, niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen. Daartoe voert eiseres aan dat de leidraad op 24 september 2021 door de raad is vastgesteld en dus dateert van na het indienen van de aanvraag. Het college had moeten toetsen aan de Startnota versnelling Zonne-energie van eind 2019 (hierna: de startnota), op grond waarvan de projectlocatie van eiseres is aangemerkt als een gebied met een (zeer) hoge potentie om een zonnepark te realiseren. Eiseres verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 3 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL6214. Hieruit volgt dat indien op het moment van de aanvraag deze in overeenstemming was met de voorwaarden waaronder een ontheffing kon worden verleend, de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat bij het beslissen wordt getoetst aan beleid op grond waarvan de ontheffing niet meer zou kunnen worden verleend.
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college de leidraad en de landschapsvisie aan het bestreden besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Hoofdregel voor het nemen van een besluit is immers dat het recht wordt toegepast dat geldt op het moment van het nemen van het bestreden besluit. Voor een uitzondering op deze hoofdregel bestaat in dit geval geen aanleiding. De vermelding in de startnota dat het perceel een hoge potentie heeft, dat overigens voor meerdere locaties geldt, betekent niet zonder meer dat het college ook medewerking moet verlenen aan het plan. Daarbij komt dat het college al vanaf het principeverzoek heeft aangegeven geen medewerking te verlenen aan het plan. Dat plan was toen getoetst aan de startnotitie. De situatie van eiseres is niet vergelijkbaar met die uit de door haar aangehaalde uitspraak van de Afdeling, reeds omdat geen sprake is van een ontheffing. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
Toetsingskader
8. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a en onder 3o, van de Wabo kan de omgevingsvergunning voor de activiteit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
8.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 17 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1613) komt het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Bij de beantwoording van de vraag of het college een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wenst te verlenen, is uitgangspunt dat het college rekening dient te houden met zijn beleid (zie de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2790).
Project niet strijdig met de leidraad en landschapsvisie
9. Eiseres stelt subsidiair dat de aanvraag niet in strijd is met de leidraad en de landschapsvisie, zodat er een omgevingsvergunning had moeten worden verleend. Het project tast niet de schaarse open gronden aan, omdat de percelen geen waardevolle bestemming hebben. Het gaat om een groot weiland met braakliggende gronden die jarenlang niet of nauwelijks zijn gebruikt. Bovendien ligt het zonnepark lager dan de naastgelegen weg, zodat passanten over het park heen kunnen kijken. Ook voorziet het project in meervoudig ruimtegebruik door het combineren van het zonnepark en een grasland voor schapen. Tot slot voorziet het project in recreatieve meerwaarde. Er worden niet alleen informatieborden geplaatst, maar ook wordt er een educatieve route langs het zonnepark aangelegd die toegankelijk is voor fietsers en voetgangers. Dat het project recreatieve meerwaarde moet hebben komt overigens niet terug in het Ontwikkelplan Oranjebonnen.
9.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat het bestemmingsplan Oranjebonnen van toepassing is. Op grond van dit bestemmingsplan hebben de percelen onder meer de bestemming “Waarde – Cultuurhistorie 1” en “Waarde – Cultuurhistorie 2”. De stelling van eiseres dat de percelen geen waardevolle bestemming hebben, volgt de rechtbank daarom niet. De voor “Waarde – Cultuurhistorie 1” aangewezen gronden zijn immers mede bestemd voor bescherming en herstel van cultuurhistorische waarden in de vorm van onder meer open polderlandschap, historische polderverkaveling en dijken (zie artikel 26.1 van de planregels). Dat het volgens eiseres feitelijk gaat om een groot weiland met braakliggende gronden die jarenlang niet of nauwelijks zijn gebruikt maakt voorgaande juridische kwalificatie niet anders. De rechtbank acht het standpunt van het college dat een zonnepark op de locatie van eiseres niet wenselijk is, omdat dit het open landschap aantast, niet onredelijk. Uit de leidraad (pagina 18) en de landschapsvisie (pagina 38) volgt dat een zonnepark op die locatie de schaarse open gronden aantast. Het initiatief wordt ruimtelijk gezien als het volzetten van de open akkers met lange stroken overkapping van schermen/panelen van 2,5 meter hoog en 9,5 meter breed, dat het open beeld en de zichtlijnen in de polder blokkeert. Het terrein wordt omringd door een hoog Heras-hekwerk, dat niet in het landelijk gebied past. Met het initiatief wordt voorts de poldereenheid tussen de Spuidijk en de Schenkeldijk niet versterkt, maar juist verdeeld. Dit past niet in de ambitie om de landschappelijke kwaliteit van het open polderlandschap te behouden dan wel te versterken. Het betoog van eiseres dat haar plan recreatieve meerwaarde heeft en dat over het zonnepark heen kan worden gekeken, wat daar verder ook van zij, hoeft voor het college geen omstandigheid te vormen om de omgevingsvergunning te verlenen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Strijd met eigen beleid en algemene beginselen van behoorlijk bestuur
10. Eiseres stelt dat de gemeente door hun eigen zonnepark-initiatief positief te bestemmen in het bestemmingsplan Oranjebonnen, in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft gehandeld, waaronder het gelijkheidsbeginsel, het beginsel van fair play en het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. De groenere uitstraling en het openbare karakter is ook van toepassing op het project van eiseres. Er is volgens eiseres dan ook geen rechtvaardiging voor het verschil in behandeling van de verschillende initiatieven. Tevens handelt het college in strijd met hun eigen beleid, omdat de genoemde bezwaren die tegen eiseres worden opgeworpen, ook gelden voor het in opdracht van de gemeente te ontwikkelen zonnepark.
10.1.
Met betrekking tot het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel en het beginsel van fair play en het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel overweegt de rechtbank dat de planologische keuze om op een andere locatie een zonnepark te realiseren reeds met de vaststelling van het bestemmingsplan Oranjebonnen is gemaakt. Tegen het bestemmingsplan loopt een hogerberoepsprocedure, waarin ook eiseres partij is. De argumenten over de geldigheid van het bestemmingsplan horen in die procedure thuis. In deze procedure is de rechtsgeldigheid van het bestemmingsplan een gegeven, zodat het betoog van eiseres daarover in zoverre niet slaagt. Het handelen van de raad in het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan kan bovendien niet zonder meer worden toegerekend aan het college. Voor zover eiseres zich op het standpunt stelt dat het college handelt in strijd met zijn eigen beleid, meer in het bijzonder de startnotitie, verwijst de rechtbank naar hetgeen reeds in 7.1 is overwogen. De beroepsgrond slaagt dan ook niet.
Afwijken beleid wegens bijzondere omstandigheden
11. Eiseres stelt dat het college had moeten afwijken van de leidraad, vanwege de volgende omstandigheden: eiseres is lopende de procedure geconfronteerd met gewijzigd beleid, de beoogde recreatieve meerwaarde van het project, de besluitvormingsprocedure, waarbij de gemeente haar eigen zonnepark ten onrechte heeft voorgetrokken, dat het project mogelijkheden zal bieden voor (financiële) participatie en dat eiseres zeer substantiële investeringen heeft gedaan om het project van de grond te krijgen.
11.1.
De door eiseres genoemde omstandigheden zijn al bij de beoordeling van de beroepsgronden door de rechtbank beantwoord. Eiseres was al bij de afwijzing van het principeverzoek op de hoogte van het feit dat het college geen medewerking wilde verlenen aan het plan. Gedurende het besluitvormingsproces is hierin geen verandering gekomen. Dat eiseres desalniettemin een aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft ingediend en daarvoor kosten heeft gemaakt, komt voor haar eigen rekening en risico.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit is niet-ontvankelijk en voor het overige is het beroep ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Wel krijgt zij in verband met het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit, zoals onder 5 is overwogen, een vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep voor zover het ziet op het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 418,50,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, voorzitter, en
mr. G.C.W. van der Feltz en mr. R.J.P. Ferwerda, leden, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2024.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…].
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet;
de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van Pro die wet;
de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
[…].
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…],
[…]
3o. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
[…].
Bestemmingsplan Oranjebonnen
Artikel 26 Waarde Pro - Cultuurhistorie 1
26.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Waarde - Cultuurhistorie 1' aangewezen gronden zijn behalve voor de daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor bescherming en herstel van cultuurhistorische waarden in de vorm van:
openpolderlandschap;
historische polderverkaveling;
historische waterlopen, gerelateerd aan de oorspronkelijke verkaveling;
ijken;
historische linten (Bonnenweg en Polderhaakweg);
militaire verdedigingswerken: anti-tankgracht en bunkers,
zoals nader beschreven in de Landschapsvisie Oranjebonnen.
Artikel 27 Waarde Pro - Cultuurhistorie 2
27.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Waarde - Cultuurhistorie 2' aangewezen gronden zijn behalve voor de daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor het behoud van de ter plaatse aanwezige cultuurhistorisch waardevolle objecten.