Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/2152
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 juli 2024 in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
(gemachtigde: mr. S. El Kaddouri),
en
Commissie Werkelijke Schade, CWS
(gemachtigden: mr. J.L. Zijlma en mr. V.M. Verschoor).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres dat ziet op de afwijzing van haar verzoek om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet open overheid (Woo).
2. Met het primaire besluit van 4 november 2022 heeft CWS het verzoek van eiseres afgewezen. Met het bestreden besluit van 27 februari 2023 op het bezwaar van eiseres is CWS – onder nadere motivering – bij deze afwijzing gebleven.
3. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. CWS heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
4. De rechtbank heeft het beroep op 4 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, mr. M.L. Rijperman namens eiseres, en namens CWS [naam] en haar gemachtigden.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
5. Eiseres is advocaat en in het kader van de uitoefening van haar beroep staat zij ongeveer 240 gedupeerde ouders van de toeslagenaffaire bij. Deze ouders overwegen een verzoek in te dienen bij CWS voor het verkrijgen van (aanvullende) schadevergoeding. Om de ouders te kunnen adviseren over het indienen van een dergelijk verzoek en wat zij daarvan kunnen verwachten, wil eiseres inzage krijgen in de adviezen die CWS heeft uitgebracht. Zij heeft daarom op 18 oktober 2022 verzocht om openbaarmaking van:
- de stukken die betrekking hebben op het beoordelingskader van CWS, en;
- alle adviezen (geanonimiseerd) die CWS heeft uitgebracht.
Wat heeft CWS besloten?
6. CWS heeft het verzoek van eiseres afgewezen.
7. Voor wat betreft het verzoek tot openbaarmaking van de stukken die betrekking hebben op het beoordelingskader heeft CWS verwezen naar de openbaarmaking daarvan bij de 12e en 13e Voortgangsrapportages Kinderopvangtoeslag (VGR), te vinden op de website van de rijksoverheid.
8. CWS heeft openbaarmaking van de door haar uitgebrachte adviezen geweigerd, omdat openbaarmaking daarvan de persoonlijke levenssfeer raakt van de betrokkenen, ook als deze geanonimiseerd worden. CWS heeft daarom afgewogen of openbaarmaking van deze adviezen opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ouders. [1] CWS vindt dat het belang van de vertrouwelijkheid waarin de betrokken ouders hun persoonlijke verhaal met CWS hebben gedeeld, niet opweegt tegen het belang bij openbaarmaking van ouders die nog geen verzoek bij CWS hebben ingediend. Daarbij weegt CWS mee, zo begrijpt de rechtbank, dat de ouders die overwegen een verzoek tot (aanvullende) schadevergoeding in te dienen, een inschatting kunnen maken van de uitkomst van de procedure mede aan de hand van de beoordelingskaders die CWS openbaar heeft gemaakt.
9. Het openbaar maken van adviezen waarin de persoonlijke gedeelten worden weggelakt, leidt er volgens CWS toe dat in een advies geen substantiële inhoud meer resteert om openbaar te kunnen maken. Daartoe is zij niet gehouden.
10. CWS stelt dat haar adviezen niet vergelijkbaar zijn met rechterlijke uitspraken, zodat zij ook daarom niet gehouden is tot openbaarmaking.
Waarom is eiseres het niet eens met het bestreden besluit?
11. Eiseres stelt dat geen behoorlijke belangenafweging heeft plaatsgevonden. CWS heeft het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ouders die een verzoek bij haar hebben ingediend ten onrechte zwaarder laten wegen dan het belang van de ouders die nog geen verzoek bij CWS hebben ingediend. Eiseres wijst hierbij niet alleen op het belang van de 240 gedupeerde ouders die zich tot haar als advocaat hebben gewend, maar ook op de 60.000 andere ouders die volgens de website van de Belastingdienst hebben verzocht om een herbeoordeling van hun situatie. Al deze ouders hebben belang bij openbaarmaking van de uitgebrachte adviezen zodat zij aan de hand daarvan een inschatting kunnen maken van hun positie. De publicatie van de beoordelingskaders van CWS is voor het maken van deze inschatting onvoldoende. Ook de context van de adviezen en de afwegingen van de beoordelingskaders in de adviezen, zijn van belang. Het gaat om de publicatie van de concrete toepassing van de kaders, vergelijkbaar met het publiceren van jurisprudentie. Daarnaast moet CWS in haar afweging het algemene belang betrekken nu de toeslagenaffaire een grote rol speelt in het publieke debat. Eiseres stelt dat moet worden uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving. [2]
12. Ook vindt eiseres dat CWS niet in zijn algemeenheid kan stellen dat het weglakken van persoonlijke informatie in de uitgebrachte adviezen niet mogelijk is omdat dan geen relevante informatie overblijft. Eiseres stelt dat CWS per uitgebracht advies moet beoordelen of openbaarmaking mogelijk is. Nu geen inventarislijst bij het bestreden besluit is gevoegd, blijkt niet dat dit is gebeurd. Dat geeft geen blijk van een behoorlijke belangenafweging. Bovendien heeft CWS onvoldoende de mogelijkheden van openbaarmaking op een andere manier onderzocht.
13. Eiseres stelt ook dat CWS niet heeft onderzocht of er gedupeerde ouders zijn die zouden instemmen met openbaarmaking van de uitgebrachte adviezen. Dat had CWS per uitgebracht advies moeten doen.
14. Door het niet openbaar maken van de uitgebrachte adviezen schendt CWS het transparantiebeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Gedupeerde ouders kunnen niet nagaan of CWS het beoordelingskader juist toepast en beoordelen of zij gelijk behandeld worden als gedupeerde ouders die zich in dezelfde situatie bevonden. Hierdoor wordt de positie van de gedupeerde ouders geschaad. Bovendien is openbaarmaking in het belang van de rechtszekerheid.
Wat vindt de rechtbank?
15. Tussen partijen staat vast dat de stukken die betrekking hebben op het beoordelingskader (zowel ten aanzien van materiële schade als ten aanzien van immateriële schade) van CWS zijn gepubliceerd. Daarop ziet het geschil niet meer. De rechtbank staat nog voor de beoordeling of CWS openbaarmaking van de door haar uitgebrachte adviezen (ten aanzien van verzoeken van individuele gedupeerde ouders om aanvullende schadevergoeding) heeft mogen weigeren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
16. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
17. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Eerbiediging persoonlijke levenssfeer
18. Uitgangspunt van de Woo is dat bij de overheid berustende informatie in beginsel openbaar is. Dat kan anders zijn – onder meer – als het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. [3]
19. Partijen zijn het er over eens dat bij openbaarmaking van de door CWS uitgebrachte adviezen het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer aan de orde is. In geschil is of deze adviezen zodanig zijn te anonimiseren dat deze niet meer herleidbaar zijn tot de betrokken personen.
20. Uit vaste rechtspraak volgt dat het beantwoorden van de vraag of een persoon op basis van indirecte gegevens herleidbaar is, casuïstisch is. Hierbij kan een rol spelen of het unieke details zijn binnen het geheel van omstandigheden waarin de betreffende persoon verkeert of heeft verkeerd, dan wel of het voldoende gegevens zijn die onmiskenbaar naar die persoon verwijzen. Als criterium geldt dat de betreffende informatie niet zulke unieke details of zodanige herkenbaarheid met zich mag brengen, dat zij voor een ieder zonder onevenredige inspanning leiden tot identificatie van een persoon. Verder kan, ook als documenten worden geanonimiseerd, de kring van betrokkenen een rol spelen. [4] CWS dient aannemelijk te maken dat van herleidbaarheid sprake is. [5]
21. Hoewel de rechtbank geen kennis heeft kunnen nemen van de inhoud van de door CWS uitgebrachte adviezen, heeft CWS met wat zij daarover in de stukken en op zitting naar voren heeft gebracht aannemelijk gemaakt dat de door haar uitgebrachte adviezen herleidbaar zijn naar de betrokken ouders. De adviezen van CWS bevatten de persoonlijke verhalen van deze ouders. In de adviezen is onder meer informatie opgenomen over hun financiële positie, hun werk, hun inkomen, hun kinderen, hun woonsituatie en hun gezondheid. Uit de adviezen blijkt de ingrijpende impact van de toeslagenaffaire op het leven van de betrokken ouders en hun gezin. De verkregen informatie is zodanig persoonlijk dat aannemelijk is dat deze op zichzelf, maar juist ook in onderlinge samenhang bezien, zeker in de kring van personen die dichtbij de betreffende ouder staat, herleidbaar is.
22. De rechtbank volgt CWS in haar stelling dat deze adviezen gelet op het sterk persoonlijke karakter van wat daarin is opgenomen niet op een wijze kunnen worden geanonimiseerd dat de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ouders is gewaarborgd. Bij anonimisering blijft, zo lijkt ook uit het door CWS overgelegde geanonimiseerde advies te volgen, geen relevante informatie over. [6]
Belangenafweging
23. Nu sprake is van herleidbare informatie, is het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer aan de orde. Dit belang moet worden afgewogen tegen het belang van openbaarheid van deze informatie. Het gaat om het algemeen belang bij openbaarheid; een individueel belang bij openbaarheid speelt geen rol in de belangenafweging. [7]
24. Aan het belang van de vertrouwelijkheid van de door de betrokken ouders aan CWS verstrekte en op grond daarvan door CWS verzamelde informatie moet groot gewicht worden toegekend. [8] De door CWS uitgebrachte adviezen bevatten naar hun aard vertrouwelijke informatie. Deze informatie is vertrouwelijk aan CWS verstrekt, zo volgt ook uit het procesreglement CWS. De gedupeerde ouders mogen er dan ook op vertrouwen dat CWS zorgvuldig met deze informatie omgaat en deze vertrouwelijk behandelt. Het verzoek van eiseres is gericht op openbaarmaking van deze vertrouwelijk verstrekte gegevens van zeer persoonlijke aard. Aan het belang van openbaarmaking kan, anders dan eiseres kennelijk meent, vanwege de aard van de bestuurlijke aangelegenheid geen extra gewicht toekomen. Dat de toeslagenaffaire grote maatschappelijke impact heeft gehad en tot veel maatschappelijke discussie heeft geleid, speelt in het kader van de belangenafweging dan ook geen rol. [9] CWS heeft dan ook meer gewicht kunnen toekennen aan het belang van de vertrouwelijkheid en daarmee de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ouders dan aan het algemeen belang van openbaarmaking van de door haar uitgebrachte adviezen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de gepubliceerde beleidskaders ook veel informatie bevatten over de praktische beoordeling van schadeverzoeken door CWS, zoals de weging van vaak voorkomende schadeposten, normbedragen en bandbreedtes.
Algemene motivering weigering
25. Uit vaste rechtspraak volgt dat in beginsel per document of onderdeel daarvan gemotiveerd moet worden op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten. [10] Daar kan alleen van worden afgezien als dat leidt tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. CWS heeft naar het oordeel van de rechtbank in dit geval mogen volstaan met een motivering van de toepassing van de weigeringsgrond door in meer algemene bewoordingen toe te lichten waarom openbaarmaking van de door haar uitgebrachte adviezen de persoonlijke levenssfeer van de betrokken ouders schaadt en waarom het belang van openbaarmaking van de uitgebrachte adviezen niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van die persoonlijke levenssfeer. In dit geval zou, gelet op de gelijke opbouw en de gelijksoortigheid van de adviezen een afzonderlijke motivering per advies slechts leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. CWS heeft door het geven van een algemene motivering niet gehandeld in strijd met het motiveringsbeginsel. [11]
Geen andere grond waarop CWS gehouden is tot openbaarmaking
26. Anders dan eiseres meent, is er geen andere grond waarop CWS gehouden zou zijn tot openbaarmaking van de door haar uitgebrachte adviezen. CWS heeft kunnen volstaan met het toetsen van het verzoek van eiseres aan de Woo. Er is ook geen wettelijke regel die haar verplicht na te gaan of de betrokken ouders toestemming geven voor de openbaarmaking van een uitgebracht advies.
27. Nu het beroep ongegrond is, blijven de in het verweerschrift opgenomen aanvullende weigeringsgronden voor openbaarmaking buiten beschouwing.
Conclusie en gevolgen
28. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.L. van Dijkman, voorzitter, en mr. E. Lunenberg en mr. A.J. van Spengen, leden, in aanwezigheid van R.F.J.B. ten Thije, ook genoemd Boonkkamp, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2024.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet open overheid (Woo)
Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo
Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Artikel 5.1, derde lid, van de Woo
Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering.