Uitspraak
201209646/1/A3.
Datum uitspraak: 12 februari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Hengelo,
tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 29 augustus 2012 in zaak nr. 11/656 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister voor Immigratie en Asiel (thans: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie).
Procesverloop
Bij besluit van 23 maart 2011 heeft de minister een verzoek van [appellant] om verstrekking van alle stukken in een zestal asieldossiers afgewezen.
Bij besluit van 16 juni 2011 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 augustus 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) om kennis te nemen van de zes asieldossiers.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2013, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, werkzaam bij Juridisch Adviesbureau Maury, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd
S. Raterink, werkzaam bij het ministerie, bijgestaan door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het bestuursprocesrecht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp), tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
Ingevolge het tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…);
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(…);
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke of rechtspersonen dan wel van derden.
3. De minister heeft het verzoek van [appellant] om verstrekking van alle stukken in een zestal asieldossiers afgewezen op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, en het tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Drie van de gevraagde asieldossiers heeft [appellant] aangeduid met het vreemdelingen- en justitienummer en drie met het zaaknummer van de bij de rechtbank gevoerde procedure, waarbij tevens de naam van de behandelend IND-ambtenaar is vermeld. De minister heeft het belang van de persoonlijke levenssfeer van de vreemdelingen laten prevaleren boven het belang van openbaarheid. Verder bevat de gevraagde informatie volgens de minister persoonsgegevens als bedoeld in paragraaf 2 van hoofdstuk 2 van de Wbp.
4. De rechtbank heeft het verzoek van [appellant] zo opgevat dat hij niet heeft verzocht om verstrekking van documenten voor zover deze zijn op te vatten als ontvangstbevestigingen, uitnodigingen voor gehoren en zittingen en brieven inzake de voortgang van de procedures.
Zij heeft voorts geoordeeld dat de minister aan zijn weigering informatie uit de asieldossiers openbaar te maken tevens ten grondslag heeft gelegd dat openbaarmaking de toegezegde vertrouwelijkheid zou schenden en dat in zoverre het door de minister afgewogen belang niet dat van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, maar dat van het voorkomen van onevenredige benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen betreft, zodat de grondslag voor de weigering is gelegen in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Nu echter de motivering van het besluit de weigering wel kan dragen, heeft de rechtbank aanleiding gezien met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb aan het ontbreken van de juiste wettelijke grondslag voorbij te gaan.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister openbaarmaking van de informatie neergelegd in de meer inhoudelijke documenten in de zes asieldossiers in redelijkheid achterwege heeft kunnen laten op grond van de belangen als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob. Hij voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de minister in strijd met het motiveringsbeginsel slechts de verschillende soorten documenten heeft vermeld en niet elk afzonderlijk document. De rechtbank is er volgens [appellant] verder ten onrechte van uitgegaan dat de bedoelde documenten volledig bestaan uit vertrouwelijk overgelegde gegevens. De datum van de aanvraag en de datum van het besluit op de aanvraag of andere in de stukken vermelde data kunnen in ieder geval niet als vertrouwelijk overgelegde gegevens worden beschouwd en dienen dan ook openbaar te worden gemaakt. De rechtbank is er aan voorbijgegaan dat de stukken zodanig zijn te anonimiseren dat deze niet meer herleidbaar zijn tot de betrokken personen. Daarbij denkt [appellant] in ieder geval aan rapportages van taalanalisten. Zulke rapportages zijn bovendien eerder door de minister openbaar gemaakt. Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte bij haar beoordeling in aanmerking heeft genomen dat uit het verzoek blijkt dat hij al bekend is met enige informatie over de betrokken vreemdeling. In het kader van de Wob is de persoon van de aanvrager immers niet relevant. Overigens bestrijdt hij over dergelijke informatie te beschikken. Tot slot heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte van belang geacht dat hij om openbaarmaking heeft gevraagd van alle meer inhoudelijke documenten in de zes asieldossiers. Voor de beoordeling of een document openbaar moet worden gemaakt, maakt het niet uit of dit als afzonderlijk document is opgevraagd of als onderdeel van een dossier, aldus [appellant].
6. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de zes asieldossiers. De individuele asieldossiers zijn op gelijke wijze opgebouwd. Zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld, bevatten de asieldossiers door de vreemdeling ondertekende documenten inzake onder andere identiteitsgegevens, nationaliteit en strafrechtelijk verleden, intake door de vreemdelingenpolitie, rapporten van gehoor, alsmede correcties en aanvullingen daarop, - in sommige gevallen - onderzoeksrapportages en informatie van andere instanties over de vreemdeling, (voorgenomen) besluit(en), alsmede de reacties daarop door de vreemdeling of diens gemachtigde, inclusief eventuele bijlagen, documenten met betrekking tot de gerechtelijke procedure(s), zoals beroepsstukken en uitspra(a)k(en), en documenten inzake de voortgang van de procedures.
Gelet op de in het besluit van 16 juni 2011 gegeven motivering en de door de rechtbank aangevulde grondslag, en zoals voorts volgt uit de door de staatssecretaris bij de asieldossiers overgelegde overzichten, heeft de minister de weigeringsgronden vermeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob op elk van de hier vermelde soort documenten van toepassing geacht en per weigeringsgrond een algemene motivering gegeven.
7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 28 april 2010 in zaak nr. 200906961/1) moet in beginsel per document of onderdeel daarvan worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten. Als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen kan daarvan worden afgezien.
De door [appellant] aangevoerde grond dat de minister in strijd met het motiveringsbeginsel heeft gehandeld door slechts de verschillende soorten documenten te vermelden en niet elk afzonderlijk document, slaagt niet. Zoals hiervoor overwogen is onder omstandigheden voor de motivering van de toepassing van de weigeringsgrond(en) voldoende als per weigeringsgrond in meer algemene bewoordingen is toegelicht waarom die grond zich volgens het bestuursorgaan in de desbetreffende documenten voordoet en, voor zover het zich beroept op de gronden uit artikel 10, tweede lid, waarom het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de daar genoemde belangen. In dit geval zou, gezien de gelijke opbouw en gelijksoortigheid van de documenten van de asieldossiers een afzonderlijke motivering per document slechts leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. De werkwijze, waarbij per weigeringsgrond motiveringen zijn gegeven en per weigeringsgrond is aangeduid op welk soort documenten die weigeringsgrond van toepassing is, acht de Afdeling in dit geval toereikend. De Afdeling ziet derhalve geen grond voor het oordeel dat de minister niet heeft mogen volstaan met het vermelden van de verschillende soorten documenten. De minister heeft hiermee niet gehandeld in strijd met het motiveringsbeginsel.
8. De minister heeft geweigerd de documenten die tot de zes asieldossiers behoren, zoals vermeld in rechtsoverweging 6, openbaar te maken omdat het openbaar maken van deze informatie een schending zou betekenen van de persoonlijke levenssfeer van de betrokken vreemdelingen en anderen die betrokken zijn bij de betreffende asielprocedures. Daarbij heeft de minister het belang van het beschermen van de persoonlijke levenssfeer groter geacht dan het belang van openbaarmaking. Voorts heeft de minister onder verwijzing naar het rapport van de commissie Havermans (Kamerstukken II, 2004/05, 19 637, nr. 990) en artikel 41 van Pro de Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van de Europese Unie van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB 2005, L 326; hierna: de Procedurerichtlijn) het standpunt ingenomen dat informatie die in het kader van de asielprocedure wordt overgelegd als vertrouwelijk wordt aangemerkt. Voorts verwijst de minister naar de brief van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie van 10 maart 2005 aan de voorzitter van de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2004/05, 19 637, nr. 905). Volgens die brief is vertrouwelijkheid van belang voor het creëren van een klimaat van vertrouwen waarin de asielzoeker zich vrij voelt om te verklaren wat hij wil. Openbaarmaking van stukken uit het asieldossier kan deze toegezegde vertrouwelijkheid schaden. Volgens de minister dient de vreemdeling het vertrouwen te hebben dat niet zal worden overgegaan tot openbaarmaking van zijn asieldossier.
8.1. Voor zover zich in de zes asieldossiers uitspraken, algemene ambtsberichten, stukken van nationale en internationale organisaties, een krantenartikel en uitdraaien van websites bevinden, wordt overwogen dat deze informatie reeds openbaar is, zodat de Wob daarop niet van toepassing is. Voor zover het niet-gepubliceerde uitspraken betreft, overweegt de Afdeling dat op grond van artikel 121 van Pro de Grondwet de uitspraak in het openbaar geschiedt. Uitspraken zijn zonder nadere wettelijke regeling reeds openbaar. De rechtbank is derhalve, zij het op andere gronden, terecht tot het oordeel gekomen dat de minister deze documenten niet openbaar hoefde te maken.
8.2. De Afdeling is voorts van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister openbaarmaking van de informatie neergelegd in de overige meer inhoudelijke documenten in de zes asieldossiers in redelijkheid achterwege heeft kunnen laten op grond van de belangen als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob. Deze documenten zien op zes individuele asielaanvragen. Niet in geschil is dat bij openbaarmaking hiervan het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer aan de orde is. In geschil is in zoverre of deze documenten zodanig zijn te anonimiseren dat deze niet meer herleidbaar zijn tot de betrokken personen. De rechtbank heeft over deze documenten met juistheid vastgesteld dat daarin persoonsgegevens zijn opgenomen van de betrokken vreemdeling, maar ook van bij deze vreemdeling betrokken derden, zoals familieleden en kennissen. Verder heeft de rechtbank met juistheid vastgesteld dat de verklaringen van de vreemdeling, de eventuele onderzoeksresultaten en de afweging daarvan aan de hand van wet- en regelgeving in de documenten zijn neergelegd. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat deze documenten niet op een wijze kunnen worden geanonimiseerd, waardoor de veiligheid van de vreemdeling en daarmee de bescherming van diens persoonlijke levenssfeer is gewaarborgd. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het sterk persoonlijke karakter van alle verklaringen aan effectieve anonimisering van de gehoren in de weg staat, omdat ook uit de geanonimiseerde versies nog kan worden afgeleid wie de verklaringen heeft afgelegd, vooral indien deze in onderling verband en in samenhang met andere bronnen worden bezien. De minister heeft derhalve in redelijkheid ook openbaarmaking van andere bronnen, zoals de onderzoeksrapportages, achterwege kunnen laten. Dat geldt evenzeer voor het verstrekken van alle proceduregegevens, zoals de data van de aanvraag, gehoren, voornemen en besluiten, nu uit die gegevens eveneens een deel van de tot een persoon herleidbare informatie is af te leiden. De rechtbank heeft dit terecht onderkend. Dat de minister eerder wel taalanalyses openbaar heeft gemaakt, maakt het vorenstaande niet anders. Immers, in die gevallen was verzocht om taalanalyses van een bepaalde instantie over een bepaalde periode. Het betrof derhalve geen verzoek om analyses die onderdeel uitmaken van een specifiek en tot een vreemdeling te herleiden dossier. De rechtbank heeft, anders dan [appellant] heeft aangevoerd, in dat verband terecht in aanmerking genomen dat hij om openbaarmaking heeft gevraagd van individuele asieldossiers. De informatie in die documenten is vooral indien deze in onderling verband en in samenhang met andere bronnen wordt bezien te herleiden tot een natuurlijke persoon. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling bij haar beoordeling voorts in aanmerking mogen nemen dat uit het verzoek volgt dat [appellant] al bekend is met enige informatie over de betreffende vreemdeling, zoals het vreemdelingen- en justitienummer dan wel het zaaknummer van de bij de rechtbank gevoerde procedure. Dat [appellant], zoals hij heeft aangevoerd, met louter deze specifieke nummers de identiteit van de betrokken vreemdeling niet kan achterhalen, maakt dat niet anders. Voorts overweegt de Afdeling dat de door [appellant] ingebrachte stelling dat in het kader van de Wob de persoon van de aanvrager niet van belang is, ziet op het in de Wob vervatte recht om een verzoek om openbaarmaking in te dienen, welk recht iedere burger in gelijke mate toekomt. Niet valt in te zien dat in het kader van vorenstaande belangenafweging niet mag worden meegewogen welke relevante informatie de verzoeker reeds tot zijn beschikking heeft.
Met de rechtbank overweegt de Afdeling dat aan het belang van de vertrouwelijkheid van de door de vreemdeling verstrekte en op grond daarvan door de overheid verzamelde informatie groot gewicht dient te worden toegekend. De bedoelde documenten bevatten naar hun aard vertrouwelijke informatie. Daarbij acht de Afdeling van belang dat uit de asieldossiers volgt dat aan de vreemdelingen is toegezegd dat al hetgeen zij verklaren geheim blijft, hetgeen wordt bevestigd door artikel 41 van Pro de Procedurerichtlijn (thans: artikel 48 van Pro de Richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, PB 2013, L 180). Daarin is bepaald dat de lidstaten erop toezien dat de autoriteiten die uitvoering geven aan deze richtlijn ten aanzien van alle informatie welke zij tijdens hun werk verkrijgen, gebonden zijn door het vertrouwelijkheidsbeginsel zoals omschreven in de nationale wetgeving. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de minister aannemelijk heeft gemaakt dat de toegezegde vertrouwelijkheid mede bepalend is geweest voor de wijze waarop de vreemdelingen hebben verklaard en dat de minister heeft mogen meewegen dat schending van de toegezegde vertrouwelijkheid belemmerend kan werken om in de toekomst bereidwilligheid te vinden om aan gehoren mee te werken en dat de minister voor het kunnen beoordelen van de asielaanvragen in belangrijke mate van de inbreng van de vreemdelingen afhankelijk is. Zoals de staatssecretaris voorts ter zitting bij de Afdeling heeft gesteld, kan bij openbaarmaking van documenten uit individuele asieldossiers de vertrouwelijkheid aan asielzoekers niet langer worden gegarandeerd, zodat daarmee ook de goede uitvoering van de Vreemdelingenwet in geding komt.
Het betoog faalt.
9. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank zijn verzoek te beperkt heeft opgevat. Zij is er ten onrechte van uitgegaan dat het verzoek slechts de informatie neergelegd in de meer inhoudelijke documenten in de zes asieldossiers betreft. Het gaat hem echter om de informatie neergelegd in alle documenten uit de asieldossiers, ook voor zover deze zijn op te vatten als ontvangstbevestigingen, uitnodigingen voor (hoor)zittingen en brieven inzake de voortgang van de procedures. Voorts valt volgens [appellant] niet in te zien waarom deze documenten niet geanonimiseerd aan hem verstrekt kunnen worden.
10. De rechtbank heeft ten onrechte het verzoek van [appellant] zo opgevat dat hij niet heeft verzocht om verstrekking van documenten voor zover deze zijn op te vatten als ontvangstbevestigingen, uitnodigingen voor gehoren en zittingen en brieven inzake de voortgang van de procedures. Uit de bewoordingen van de verzoeken van [appellant] kan niet worden afgeleid dat deze niet zien op procedurele informatie, nu hij heeft verzocht om openbaarmaking van de informatie neergelegd in alle stukken in de zes asieldossiers. Dat [appellant] ter zitting bij de rechtbank heeft verklaard dat hij inzage wenst in de volledige dossiers, onder meer voor onderzoek naar de werkwijze van Bureau Land en Taal, en daarbij vooral van belang is binnen welke context dat bureau zijn werkzaamheden uitvoert en hoe de conclusies tot stand komen, biedt naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende grondslag om het verzoek te beperken zoals de rechtbank heeft gedaan.
Het betoog slaagt, maar kan niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daartoe wordt overwogen dat voor zover het verzoek ziet op documenten die zijn op te vatten als ontvangstbevestigingen, uitnodigingen voor gehoren en zittingen en brieven inzake de voortgang van de procedures, de staatssecretaris zich ter zitting bij de Afdeling met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat deze stukken, indien deze zodanig worden geanonimiseerd dat voormelde belangen als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob voldoende worden gewaarborgd, in het geheel geen informatie meer bevatten en openbaarmaking daarvan derhalve zinledig is.
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Nell, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Nell
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2014
597.