ECLI:NL:RBROT:2024:9705

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 23/4813

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 oktober 2024 in de zaak tussen

[eiser], uit [plaatsnaam], eiser

(gemachtigde: mr. Z.M. Nasir),

De algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR),verweerder,

(gemachtigde: drs. M.M. van Dongen).

Procesverloop

Met het besluit van 21 februari 2023 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een educatieve maatregel gedrag en verkeer (EMG) opgelegd.

Met het besluit van 4 juni 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.

Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingediend.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 11 juli 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde en de gemachtigde van verweerder.

Overwegingen

Inleiding

1. De politie Eenheid Rotterdam heeft bij brief van 13 februari 2023 aan verweerder op grond van artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) meegedeeld dat het vermoeden bestaat dat eiser niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid vereist voor het besturen van motorrijtuigen van categorie AMB waarvoor zijn rijbewijs is afgegeven. De politie legt aan dit vermoeden ten grondslag dat eiser op 11 februari 2023 als bestuurder van een auto twee keer geen gebruik heeft gemaakt van de richtingaanwijzer en twee keer gebruik heeft gemaakt van zijn claxon zonder dat daar een verkeerstechnische reden voor was. Naar aanleiding van deze mededeling heeft verweerder het primaire besluit genomen en eiser een EMG opgelegd, zijnde een verplichte deelname aan een cursus over verantwoord rijgedrag.

Bestreden besluit

2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit, waarbij het primaire besluit is gehandhaafd, ten grondslag gelegd dat uit gegevens van de politie Eenheid Rotterdam blijkt dat eiser op 11 februari 2023 heeft voldaan aan wat is bepaald in artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (Regeling). Eiser heeft tijdens een rit herhaaldelijk gedragingen verricht als genoemd in de bij de Regeling behorende Bijlage I, onder A, onderdeel III (Bijlage), te weten:

4. Duidelijk een gedrag tentoonspreiden dat in strijd is met de essentiële verkeersregels en

verkeerstekens ter zake van:

e. het gebruik van lichten en geven van signalen.

Verweerder stelt dat hij daarom verplicht was een maatregel aan eiser op te leggen.

2.1.

Aan het bestreden besluit ligt alleen de mededeling van de politie aan het CBR ten grondslag. Daarin staat, voor zover van belang, het volgende vermeld:

“Aan de overzijde zag ik dat het betrokken voertuig met 2 wielen op het trottoir geparkeerd. Ik zag onder andere de latere bestuurder bij het voertuig staan en nadat ik even een blik had geworpen zag ik dat bestuurder in stapte en weg reed. Ik zag dat betrokkene voordat hij weg reed geen signaal gaf met zijn richtingaanwijzer. Ik zag dat betrokkene mij passeerde en dat hij als bestuurder het op dat moment noodzakelijk vond om tijdens het wegrijden en het passeren zijn claxon langere tijd te gebruiken. Zonder dat hier enige roodzaak toe was. Er waren geen andere personen en of voertuigen waardoor er gevaar was ontstaan en het gebruik van een alarmsignaal gerechtvaardigd was. Ik zag dat betrokkene vanaf de Marnixstraat vervolgens rechtsaf het Lettersnijderpad op reed en voorafgaande aan het afslaan geen richting aangaf. Omdat ik het kenteken niet goed had kunnen lezen ben ik op mijn fiets gestapt en naar de Crooswijkseweg gefietst. Ik sloeg linksaf de Crooswijkseweg op en zag dat betrokkene vanaf de Hendrikstraat rechtsaf de Crooswijkseweg op reed en in mijn richting kwam rijden. Omdat ik het kenteken goed wilde lezen ging ik dichter langs de tegemoetkomende voertuigen rijden, met tussen mij in zeker 1 tot 2 meter ruimte. Ik passeerde meerdere personenauto's. Ik naderde vervolgens het betrokken voertuig en ik zag en hoorde dat betrokkene nogmaals zijn claxon gebruikte zonder dat dit noodzakelijk was om acuut gevaar af te wenden. Ter controle van de regels gesteld krachtens en bij de Wegenverkeerswet 1994 gaf ik betrokkene een volgteken waaraan hij voldeed. Nadat betrokkene zijn personenauto op de Marnixstraat tot stilstand had gebracht overhandigde betrokkene zijn rijbewijs niet op 1e vordering en moest werd deze vervolgens pas na meerdere vorderingen door een andere persoon gehaald en overhandigd.”

Eiser heeft twee boetes heeft gekregen, één voor onnodig claxonneren en één voor het niet direct tonen van zijn rijbewijs.

Standpunt eiser

3. Eiser betoogt dat niet kan worden uitgegaan van de juistheid van de stukken van politie omdat hij deze uitdrukkelijk betwist. Ten onrechte zijn de door hem ingebrachte getuigenverklaringen niet of onvoldoende, althans niet op kenbare wijze meegewogen in de herbeoordeling door verweerder. Eiser stelt dat verweerder niet heeft voldaan aan zijn onderzoeksplicht. Gelet op de verklaringen van eiser en de getuigenverklaringen had verweerder op zijn minst een nader onderzoek moeten verrichten.
Eiser stelt dat niet is voldaan aan het criterium van duidelijk gedrag tentoonspreiden dat in strijd is met essentiële verkeersregels en verkeerstekens. Over de feitelijke toedracht heeft eiser verklaard dat de auto op de stoep stond en dat de eigenaar hem had gevraagd de auto in de buurt weg te zetten. Met het oog daarop reed hij even een blokje om. Eiser ontkent geen richting aan te hebben gegeven en stelt alleen te hebben geclaxonneerd toen de tegemoetkomende fietser te veel aan zijn kant kwam. Eiser heeft op de zitting verklaard zich altijd voorbeeldig te gedragen in het verkeer en in de 10 jaar dat hij zijn rijbewijs heeft nog nooit een boete te hebben gehad. Eiser heeft op de zitting verder verklaard dat hij de cursus betaald en gevolgd heeft, maar dat de cursus absoluut niet passend was, omdat die gericht was op zogenaamde ‘verkeershufters’. Bij de plaatsing voor de cursus zou, gelet op de eiser verweten gedragingen, ook gezegd zijn dat er voor hem geen passende cursus was.
Aan eiser zijn twee boetes opgelegd, waartegen eiser rechtsmiddelen heeft aangewend. In het bestreden besluit wordt ten onrechte uitgegaan van meer verkeersovertredingen dan waarvoor eiser de boetes heeft gekregen. Tot slot stelt eiser stelt zich op het standpunt dat de opgelegde maatregel onevenredig is, mede gelet op het feit dat het om een eenmalige ononderbroken gebeurtenis ging.

Beoordeling door de rechtbank

4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Voor het opleggen van een EMG moet er sprake zijn van feiten en omstandigheden die een vermoeden rechtvaardigen dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel de lichamelijke of geestelijke geschiktheid vereist voor het besturen van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven. Indien sprake is van een dergelijk vermoeden, dient de politie op grond van artikel 130 Wvw Pro een mededeling aan het CBR uit te brengen. Het CBR bepaalt vervolgens op basis van de gegevens vermeld in de mededeling of de betrokkene tijdens een rit herhaaldelijk gedragingen heeft verricht waarvoor volgens de Regeling maatregelen rijvaardigheid en rijgeschiktheid 2011 een EMG kan worden opgelegd. In de bij deze regeling behorende bijlage 1, onder A, onderdeel III, Rijgedrag is omschreven bij welke gedragingen de oplegging van een EMG volgt. Als gedraging waarvoor dat geldt is genoemd:

“4.Duidelijk een gedrag tentoonspreiden dat in strijd is met essentiële verkeersregels en verkeerstekens ter zake van:

e) het gebruik van lichten en het geven signalen.”

5. Het CBR mag in beginsel mag afgaan op de informatie van de politie zoals vermeld in de mededeling van 13 februari 2023. Dat is vaste rechtspraak. In de mededeling is beschreven wat de verbalisant op 11 februari 2023 heeft waargenomen. Verweerder heeft in de door eiser overgelegde getuigenverklaringen geen aanleiding gezien voor twijfel aan de mededeling van de politie. De rechtbank acht dit voldoende gemotiveerd, nu verweerder erop heeft gewezen dat de getuigenverklaringen later zijn ingebracht en de getuigen komen uit de kring van eiser.^[1]

6. Het vorenstaande laat echter onverlet dat eiser duidelijk, gedetailleerd en consequent een andere lezing of duiding van de feiten heeft gegeven. Eiser stelt onder meer slechts één keer geclaxonneerd te hebben op de Crooswijkseweg toen tijdens het passeren van geparkeerde auto’s een fietser geheel onverwacht vanuit de Marnixstraat de linkerbaan van de Crooswijkse weg opreed en te veel aan zijn kant kwam rijden. Daarbij was het een onoverzichtelijke situatie met stilstaande auto’s met waarschuwingslichten aan. Volgens eiser heeft hij geclaxonneerd om een potentieel gevaarlijke situatie voor de fietser af te wenden. Die fietser bleek de verbalisant te zijn. In zoverre komt het in dit opzicht uitgebreide relaas van eiser in belangrijke mate overeen met het op dit punt summiere relaas van de verbalisant, maar geeft de verbalisant een andere duiding aan het claxonneren. Gelet op de door de verbalisant beschreven toedracht en de verklaring van eiser, acht de rechtbank het niet onaannemelijk dat eiser heeft geclaxonneerd om de tegemoetkomende fietser te waarschuwen. De verklaring van de verbalisant is op dit punt summier en verweerder heeft ook in bezwaar geen aanleiding gezien de verbalisant aanvullend te laten rapporteren. Onder deze omstandigheden vindt de rechtbank dat voor dit claxonneren onvoldoende is komen vast te staan dat eiser daarmee duidelijk een gedrag tentoon heeft gespreid dat in strijd is met essentiële verkeersregels en verkeerstekens. Deze gedraging kan daarom naar het oordeel van de rechtbank niet mede aan het opleggen van de EMG ten grondslag worden gelegd.^[2]

7.1.

Dan is het de vraag of de overige gedragingen voldoende grondslag bieden voor het opleggen van een EMG. De rechtbank vindt van niet en legt dat hierna uit.

7.2.

De EMG is ingevoerd bij een wijziging van een eerdere versie van de regeling die in werking is getreden op 1 oktober 2008.^[3]De Wvw bood de mogelijkheid om bij een vermoeden van het niet langer beschikken over de rijvaardigheid of rijgeschiktheid bij ministeriële regeling te bepalen in welke gevallen een educatieve maatregel wordt opgelegd. Eerder was daaraan al invulling gegeven met de educatieve maatregel alcohol en verkeer. Vanaf 1 oktober 2008 komt daar dus de EMG bij en geeft de regeling aan in welke gevallen een EMG wordt opgelegd. Daarvoor verwijst de regeling naar bijlage 1. In deze bijlage is onderverdeeld in 4 categorieën opgenomen welke feiten dan wel omstandigheden een vermoeden rechtvaardigen dat betrokkene niet langer beschikt over de vereiste rijvaardigheid. In categorie III gaat het om diverse nader omschreven vormen van gevaarlijk of ongewenst rijgedrag. In onderdeel 4 van deze derde categorie is opgenomen waar het in deze zaak om gaat: duidelijk een gedrag tentoonspreiden dat in strijd is met de essentiële verkeersregels en verkeerstekens terzake van het gebruiken van lichten en geven van signalen.

7.3.

Bijlage 1 bij de regeling zoals die vanaf 2008 is komen te luiden en, voor zover hier van belang, nog steeds luidt, is gebaseerd op de bijlage bij de eerste versie van de Regeling na inwerkingtreding van de Wwv in 1994^[4]. In de bijlage bij die regeling was voor de onderbouwing van niet voldoen aan de vereisten voor rijvaardigheid nog geen afzonderlijke categorie gedrag opgenomen. Wel was er categorie II met als opschrift

“
Het niet of niet op de juiste wijze naleven van essentiële verkeersregels dan wel verkeerstekens, resulterend in een gevaarlijke situatie of dreigend gevaarlijke situatie”

Daaronder was als nadere invulling voor het vermoeden van het ontbreken van de vereiste rijvaardigheid onder meer opgenomen: bij herhaling duidelijk een gedrag tentoonspreiden dat in strijd is met de essentiële verkeersregels en verkeerstekens, terzake van onder andere het gebruik van lichten en geven van signalen. Uit artikel 6 van Pro de Regeling uit 1996 volgt dat de minister (nu het CBR) bij feiten en omstandigheden als genoemd in de bijlage toen een onderzoek naar de rijvaardigheid en/of rijgeschiktheid moest opleggen. De EMG was er nog niet.

7.4.

Deze gedragingen zijn dus in de regeling vanaf 2008 in de categorie III ‘gedrag’ opgenomen. Daarbij leiden die gedragingen dan niet meer tot een onderzoek naar de rijvaardigheid, maar volgt de lichtere maatregel van de educatieve maatregel gedrag. Hoewel dat in de toelichting bij de Regeling niet expliciet wordt gemaakt, moet worden aangenomen dat het vervallen van de eis ‘resulterend in een gevaarlijke situatie of dreigend gevaarlijke situatie’ te maken heeft met het feit dat de EMG een lichtere maatregel is. Wel maakt het algemeen deel van de toelichting duidelijk dat de EMG gericht is op het tegengaan van verkeersonveilig, gevaarlijk en respectloos weggedrag. Volgens de toelichting kunnen met een EMG deze bestuurders gericht worden gewezen op de gevaren van hun gedrag door middel van een psycho-educatieve aanpak en zo in staat worden gesteld hun gedrag bij te stellen. De toelichting vermeldt verder dat er breed draagvlak is voor de maatregel. “Zo blijken in de verschillende top 10 ergernissen van verschillende organisaties gedragingen voor te komen, die met een EMG zouden kunnen worden

aangepakt zoals bijvoorbeeld onnodig links rijden, bumper kleven, snijden, etc.”^[5].

7.5.

Met het voorgaande is meer duidelijk over de bedoeling van de EMG. Ook is duidelijk dat het criterium “duidelijk een gedrag tentoonspreiden dat in strijd is met de essentiële verkeersregels en verkeerstekens ter zake van: het gebruik van lichten en geven van signalen” aanvankelijk in een andere context – namelijk concrete gevaarzetting – werd gebruikt. Daarmee is echter nog niet duidelijk hoe dit criterium moet worden begrepen en waarom de regelgever voor deze formulering heeft gekozen. Het antwoord op die vraag heeft de rechtbank niet uit toelichtingen bij de diverse wijzigingen van de Regeling kunnen afleiden. In een regeling onder de oude Wegenverkeerswet was nog geen soortgelijk criterium opgenomen.^[6]Kennelijk werd toen dit criterium in combinatie met de concrete gevaarzetting in 1996 in de regeling werd opgenomen voldoende duidelijk geacht wat eronder moest worden verstaan. In elk geval was het enkele onjuiste gebruik van lichten of signalen, hoewel als overtreding strafbaar gesteld, zonder concrete gevaarzetting niet voldoende voor een vermoeden van het niet langer beschikken over de vereiste rijvaardigheid. Het is de vraag of dat nu anders ligt en, concreet in deze zaak, of het enkele geen richting aangeven en onnodig claxonneren voldoende is voor het opleggen van een EMG.

7.6.

Bij gebreke van een toelichting bij dit onderdeel van de Regeling is voor de rechtbank richtinggevend hoe dit criterium in de bijlage bij de Regeling is geformuleerd. Kennelijk heeft de regelgever het voor het vermoeden niet voldoende geacht om alleen de eis te stellen dat herhaaldelijk een overtreding ten aanzien van gebruik van lichten of het geven van signalen is begaan. De rechtbank begrijpt de bewoordingen ‘een duidelijk gedrag tentoonspreiden’ aldus dat het om meer moet gaan dan de enkele vaststelling dat een verkeersovertreding (meermalen) is begaan.^[7]Vervolgens is het de vraag wanneer sprake is van ‘strijd met de essentiële verkeersregels en verkeerstekens ter zake’. Daarbij dringt zich ook de vraag op of er essentiële en minder essentiële verkeersregels en verkeerstekens ten aanzien van gebruik van lichten en het geven van signalen zijn, en hoe dat eventuele onderscheid dan kan worden gemaakt. Daarover bieden tekst en toelichting van de Regeling geen duidelijkheid. Meer algemeen leidt de rechtbank uit de toelichting bij de (wijzigings)regeling waarbij de EMG is ingevoerd af dat de enkele overtreding zonder context van verkeersonveilig, gevaarlijk en respectloos weggedrag geen EMG kan rechtvaardigen. Hierbij is ook van belang dat de overtredingen uiteindelijk redelijkerwijs het vermoeden moeten opleveren dat de betrokkene niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid vereist voor het besturen van motorrijtuigen (130, eerste lid, van de Wvw).

7.7.

De rechtbank komt, gelet op formulering van het criterium en de totstandkoming ervan, mede in het licht van de doelstelling van de EMG, tot de slotsom dat in er in dit geval onvoldoende grondslag is voor het opleggen van een EMG. Naar het oordeel van de rechtbank kan op basis van de mededeling als bedoeld in artikel 130 Wwv Pro in niet worden geconcludeerd dat er sprake is geweest van een duidelijk gedrag tentoonspreiden dat in strijd is met essentiële verkeersregels.

Conclusie en gevolgen

8. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.

9. De rechtbank ziet gelet op het ontbreken van voldoende basis voor het opleggen van een EMG, de aard van de zaak en het tijdsverloop sinds de in het geding zijnde gedragingen, aanleiding in deze zaak tot een finaal oordeel te komen. Op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond te verklaren en dat besluit te herroepen.

10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, zal de rechtbank bepalen dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.625,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond;

- herroept het primaire besluit;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;

- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 184,- vergoedt;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.625,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van mr. I.F.A.M. Errington-Quaedvlieg, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2024.

Griffier

Rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wegenverkeerswet 1994

Artikel 130, eerste lid, bepaalt dat indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling doen aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.

Artikel 131, eerste lid, bepaalt dat indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, het CBR in de bij ministeriele regeling aangegeven gevallen, respectievelijk besluit tot:

a. oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid, of

b. een onderzoek naar de rijvaardigheid of de geschiktheid.

Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011

Op grond van artikel 14, eerste lid, aanhef en onder a, besluit het CBR tot oplegging van een educatieve maatregel gedrag en verkeer indien betrokkene tijdens een rit herhaaldelijk gedragingen heeft verricht als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage 1, onder A, onderdeel III, Rijgedrag.

In bijlage 1, onder A, onderdeel III, Rijgedrag zijn, voor zover van belang, de volgende gedragingen opgenomen:
4. Duidelijk een gedrag tentoonspreiden dat in strijd is met essentiële verkeersregels en verkeerstekens ter zake van:

e) het gebruik van lichten en het geven signalen.

Bestuursrechtelijke toetsing oplegging educatieve maatregel gedrag en verkeer