Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 25/3878 en ROT 25/4231
proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 juni 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam eiser] , uit Dordrecht, eiser
(gemachtigde: mr. J. Wassink),
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht
(gemachtigden: mr. M. van Groningen en [persoon A] ).
Als derde-partijen nemen aan de zaken deel: [persoon B] en [persoon C] uit Dordrecht, [persoon D] en [persoon E] uit Dordrecht, [persoon F] uit Dordrecht, [persoon G] uit Dordrecht, [persoon H] uit Dordrecht en [persoon I] en [persoon J] uit Dordrecht (belanghebbenden).
Samenvatting
1. Dit proces-verbaal gaat over de mondelinge uitspraak over het in het besluit op bezwaar alsnog weigeren door het college van de aan eiser verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van een Bed & Breakfast (B&B) op de begane grond van de woning van eiser. Eiser is het niet eens met het besluit om de door hem gevraagde omgevingsvergunning alsnog te weigeren. Hij heeft daarom beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar en verzocht om een voorlopige voorziening. Hij voert daartoe een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden heeft de voorzieningenrechter de weigering van de omgevingsvergunning beoordeeld.
1.1.
De voorzieningenrechter heeft de zaak kortgesloten (op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht) door zowel op het beroep als het verzoek om voorlopige voorziening te beslissen. Dit heeft de voorzieningenrechter gedaan omdat hij vindt dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter heeft ook gelijk mondeling uitspraak gedaan. In de uitspraak heeft hij geoordeeld dat het beroep ongegrond is en heeft hij het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Dit betekent dat de weigering om omgevingsvergunning te verlenen in stand blijft. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Het college heeft met het primaire besluit van 15 november 2024 aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een B&B aan de [adres] in Dordrecht (het perceel). Met het bestreden besluit van 28 april 2025 op het bezwaar van belanghebbenden heeft het college het primaire besluit herroepen en de omgevingsvergunning geweigerd. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
2.1.
Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. [persoon D] en [persoon E] hebben ook schriftelijk gereageerd. Eiser heeft nog gereageerd op het verweerschrift.
2.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigden van het college en [persoon B] , [persoon D] en [persoon H] .
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Totstandkoming van het besluit
3. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel geldt het Omgevingsplan gemeente Dordrecht (omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. [1] Op het perceel waren voor zover relevant vóór 1 januari 2024 de bestemmingsplannen “2e herziening bestemmingsplan Leerpark” (bestemmingsplan) en “Partiële herziening regeling parkeren in bestemmingplannen Dordrecht” van kracht. Deze bestemmingsplannen maken dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het perceel heeft voor zover relevant de bestemming “Woongebied” (artikel 14 van de planregels van het bestemmingsplan).
3.1.
De B&B is volgens het college in strijd met de bestemming “Woongebied” (artikel 14.1 en 19.2.1 van de planregels van het bestemmingsplan). Het college heeft met het primaire besluit een omgevingsvergunning verleend voor de (buitenplanse) omgevingsplanactiviteit. [2] Het college heeft hierbij toepassing gegeven aan artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).
3.2.
Tegen dit besluit hebben zeven omwonenden bezwaar gemaakt. Naar aanleiding hiervan heeft het college het besluit heroverwogen en met het bestreden besluit de verleende omgevingsvergunning geweigerd.
3.3.
Eiser is het niet eens met het bestreden besluit.
Is een B&B in strijd met het omgevingsplan?
Is een B&B in strijd met het omgevingsplan?
4. Eiser stelt dat de B&B niet in strijd is met de bestemming “Woongebied”, zodat hij daar zonder omgevingsvergunning een B&B mag hebben. Hij voert daartoe aan dat er in een B&B ook gewoond wordt en de B&B kan worden aangemerkt als een aan huis verbonden beroep.
4.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat een B&B in strijd is met de bestemming “Woongebied”, zodat het college terecht heeft aangenomen dat eiser een omgevingsvergunning nodig heeft om van het omgevingsplan te mogen afwijken.
Op grond van artikel 14.1 van de planregels zijn de voor "Woongebied aangewezen gronden bestemd zijn voor wonen, tuinen en erven, en bij de bestemming behorende voorzieningen. Het tegen betaling aanbieden van nachtverblijf valt daar niet onder. Op grond van artikel 19.2.1 van de planregels is binnen de woonbestemming tevens een aan huis verbonden beroep toegestaan. Daarbij is onder meer als voorwaarde gesteld dat de activiteit qua aard, omvang en uitstraling dient te passen in een woonomgeving. Op grond van artikel 1.5 van de planregels is een aan huis verbonden beroep een dienstverlenend beroep, dat in een woning wordt uitgeoefend, waarbij de woning in overwegende mate haar woonfunctie behoudt en dat een ruimtelijke uitwerking of uitstraling heeft die met de woonfunctie in overeenstemming is. Een B&B is niet expliciet in de begripsomschrijving van een aan huis verbonden beroep opgenomen. De voorzieningenrechter volgt het standpunt van het college dat een B&B qua aard en ruimtelijke uitstraling niet onder een dienstverlenend beroep (dat in overeenstemming is met de woonfunctie) kan worden begrepen. Daarbij heeft het college in het bijzonder het feit dat nachtverblijf wordt aangeboden, in aanmerking kunnen nemen. De conclusie is dat de B&B geen op grond van artikel 19.2.1 van de planregels onder voorwaarden toegelaten functie is. Het college heeft dan ook terecht de aanvraag in behandeling genomen als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa).
Op grond van artikel 14.1 van de planregels zijn de voor "Woongebied aangewezen gronden bestemd zijn voor wonen, tuinen en erven, en bij de bestemming behorende voorzieningen. Het tegen betaling aanbieden van nachtverblijf valt daar niet onder. Op grond van artikel 19.2.1 van de planregels is binnen de woonbestemming tevens een aan huis verbonden beroep toegestaan. Daarbij is onder meer als voorwaarde gesteld dat de activiteit qua aard, omvang en uitstraling dient te passen in een woonomgeving. Op grond van artikel 1.5 van de planregels is een aan huis verbonden beroep een dienstverlenend beroep, dat in een woning wordt uitgeoefend, waarbij de woning in overwegende mate haar woonfunctie behoudt en dat een ruimtelijke uitwerking of uitstraling heeft die met de woonfunctie in overeenstemming is. Een B&B is niet expliciet in de begripsomschrijving van een aan huis verbonden beroep opgenomen. De voorzieningenrechter volgt het standpunt van het college dat een B&B qua aard en ruimtelijke uitstraling niet onder een dienstverlenend beroep (dat in overeenstemming is met de woonfunctie) kan worden begrepen. Daarbij heeft het college in het bijzonder het feit dat nachtverblijf wordt aangeboden, in aanmerking kunnen nemen. De conclusie is dat de B&B geen op grond van artikel 19.2.1 van de planregels onder voorwaarden toegelaten functie is. Het college heeft dan ook terecht de aanvraag in behandeling genomen als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa).
Mocht het college de omgevingsvergunning weigeren?
5. Eiser stelt dat het bouwplan voldoet aan een evenwichtige toedeling aan locaties. De B&B voldoet aan artikel 2 van de Beleidsregels Bed & Breakfast Dordrecht. De B&B past naar aard, omvang en uitstraling in de woonomgeving. De aspecten privacy, geluidsoverlast en handhaafbaarheid staan niet in de weg aan het verlenen van de omgevingsvergunning. De klachten van de buren geven volgens eiser geen juist beeld van de situatie. Volgens eiser is de inbreuk op de privacy van de omwonenden beperkt. De gasten maken geen gebruik van het pad dat dicht langs hun terras loopt. Eiser heeft hiervoor een oplossing getroffen door een poort in het hekwerk te plaatsen, zodat gasten voortaan via het graspad naar de B&B kunnen lopen. Dit pad wordt dagelijks gebruikt en is goed toegankelijk, ook met slecht weer. Verder voert eiser aan dat de terrassen aan de achterzijde geen enkele privéruimte kennen. Vanaf elk terras is zicht op andere terrassen. Het is volgens de koopakte niet toegestaan om schuttingen te realiseren en voorts is een erfdienstbaarheid gevestigd op het betegelde looppad waarvan iedereen gebruik kan maken. Bewoners hebben in deze situatie meer van elkaar te dulden dan in een normale situatie. Dit geldt ook met betrekking tot de geluidsoverlast. Eiser verwijst daarbij naar een uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:7860. Eiser heeft zich ingezet om alles in goede banen te leiden. Zo heeft hij huisregels opgesteld waar bezoekers zich aan moeten houden en is hij wekenlang thuisgebleven om toe te zien op het verloop van de verhuur.
5.1.
Op grond van artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl wordt, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
5.2.
Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
5.3.
Het college heeft de Beleidsregels Bed & Breakfast Dordrecht vastgesteld. Op grond van artikel 2 kan een omgevingsvergunning voor het exploiteren van een Bed & Breakfast in een woning worden verleend indien wordt voldaan aan onder meer het criterium dat de activiteit qua aard, omvang en uitstraling dient te passen in een woonomgeving;
5.4.
De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten, die ook ter zitting zijn vastgesteld. De B&B heeft betrekking op een deel van de woning (één kamer van circa 25 m2). De woning heeft in totaal een gebruiksoppervlakte van 150 m2. De B&B is gevestigd in de 6e woning (gezien vanaf de rechterkant achterzijde) van een woonblok van in totaal 12 woningen. De ontsluiting van de B&B vindt plaats via de achterkant van de woning naar een gezamenlijk looppad dat wordt gedeeld met de andere woningen in het woonblok. Het gezamenlijke pad loopt langs de achter de woningen gelegen terrassen. De B&B gasten moeten deze tussengelegen terrassen passeren om bij de B&B te komen. De terrassen zijn 1,80 meter diep. Er is ook een deur naar het voorgedeelte van de woning. Deze deur mogen de gasten op basis van de aanvraag echter niet gebruiken, omdat daar het privé gedeelte van de bewoner begint. Inmiddels heeft eiser een poortje aangebracht aan de achterzijde van de woning, zodat de B&B ook bereikbaar is over het openbare grasveld.
5.5.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het college heeft goed gemotiveerd dat en waarom de B&B qua aard en uitstraling niet in déze woonomgeving past. Het college mocht daarbij doorslaggevende betekenis toekennen aan de kenmerken van de woonbebouwing op deze locatie, in het bijzonder de aard van de buitenruimte die hoort bij de rij woningen, waarvan de woning waarin de B&B is voorzien deel uitmaakt, die open van karakter is. Het gaat hier om aaneengesloten woningen met aan de achterzijde relatief kleine open terrassen waar vanwege architectonische eisen geen schuttingen tussen de erven zijn toegestaan. In die zin staan de buitenruimten bij de 12 woningen allemaal in verbinding met elkaar. Het looppad waarmee de woningen aan de achterzijde zijn ontsloten loopt pal langs die ondiepe terrassen. De B&B is juist alleen via dat looppad toegankelijk, zodat de gasten die in de B&B verblijven iedere keer over dat looppad langs de terrassen van de woningen moeten lopen. Omdat de terrassen zo ondiep zijn, lopen de gasten dus ook steeds vrij dicht langs de woningen zelf. Het college heeft in zoverre groot belang kunnen hechten aan de relatief grote inbreuk op de privacy die ontstaat nu het looppad ook door de gasten van de B&B wordt gebruikt. Dat geldt ook voor zover het terras bij de woning door gasten wordt gebruikt. Het college heeft in dat verband de aard van een B&B in aanmerking kunnen nemen waarbij, anders dan bij vaste bewoners van een woning, steeds vreemden in een wisselende samenstelling ter plaatse voor korte duur verblijven en daar nachtverblijf hebben. Dit heeft directe gevolgen voor de ervaren inbreuk op de privacy maar ook voor de mogelijke geluidoverlast voor omwonenden. Verder heeft het college van belang kunnen achten dat de voorwaarde, dat bezoekers via een apart poortje aan de achterzijde van de woning de B&B betreden, niet goed handhaafbaar is. Ook de voorzieningenrechter vindt de verwachting gerechtvaardigd dat bij slecht weer of op koude en/of natte dagen gasten gebruik zullen maken van het betegelde looppad langs de woningen en niet van het pad dat in het grasveld achter de woningen is gemaaid. Al met al heeft het college gelet op de bij omwonenden gerezen bezwaren na heroverweging de belangen van omwonenden zwaarder mogen laten wegen dan het belang van eiser. Dat betekent dat een B&B op deze plek uit ruimtelijk oogpunt niet passend is. Dat eiser huisregels heeft opgesteld, en daar naar gesteld ook streng op toeziet, heeft het college niet op andere gedachten hoeven brengen.
5.6.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de weigering van de omgevingsvergunning in stand blijft. Omdat het beroep ongegrond is, is er ook geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek daartoe wordt afgewezen. Eiser krijgt daarom het griffierecht in beide zaken niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
7. Partijen zijn gewezen op de mogelijkheid om tegen de mondelinge uitspraak in hoger beroep te gaan op de hieronder omschreven wijze.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2025 door mr. V. van Dorst, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier.
De griffier en de voorzieningenrechter zijn verhinderd het proces-verbaal te ondertekenen
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van dit proces-verbaal is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover daarbij is beslist op het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover daarbij is beslist op het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop dit proces-verbaal is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Omgevingswet
Artikel 5.1. (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet)
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
a. een omgevingsplanactiviteit,
[…],
tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
[…].
Artikel 22.1. (tijdelijk deel omgevingsplan)
In deze afdeling wordt onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit:
a. de besluiten, bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet,
[…].
Invoeringswet Omgevingswet
Artikel 4.6. (deel omgevingsplan)
1. Als deel van het omgevingsplan, bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet, gelden:
[…],
een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening,
[…].
[…].
Besluit kwaliteit leefomgeving
Artikel 8.0a. (beoordelingsregels omgevingsplanactiviteit algemeen)
[…].
Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
2e herziening bestemmingsplan Leerpark
Artikel 14 Woongebied
14.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Woongebied' aangegeven gronden zijn bestemd voor:
wonen;
tuinen en erven;
bij de bestemming behorende voorzieningen, zoals verhardingen, wegen, paden, groen, speelvoorzieningen, water, parkeervoorzieningen en nutsvoorzieningen
een en ander met inachtneming van het bepaalde in lid 14.5 en 18.2.
Artikel 19 Algemene gebruiksregels
19.1
Algemeen
Onder strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1 eerste lid onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt in ieder geval begrepen:
[…];
het gebruik van onbebouwde gronden of het gebruik van bouwwerken ten behoeve van doeleinden van handel of bedrijf, een prostitutiebedrijf daaronder mede begrepen;
[…].
19.2
Beroepsuitoefening aan huis
19.2.1
Gebruiksregel
Het gebruik van ruimten van een woning ten behoeve van de uitoefening van een vrij beroep en/of een aan huis verbonden beroep, is niet in strijd met de regels van dit plan voor zover wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
maximaal 25% van het vloeroppervlak van de woonruimten met inbegrip van de bijbehorende bouwwerken tot een maximum van 50 m2 mag worden gebruikt voor het vrije beroep of het aan huis verbonden beroep;
degene die de beroepsactiviteit in de woonruimten uitvoert dient tevens bewoner van die woonruimten te zijn;
vergunningsplichtige of meldingsplichtige activiteiten ingevolge de Wet milieubeheer zijn niet toegestaan;
op eigen terrein dient te worden voorzien in de parkeer- en stallingbehoefte die het vrije beroep of het aan huis verbonden beroep oproept;
de activiteit dient qua aard, omvang en uitstraling te passen in een woonomgeving;
er mag geen detailhandel plaatsvinden;
aan de buitenzijde van de woonruimten of elders op het bouwperceel mogen geen uiterlijke kenmerken ten behoeve van het vrije beroep of het aan huis verbonden beroep worden aangebracht;
de uitoefening van een vrij beroep en/of een aan huis verbonden beroep is niet toegestaan in bijbehorende bouwwerken.