Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/11411
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 september 2025 in de zaak tussen
de vennootschap onder firma Snackbar “ [naam horecagelegenheid] ”, uit [plaats] , eiseres
en
[verweerder]
(gemachtigde: mr. O. van Rossum).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een boete die is opgelegd aan eiseres wegens overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml) en de door [verweerder] vastgestelde betalingsregeling. Eiseres is het hier niet mee eens en voert daartoe aan dat [verweerder] niet bevoegd was de boete op te leggen, [verweerder] de verklaringen van werknemers niet had mogen gebruiken als bewijs, [verweerder] had moeten volstaan met een waarschuwing, [verweerder] de boete had moeten halveren omdat er sprake is van natuurlijke personen en dat [verweerder] de boete had moeten kwijtschelden dan wel matigen. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de opgelegde boete en de betalingsregeling.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat [verweerder] de bestuurlijke boete aan eiseres mocht opleggen en hij de hiermee samenhangende betalingsregeling in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Bij besluit van 3 januari 2024 heeft [verweerder] aan eiseres een boete van € 67.500,00 opgelegd en besloten inspectiegegevens openbaar te maken wegens overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Met het besluit van 15 november 2024 op het bezwaar van eiseres (bestreden besluit I) heeft [verweerder] het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en de boete vastgesteld op € 64.125,00.
2.1.
Bij besluit van 19 november 2024 (bestreden besluit II) heeft [verweerder] de voormalige vennoten van eiseres een betalingsregeling ter voldoening van de boete aangeboden met een looptijd van 24 maanden.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I.
2.3.
[verweerder] heeft het door eiseres tegen het bestreden besluit II gemaakte bezwaar op grond van artikel 4:125 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ter behandeling doorgezonden naar de rechtbank.
2.4.
[verweerder] heeft op het beroep en op het bezwaar gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft aanvullende stukken gestuurd.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 21 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] , de gemachtigde van [verweerder] en mr. N. Majid, eveneens namens [verweerder] .
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van de bestreden besluiten
3. Eiseres exploiteerde ten tijde van de overtreding een snackbar. Op 16 juni 2021 hebben inspecteurs van [verweerder] (thans [huidige naam verweerder] ) een bezoek aan de snackbar gebracht. Naar aanleiding van dit bezoek hebben zij een administratief onderzoek uitgevoerd bij de boekhouder van eiseres. Op 28 maart 2022 hebben de inspecteurs ten aanzien van acht werknemers van eiseres schriftelijk de stukken gevorderd als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de Wml over de periode van 1 december 2020 tot en met 31 mei 2021. Eiseres heeft schriftelijk noch mondeling op de vordering gereageerd. De inspecteurs hebben de vennoot [persoon A] gehoord. Daarnaast hebben zij zes van de acht werknemers als getuigen gehoord.
3.1.
De inspecteurs hebben van de overtredingen op 6 december 2022 een boeterapport opgemaakt. Met de kennisgeving van 26 oktober 2023 heeft [verweerder] eiseres op de hoogte gesteld van het voornemen een bestuurlijke boete op te leggen en de inspectiegegevens openbaar te maken. Op 7 november 2023 heeft [persoon A] namens eiseres mondeling zijn zienswijze kenbaar gemaakt. Met het besluit van 3 januari 2024 heeft [verweerder] eiseres een boete van € 67.500,00 opgelegd en op grond van artikel 18pa van de Wml, besloten de inspectiegegevens openbaar te maken. Aan dat besluit heeft [verweerder] het boeterapport ten grondslag gelegd. De boete betrof acht werknemers. Voor zes werknemers heeft [verweerder] een boete van € 9.000,00 per werknemer opgelegd en voor twee werknemers een boete van € 6.750,00 per werknemer. Met het bestreden beluit I heeft [verweerder] de hoogte van de boete vastgesteld op € 64.125,00. [verweerder] heeft een matiging van 5% toegepast vanwege het tijdsverloop tussen de datum van het boeterapport en de boetekennisgeving.
3.2.
Met het bestreden besluit II heeft [verweerder] de voormalige vennoten van eiseres een betalingsregeling ter voldoening van de boete aangeboden met een looptijd van 24 maanden.
Omvang van het geschil
4. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat artikel 18b, tweede lid, van de Wml is overtreden en dat de inspectiegegevens openbaar gemaakt mochten worden. In geschil zijn de bevoegdheid van [verweerder] , de hoogte van de boete en de betalingsregeling.
Bevoegdheid minister
5. Volgens eiseres was [verweerder] niet bevoegd om de boete op te leggen, omdat eiseres op 1 januari 2024 is uitgeschreven uit het handelsregister en de boete pas op 3 januari 2024 is opgelegd.
5.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Eiseres heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat zij op het moment van de boeteoplegging al was uitgeschreven uit het handelsregister. Uit het bestreden besluit I blijkt bovendien dat [verweerder] aan de hand van een uittreksel van de Kamer van Koophandel van 2 januari 2024 heeft vastgesteld dat eiseres op dat moment in ieder geval nog niet was uitgeschreven. Nu niet in geschil is dat er sprake is van een overtreding en ervan moet worden uitgegaan dat eiseres ten tijde van de boeteoplegging nog bestond, was [verweerder] bevoegd de boete op te leggen.
Verklaringen van de werknemers
6. Eiseres voert aan dat [verweerder] de verklaringen van de werknemers ten onrechte niet heeft uitgesloten van het bewijs. De verklaringen zijn onrechtmatig verkregen. [verweerder] heeft de werknemers namelijk niet meegedeeld dat ze niet verplicht waren om mee te werken.
6.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. [verweerder] mocht de verklaringen van de werknemers wel degelijk bij zijn besluitvorming betrekken. Op grond van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb is iedereen verplicht aan een toezichthouder alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden. Voor zover eiseres ervan uitgaat dat de werknemers niet verplicht waren om mee te werken aan het onderzoek, is die aanname dus onjuist. Dat de brieven die de werknemers ontvingen dwingend van toon waren, verandert deze conclusie niet. Die dwingende toon strookt namelijk met de verplichting om mee te werken aan het onderzoek.
Waarschuwing
7. Eiseres voert aan dat [verweerder] had moeten volstaan met een waarschuwing gelet op de bijzondere omstandigheden van de coronaperiode en de omstandigheid dat er geen sprake is van eerdere overtredingen. [verweerder] had een ondersteunende en begeleidende rol moeten aannemen.
7.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Artikel 10 van Pro de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018 (Beleidsregel Wml) bepaalt in welke gevallen wordt volstaan met een waarschuwing. Overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml valt daar niet onder. [verweerder] hoefde op grond van de Beleidsregel Wml dus niet te volstaan met een waarschuwing. Gelet op de ernst van de overtreding hoefde [verweerder] in de omstandigheden die eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding te zien om af te wijken van de Beleidsregel Wml. [verweerder] heeft immers terecht overwogen dat de overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml als ernstig moet worden beschouwd. Zonder deugdelijke (loon)administratie kan [verweerder] namelijk niet controleren of de Wml is nageleefd.
Halveren boete
8. Eiseres voert aan dat [verweerder] eiseres ten onrechte niet als eenmanszaak heeft aangemerkt en daarom de boete ten onrechte niet heeft gehalveerd. [persoon A] heeft het aandeel van zijn broer [persoon B] in de snackbar overgenomen. Dat blijkt uit de overnameovereenkomst van 1 mei 2020 en de verklaringen van [persoon B] en de eigenaar van het pand waarin de snackbar is gevestigd. Weliswaar heeft [persoon B] [persoon A] nog geholpen wanneer dat nodig was, maar [persoon B] genoot geen inkomsten meer uit de onderneming.
8.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Op grond van artikel 9, tweede lid, van de Beleidsregel Wml wordt de boete gehalveerd als de werkgever een natuurlijk persoon is. Niet in geschil is dat ten tijde van de overtreding de onderneming van eiseres in het handelsregister stond ingeschreven als vennootschap onder firma, met als vennoten [persoon A] en [persoon B] . Ook ten tijde van de boetelegging stond eiseres als zodanig ingeschreven, zoals volgt uit 5.1. Het handelsregister heeft onder meer als doel de rechtszekerheid te bevorderen en bij te dragen aan de rechtshandhaving door de overheid. [1] [verweerder] mocht daarom van de juistheid van de gegevens in het handelsregister uitgaan. Hoe [persoon A] en zijn [persoon B] hun samenwerking in de praktijk vormgaven, is niet relevant. Het lag op de weg van [persoon A] en zijn broer om ervoor te zorgen dat de inschrijving in het handelsregister in overeenstemming was met de praktijk. Dat zij dat niet hebben gedaan, komt – voor zover juist – voor hun rekening en risico. Overigens blijkt uit de overnameovereenkomst van 1 mei 2020 dat [persoon B] pas uit het handelsregister zou worden uitgeschreven als [persoon A] de overnamesom volledig aan [persoon B] zou hebben voldaan. Het was dus kennelijk een bewuste keuze van [persoon A] en zijn broer om eiseres – in ieder geval richting de buitenwereld – nog gedurende enige tijd in stand te houden. Omdat een vennootschap onder firma in het bestuursrecht wordt aangemerkt als rechtspersoon [2] , hoefde [verweerder] de boete niet te halveren.
Matiging boete
9. Eiseres voert aan dat [verweerder] de boete had moeten matigen, al dan niet tot nihil. De overtredingen vonden plaats in de coronaperiode, waarin alles onzeker was. De regels wijzigden steeds, zodat eiseres ook steeds haar bedrijfsvoering moest wijzigen. Eiseres moest ineens bezorgers regelen en investeren in het bezorgen van maaltijden. Verder voert eiseres aan dat de omvang van de boete niet in verhouding staat tot de omvang van de onderneming en dat [persoon A] de boete niet kan betalen. Tot slot voert eiseres aan dat [verweerder] eiseres ten onrechte dubbel bestraft. Eiseres heeft immers ook een boete wegens overtreding van de Arbeidstijdenwet opgelegd gekregen, welke boete eiseres heeft voldaan.
9.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
9.1.1.
Op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, moet [verweerder] de bestuurlijke boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. [verweerder] houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. [verweerder] kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid als zodanig niet onrechtmatig acht, moet [verweerder] bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze niet onevenredig is. De rechter toetst het besluit van het bestuursorgaan zonder terughoudendheid. Er bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete als op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. [3]
9.1.2.
Zoals uit de vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt is de Beleidsregel Wml in zijn algemeenheid niet onrechtmatig. [4] [verweerder] heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Hoewel goed voorstelbaar is dat de coronamaatregelen uitdagingen met zich bracht voor een ondernemer als eiseres, is dat op zichzelf nog geen reden om verminderde verwijtbaarheid aan te nemen. Ook onder de coronaomstandigheden rustte op eiseres de plicht om de regels uit de Wml na te leven.
9.1.3.
Daarnaast vormt de omvang van de onderneming geen aanleiding om de boete te matigen. [verweerder] heeft in het verweerschrift terecht opgemerkt dat voor het vaststellen van de hoogte van de boete de gekozen rechtsvorm bepalend is. De gekozen rechtsvorm is in deze zaak een vennootschap onder firma, die wordt gelijkgesteld aan een rechtspersoon, zoals de rechtbank hiervoor onder 8.1 heeft overwogen. De omvang van de boete houdt bovendien samen met het feit dat eiseres voor acht werknemers artikel 18, tweede lid, van de Wml heeft overtreden. Bij overtreding kan voor iedere werknemer aan de werkgever een boete worden opgelegd. Dit is neergelegd in artikel 8 van Pro de Beleidsregel Wml. Dat voor iedere werknemer een boete wordt opgelegd, wordt niet onredelijk geacht, zo volgt uit vaste rechtspraak. [5]
9.1.4.
[verweerder] heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat de financiële draagkracht geen aanleiding vormt de boete te matigen omdat hij die niet kan beoordelen. Eiseres heeft namelijk slechts inzicht gegeven in de financiële situatie van [persoon A] , maar niet in de financiële situatie van [persoon B] en de beide partners van de vennoten. Inzicht in de financiële draagkracht van alle vennoten en hun eventuele partners is van belang omdat bij een vennootschap onder firma de vennoten hoofdelijk verantwoordelijk zijn voor het voldoen van een boete. Voor zover al juist zou zijn dat [persoon A] niet in staat is om de boete te voldoen, laat dat onverlet dat [persoon B] de boete mogelijk wel kan voldoen.
9.1.5.
Tot slot heeft [verweerder] in het feit dat eiseres ook een boete voor overtreding van de Arbeidstijdenwet opgelegd heeft gekregen, terecht geen reden gezien voor matiging. Artikel 5:8 van Pro de Awb bepaalt dat als twee of meer voorschriften zijn overtreden, voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd. [verweerder] heeft in zijn verweerschrift terecht opgemerkt dat de Wml en de Arbeidstijdenwet verschillende belangen beogen te beschermen. Het doel van de Wml is het stellen van wettelijke normen voor de (minimale) beloning die werknemers van hun werkgevers ontvangen voor de verrichte arbeid. De Arbeidstijdenwet heeft als doel het bevorderen van de veiligheid, de gezondheid en het welzijn van de werknemers in relatie tot hun arbeids- en rusttijden en het bevorderen van de combinatie van arbeid en zorgtaken en andere verantwoordelijkheden buiten de arbeid.
Betalingsregeling
10. Eiseres is het niet eens met de door [verweerder] vastgestelde betalingsregeling. Eiseres stelt niet in staat te zijn aan de betalingsregeling te voldoen en wil dat de boete wordt kwijtgescholden.
10.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft [verweerder] in redelijkheid de betalingsregeling kunnen vaststellen. [verweerder] hanteert een vaste gedragslijn waarbij kwijtschelding van een boete alleen mogelijk is in het kader van een schuldhulpverleningstraject. De rechtbank acht deze vaste gedragslijn niet onredelijk. [verweerder] heeft daarnaast in zijn verweerschrift terecht aangevoerd dat eiseres de slechte financiële situatie niet inzichtelijk heeft gemaakt, zoals de rechtbank hiervoor onder 9.1.4 heeft overwogen.
Conclusie en gevolgen
11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat [verweerder] de bestuurlijke boete van € 64.125,00 aan eiseres mocht opleggen en hij de hiermee samenhangende betalingsregeling in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.B. Plomp, rechter, in aanwezigheid van E.J. van den Doel, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2025.
De griffier is verhinderd
de uitspraak te tekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
EVRM
Artikel 6, eerste lid
Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:125, eerste lid
Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking waarbij de verplichting tot betaling van een geldsom is vastgesteld, heeft mede betrekking op een bijkomende beschikking van hetzelfde bestuursorgaan omtrent verrekening, uitstel van betaling, verlening van een voorschot, vaststelling van de rente of gehele of gedeeltelijke kwijtschelding, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Artikel 5:1, derde lid
Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 5:8
Indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, kan voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie worden opgelegd.
Artikel 5:20, eerste lid
Een ieder is verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
Wetboek van Strafrecht
Artikel 51, derde lid
Voor de toepassing van de vorige leden wordt met de rechtspersoon gelijkgesteld: de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid, de maatschap, de rederij en het doelvermogen.
Handelsregisterwet 2007
Artikel 2, aanhef en onder c
Er is een handelsregister van ondernemingen en rechtspersonen voor het registreren van alle ondernemingen en rechtspersonen als onderdeel van de gegevenshuishouding die bijdraagt aan het efficiënt functioneren van en de rechtshandhaving door de overheid.
Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
Artikel 18b, tweede lid, aanhef en onder a tot en met d
Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van:
een opgave als bedoeld in artikel 626 van Pro Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken;
bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan;
bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt;
bescheiden waaruit de betalingsverplichtingen of voorschotten blijken welke met in achtneming van artikel 13 zijn Pro ingehouden op of verrekend met het minimumloon;
[…]
Artikel 18b, derde lid
Voor de toepassing van het tweede lid wordt als werkgever aangemerkt degene in of ten behoeve van wiens onderneming, bedrijf of inrichting een persoon arbeid verricht of heeft verricht of waarvan op grond van feiten en omstandigheden naar redelijk vermoeden een persoon arbeid verricht of heeft verricht. De in de eerste zin bedoelde persoon wordt in dat geval voor de toepassing van het tweede lid aangemerkt als werknemer. Hetgeen in de eerste zin is bepaald geldt behoudens tegenbewijs.
Artikel 18c, eerste lid
Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.
Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018
Artikel 8, eerste lid
Indien een werkgever niet of niet tijdig de bescheiden verstrekt als bedoeld in artikel 18b, tweede lid, van de wet wordt hem voor iedere werknemer die het betreft een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000.
Artikel 8, tweede lid
De boete voor een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de wet wordt gematigd, indien de werkgever kan aantonen dat sprake is geweest van een arbeidsduur die korter was dan zes maanden. In dat geval wordt de boetehoogte bepaald aan de hand van onderstaande tabel.
Duur tewerkstelling
≤ 1 maand € 5.000
>1 – < 3 maanden € 7.000
3 – < 6 maanden € 9.000
Artikel 9, tweede lid
Voor de werkgever als natuurlijk persoon wordt bij een overtreding van de wet als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete gehanteerd: 0,5 maal het boetenormbedrag.
Artikel 9, derde lid
De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, ingeval er sprake is van meer werknemers ten aanzien van wie overtredingen zijn begaan, uit de som van het per werknemer vastgestelde boetebedrag.