ECLI:NL:RBROT:2025:13718

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 24/10077

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 november 2025 in de zaak tussen

[eiser], uit IJsselmuiden, eiser

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister

(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete van € 1.500,- die de minister aan eiser heeft opgelegd vanwege een overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften. Eiser is het niet eens met die boete. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister bevoegd was om aan eiser een bestuurlijke boete op te leggen. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

1.3.

De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 27 september 2024 op het bezwaar van eiser is de minister bij het boetebesluit gebleven.

2.1.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2.

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3.

Eiser heeft op 20 oktober 2025 schriftelijk gereageerd op het verweerschrift.

2.4.

De rechtbank heeft het beroep op 6 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, vergezeld door zijn echtgenote, en de gemachtigde van de minister, vergezeld door P.J. Warmerdam, werkzaam als toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

Totstandkoming van het besluit

3. De minister heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 31 januari 2024 ([nummer 1]), opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. Hierin staat onder meer het volgende:

“(…)
Bevinding(en):

Datum en tijdstip van de bevinding(en): 26 januari 2024, omstreeks 13:43 uur.

Op het tijdstip van mijn bevindingen bevond ik mij in de stal van runderslachthuis Ameco te Apeldoorn. Ik was die dag belast met de keuring van de levende dieren voorafgaand aan de slacht, de antemortemkeuring (AM-keuring).

Tijdens mijn inspectie, zag ik op stal dat van een wagen kenteken [kenteken] met aanhanger (zie foto 7) een rund met I&R oornummer [nummer 2] werd gelost (zie foto 6). Ik zag dat het rund bij het van de wagen aflopen diepliggende ogen had dit kan een teken van ernstige vermagering zijn en van pijn. Ik zag dat ze een afwijkende houding had ze liep met een gestrekte hals en had een pompende ademhaling met wijdstaande neusgaten, dit kan een teken zijn van klachten van de luchtwegen zoals benauwdheid en een uiting van stress en pijn (zie foto 1,2,3 en video). Ze had een opgetrokken buik een teken dat ze weinig gegeten had, dit kan een teken zijn van zich ziek voelen(zie foto 4,5 en video). Ze stonk ook ernstig naar weefselverval (necrose).

Ik heb het rund in de stal van het slachthuis nader onderzocht. Ik zag de volgende bevindingen, ze was mager, het vel zat strak om haar botten, haar ribben kon je goed tellen en ook de botten van haar kop, schouders, rug en bekken waren goed te onderscheiden. Ze had een gestrekte hals en had een pompende ademhaling, ze had wijd uitstaande neusgaten (neusvleugelen) ook stond er schuim op haar bek dit is een teken van benauwdheid (zie video). Ze liet zich slecht aanzetten om te lopen. De conclusie is dat het om een zieke zeer magere benauwde koe ging met de pompende ademhaling. Omdat ze ook niet slachtwaardig was is ze gedood om afgevoerd te worden voor destructie. Toen ze op de grond lag kon ik goed de uier zien waar een grote open wond van 20 bij 15 cm zat er zat geen vel meer en was een gapende plek dus zonder huid (geen epitelisatie) en met veel weefselverval (necrose) had een grijzige tint en stonk enorm (zie foto 8,9). Ze had een open wond aan haar uier wat gepaard ging met veel weefselverval met een penetrante geur.

Ze had al langer een slechte eetlust doordat ze ziek was dit blijkt uit het feit dat ze een opgetrokken buik had, ze was ziek door een probleem met haar luchtwegen en door de necrotische wond aan de uier hierdoor kon ze zich er niet toe kon zetten naar het voerhek te lopen om te vreten. De koe was al langer ziek, minstens enkele dagen. De open wond zonder huid (epitelisatie) met weefselverval (necrosevorming) heeft dagen tot weken nodig om dit aspect te krijgen, daarom ging het om een ernstige open wond. Een opgetrokken buik door niet voldoende te eten heeft minstens een dag maar waarschijnlijker dagen nodig om zo ernstig te worden. Het dier was ziek en had een grote open wond en was daarom was ze niet transportwaardig.

Op de door het slachthuis aan mij verstrekte aanvoerbon (datum 26-01-2024) waar het rund op staat vermeld, staat beschreven dat het eerste rund om 10.00 uur op de wagen was geladen en dat de wagen om 13:05 uur was aangekomen bij Ameco (zie bijlage aanvoerbon). Op de VKI stond geen behandeling of aandoening vermeld (zie bijlage VKI).

De ernstige open wond aan de uier heeft dagen nodig om necrotisch te worden (zie bijlage Wondgenezing antedatering, subacuut, eind inflammatory fase/ en was al voor aanvang van transport aanwezig.

Ernstige benauwdheid door een longontsteking waarbij het rund zijn lichaamshouding aanpast(gestrekte hals) is een symptoom van een ziek dier en bestond al een dag of meerdere dagen. Een opgetrokken buik door slechte eetlust is een symptoom van een ziek dier en heeft ook meer dan een dag nodig om zich te ontwikkelen. Al deze ziekte symptomen waren bij dit dier aanwezig en bestonden zoals beschreven al dagen voor de aanvang van het transport.

Aan de hand van de bij het rund behorende levensnummer (oornummer) [nummer 2] werd bij het raadplegen van het Identificatie- en registratiesysteem van dieren vastgesteld dat op 26-01-2024 het rund was afgevoerd van [nummer 3] naar het slachthuis (zie bijlage uitdraai I&R raadplegen verblijfplaatsen). Bij het raadplegen van het identificatie- en registratiesysteem van dieren bleek dit UBN op naam te staan van [eiser] (zie bijlage uitdraai I&R raadplegen meldingseenheden en relaties).

Door de veehouder kon voorafgaande aan het transport ingeschat worden dat door het vervoeren van het rund, dat benauwd was en een open wond aan het uier had, een verhoogd risico was op letsel en/of onnodig lijden, doordat het rund zich onderweg zou stoten aan de wanden van de wagen, het hekwerk op het slachthuis of vallen met pijn tot gevolg. (…)”

3.1.

Op 18 april 2024 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiser een bestuurlijke boete op te leggen. Eiser heeft op 1 mei 2024 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.

3.2.

Bij besluit van 31 mei 2024 (boetezaaknummer [nummer 4]) heeft de minister aan eiser een bestuurlijke boete van € 1.500,- opgelegd vanwege het volgende beboetbare feit:

De houder op de plaats van vertrek liet een rund vervoeren dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het rund ziek was en een ernstige open wond vertoonde.

Volgens de minister heeft eiser daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 8, eerste lid, gelet op bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, aanhef en onder b, van de Verordening (EG) nr. 1/2005 (de Transportverordening).

3.3.

Het bestreden besluit berust – samengevat – op de volgende overwegingen. De toezichthoudend dierenarts heeft het rund in de stal van het slachthuis nader onderzocht. Zij concludeerde dat het een zieke, zeer magere koe betrof met de pompende ademhaling. Omdat het rund niet slachtwaardig was, is ze gedood om afgevoerd te worden voor destructie. Toen het rund op de grond lag, kon de toezichthoudend dierenarts goed de uier zien waar een grote open wond van 20 bij 15 centimeter zat. De toezichthoudend dierenarts heeft in het rapport van bevindingen vervolgens ook concreet beschreven waaruit blijkt dat het rund voorafgaand aan het transport al ziek was en een ernstige open wond had. Dat eiser de ziekteverschijnselen en de ernstige open wond niet heeft (op)gemerkt, maakt niet dat de overtreding hem niet kan worden verweten. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat er omstandigheden zijn op grond waarvan de minister de boete zou moeten matigen.

Beoordeling door de rechtbank

Heeft de minister bewezen dat eiser de overtreding heeft gepleegd?

4. Eiser voert aan dat de koe is beoordeeld door de handelaar en de chauffeur, beiden in bezit van benodigde diploma’s voor veetransport en al generaties actief in dit werk. Beiden zagen voor aanvang transport een koe die zich pijnvrij voortbewoog over alle benen en geen afwijkende temperatuur had. De toezichthoudend dierenarts schetst een geheel ander beeld. Eiser kan zich hier niet in vinden. Hij vermoedt dat de koe onderweg in shock is geraakt of "
shipping fever" had. Dit zou de symptomen kunnen verklaren. De smetplek aan de onderkant van de uier was pas te zien nadat ze was geëuthanaseerd, dit geeft de toezichthoudend dierenarts ook aan. Het is ondoenlijk en gevaarlijk om alle koeien ook van onderen te beoordelen, zeker als ze gemolken worden in een automatisch melksysteem zoals bij eiser. Eiser kan niet voorkomen dat een enkele koe "
shipping fever" oploopt. Bij mensen zijn er medicijnen voorhanden maar voor koeien kan eiser die nog niet vinden. Eiser vindt het niet rechtvaardig dat hij hiervoor is beboet.

4.1.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.2.

Uit vaste rechtspraak^[1]van het College van Beroep voor het bedrijfsleven volgt dat in gevallen als deze, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.

4.3.

De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen door de toezichthoudend dierenarts. De toezichthoudend dierenarts heeft het rapport van bevindingen namelijk opgesteld op basis van zijn deskundigheid als dierenarts. In het rapport heeft hij duidelijk omschreven dat de koe bij het van de wagen aflopen diepliggende ogen had, wat een teken kan zijn van pijn, dat zij liep met een gestrekte hals en een pompende ademhaling met wijdstaande neusgaten had, wat een teken kan zijn van klachten van de luchtwegen zoals benauwdheid en een uiting van stress en pijn. Ook zag de toezichthoudend dierenarts dat de koe een opgetrokken buik had. Dat de koe weinig gegeten had, kan een teken zijn van zich ziek voelen. Ook stond er schuim op haar bek, wat een teken is van benauwdheid. De toezichthoudend dierenarts heeft ook geconstateerd dat de koe ernstig stonk naar necrose en dat ze zich slecht liet aanzetten om te lopen. Hij zag daarom aanleiding om de koe nader te onderzoeken. Zijn conclusie was dat het om een zieke zeer magere benauwde koe ging met de pompende ademhaling. Omdat de koe ook niet slachtwaardig was, is ze gedood om afgevoerd te worden voor destructie. Toen de koe op de grond lag kon de toezichthoudend dierenarts goed de uier zien waar een grote open wond van 20 bij 15 cm zat. Er zat geen vel meer en was een gapende plek dus zonder huid en met veel necrose. Dit had een grijzige tint en stonk enorm. De koe was al voorafgaande aan het transport ziek. De open wond zonder huid met necrosevorming heeft namelijk dagen tot weken nodig om dit aspect te krijgen. Een opgetrokken buik door niet voldoende te eten heeft minstens een dag maar waarschijnlijker dagen nodig om zo ernstig te worden. Ernstige benauwdheid door een longontsteking waarbij het rund zijn lichaamshouding aanpast (gestrekte hals) is een symptoom van een ziek dier en bestond al een dag of meerdere dagen, aldus de toezichthoudend dierenarts.

4.3.1.

Ter zitting heeft de toezichthoudend dierenarts gereageerd op de stelling van eiser in beroep, dat sprake was van "
shipping fever". Vervoer brengt volgens de toezichthoudend dierenarts altijd een mate van stress met zich, maar deze vervoerder vervoert veel dieren en de toezichthoudend dierenarts zou deze verschijnselen dan vaker moeten zien bij dieren die bij het slachthuis aankomen. Verder had dit dier ook luchtwegproblemen, een wond aan de uier en at het al een tijd niet of niet goed. Het transport was betrekkelijk kort en de buikvulling is volgens de toezichthoudend dierenarts in een paar uur niet dermate leeg.

4.3.2.

Met betrekking tot de ernstige open wond heeft de toezichthoudend dierenarts ter zitting ontkend dat de koe is schoongespoten nadat zij was geëuthanaseerd, zoals eiser in zijn reactie op het verweerschrift stelt. Op de foto’s is wel te zien dat de grond nat was, maar dat komt volgens de toezichthoudend dierenarts door het schoonspuiten tussen het lossen door. Dat het dier geen koorts had, is mogelijk omdat koorts meestal alleen bij acute problemen voorkomt. Verder heeft de toezichthoudend dierenarts toegelicht dat een dergelijke wond pijn doet. De koe kan er niet op liggen en kan zich er tegen stoten. De koe was volgens hem gewoon beroerd en is ook afgekeurd voor de slacht. De toezichthoudend dierenarts heeft verklaard dat hij snapt dat het minder goed opvalt als de veehouder een automatisch melksysteem gebruikt, maar het ontslaat de veehouder volgens hem niet van de verplichting om het te controleren. Ook bij gebruik van een automatisch melksysteem is bovendien te zien dat het dier niet lekker loopt.

4.3.3.

De rechtbank volgt deze toelichting door de toezichthoudend dierenarts. De rechtbank voegt hier nog aan toe dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat de wond ook ernstig stonk, wat ook wordt bevestigd in het filmpje (bijlage 3.1 bij het rapport van bevindingen). Hierop is een persoon te zien die met zijn arm zijn neus afdekt, kennelijk vanwege de stank. Deze stank had voor eiser dus aanleiding moeten zijn om de koe nader te controleren voorafgaande aan het transport. Dat de locatie van de wond deze minder goed zichtbaar maakt, ontslaat dat eiser niet van haar verplichting er zorg voor te dragen dat zij geen dieren vervoert die daartoe niet geschikt zijn omdat deze een open wond hebben.^[2]

4.4.

De minister heeft in het bestreden besluit dus terecht vastgesteld dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat eiser een koe vervoerde die niet mocht worden vervoerd, omdat de koe ziek was en een ernstige open wond vertoonde waardoor de koe niet geschikt was voor het voorgenomen transport. De conclusie is dan ook dat de minister deugdelijk heeft vastgesteld dat eiser de overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b, en artikel 8, eerste lid, bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, onder b, van de Transportverordening heeft begaan. De minister was daarom bevoegd voor die overtreding een bestuurlijke boete aan eiser op te leggen. Wat eiser heeft aangevoerd maakt niet dat de overtreding hem niet, of minder, kan worden verweten.

Hoogte en evenredigheid van de boete

5. Eiser heeft geen gronden aangevoerd die zien op de hoogte van het basisboetebedrag. Hij heeft ook geen andere feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de opgelegde bestuurlijke boete onevenredig moet worden geacht, bijvoorbeeld in verband met de financiële situatie van de onderneming. Daarom heeft de minister geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde bestuurlijke boete in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:46, eerste en derde lid

1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.

3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Wet dieren

Artikel 6.2, eerste lid

Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Artikel 8.7

Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

Artikel 8.8, eerste lid

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.

Regeling houders van dieren

Artikel 4.8

Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen:

– 3 tot en met 9 en 12, van verordening (EG) nr. 1/2005 (…).

Transportverordening Vo. 1/2005

Artikel 3, aanhef en onder b

Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.

Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:

b) de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport.

Artikel 8, eerste lid

De houders van dieren op de plaats van vertrek, overlading of bestemming zorgen ervoor dat de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1 met betrekking tot het vervoer van dieren nageleefd worden.

Bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, onder a

1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.

2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:

b) wanneer zij ernstige open wonden of een prolaps vertonen.

Bestuurlijke boete opgelegd aan veehouder wegens vervoeren van ziek rund