Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/7644
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2025 in de zaak tussen
[eiser 1] & [eiser 2] , uit Vlaardingen, eisers
(gemachtigde: [naam 1] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlaardingen
(gemachtigde: mr. B.V. Gaxiola).
Samenvatting
1. Eisers hebben een omgevingsvergunning aangevraagd voor het splitsen van hun woning. Het college heeft deze vergunning geweigerd. Eisers zijn het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft mogen stellen dat de splitsing in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Eisers krijgen geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Daarbij gaat de rechtbank eerst in op de totstandkoming van het bestreden besluit en vanaf 6 worden de beroepsgronden besproken en beoordeeld. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Eisers hebben een aanvraag ingediend voor het splitsen van één woning naar twee woningen. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 7 februari 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 15 juli 2024 op het bezwaar van eisers is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
2.1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 5 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan heeft namens eisers deelgenomen [eiser 1] met de gemachtigde van eisers. Namens het college is de gemachtigde samen met [naam 2] verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 21 december 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
4. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Vettenoordsepolder West’ en het ‘Paraplubestemmingsplan Wonen’. De betreffende grond heeft de bestemmingen ‘Wonen-1’ en ‘Waarde-Archeologie 1’.
Totstandkoming van het bestreden besluit
5. Eisers hebben op 30 oktober 2020 de woning [adres 1] aangekocht. Deze woning is gebouwd in 1936 en bestond oorspronkelijk uit een benedenwoning en een bovenwoning ( [adres 2] en [adres 1] ). In 1981 heeft de toenmalige eigenaar de beneden- en bovenwoningen samengevoegd tot één woning. Nog vóórdat eisers de woning aankochten, heeft [eiser 2] op 3 september 2020 een conceptaanvraag omgevingsvergunning ingediend om de woning te mogen splitsen. Hierop is door de gemeente op 27 oktober 2020 negatief gereageerd, omdat de woningsplitsing niet in lijn is met gemeentelijk beleid.
5.1.
Op 21 december 2023 hebben eisers een omgevingsvergunning aangevraagd om in afwijking van het bestemmingsplan de woning bouwkundig te splitsen. Met het primaire besluit van 7 februari 2024 is deze aanvraag door het college afgewezen. Hierbij wordt aangegeven dat de aanvraag in strijd is met het Paraplubestemmingsplan Wonen omdat daarin is vastgelegd dat gronden die bestemd zijn voor ‘wonen’ bedoeld zijn voor één afzonderlijk huishouden. Om van een afwijkingsmogelijkheid uit de kruimelregeling gebruik te kunnen maken dient er sprake te zijn van een voldoende ruimtelijke motivering. Nu de aanvraag – vanwege de te lage WOZ-waarde van de woning – ook in strijd is met de Verordening beheer Woonruimtevoorraad 2021 (de Verordening), kan aan een afwijking van het bestemmingsplan geen medewerking worden verleend en is er onvoldoende ruimtelijke motivering aanwezig.
5.2.
Eisers hebben op 4 maart 2024 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Hierin betogen zij primair dat de splitsing van vóór de inwerkingtreding van de verordening dateert, waardoor een splitsingsvergunning niet nodig is. Subsidiair stellen zij zich in het bezwaarschrift op het standpunt dat voldaan wordt aan het vereiste dat het bouwvolume en de oppervlakte van het pand hetzelfde blijven en dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Er is immers behoefte aan meer woningen, de parkeerdruk neemt niet toe en de gesplitste woningen zullen worden verhuurd aan een organisatie die zich inzet voor de huisvesting van kwetsbare jongeren. Hierdoor is er ook een maatschappelijk belang in het geding. Bovendien kan voor soortgelijke organisaties in de Verordening een uitzondering op de vergunningplicht gelden. Tot slot doen eisers in het bezwaarschrift een beroep op het gelijkheidsbeginsel, nu voor soortgelijke panden wel splitsingsvergunningen zijn afgegeven.
5.3.
In het verweerschrift ten behoeve van de hoorzitting in bezwaar stelt het college zich op het standpunt dat de splitsing van het pand in twee kleinere appartementen niet in lijn is met het gemeentelijk beleid. De Vettenoordsepolder is een kwetsbare wijk die ook is aangewezen als aandachtsgebied. Hierdoor staat de leefbaarheid onder druk, waardoor het ongewenst is om het aantal woningen te laten toenemen. Ook is het juist in deze wijk van belang om dergelijk grote eengezinswoningen te laten bestaan. Deze motivering is echter niet in het primaire besluit opgenomen. Het college geeft aan dat zij dit in de beslissing op bezwaar willen herstellen. De verwijzing naar de Verordening kan de weigering op zichzelf immers niet dragen. Dit speelt echter volgens het college wel een rol bij de waardering van alle belangen.
5.4.
Op 14 mei 2024 heeft er een digitale hoorzitting plaatsgevonden ten overstaan van de Algemene Kamer van de commissie bezwaarschriften (de commissie). Tijdens de hoorzitting is het college onder meer ingegaan op het gelijkheidsbeginsel en de beoogde maatschappelijke functie. Naar aanleiding van de hoorzitting heeft de commissie een advies uitgebracht. Hierin komt de commissie tot het oordeel dat gelet op het bestemmingsplan ‘Vettenoordsepolder West’, de paraplusbestemmingsplannen ‘Wonen en Parkeren’, het toegelichte beleid dat de gemeente meer eengezinswoningen in deze kwetsbare wijk wil, en mede gelet op de Verordening, het bestreden besluit, onder aanvoering van een betere en deugdelijke motivering in stand kan blijven. Zij adviseren daarom om het bezwaar gegrond te verklaren en het besluit beter te motiveren.
5.5.
Met het bestreden besluit van 15 juli 2024 heeft het college het advies van de commissie overgenomen. Hierbij is als motivering opgenomen dat er sprake is van een onvoldoende ruimtelijke motivering om van de afwijkingsbevoegdheid uit de kruimelregeling gebruik te maken. De splitsing is niet in lijn met het gemeentelijk beleid vanwege de kwetsbaarheid van de wijk en de aanwijzing hiervan als aandachtsgebied. Hierdoor staat de leefbaarheid onder druk en is het onwenselijk om het aantal woningen te laten toenemen. Bovendien is het juist in deze wijk belangrijk om grote eengezinswoningen te laten bestaan. Het gegeven dat het plan ook strijdig is met de Verordening speelt slechts zijdelings een rol, nu dit niet rechtstreeks aan de orde is bij de behandeling van deze aanvraag. Het college is teruggekomen op de eerder gehanteerde motivering voor de afwijzing met betrekking tot de parkeerdruk en de WOZ-waarde en deze zijn niet meer aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd.
5.6.
Eisers hebben op 8 augustus 2024 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. In reactie hierop heeft het college op 21 februari 2025 een verweerschrift ingediend. Op 14 oktober 2025 hebben eisers nog aanvullende stukken ingediend.
De beoordeling van de beroepsgronden
Gemeentelijk beleid
6. Eisers betogen allereerst dat het college het gemeentelijk beleid, op grond waarvan zij één grotere woning verkiezen boven twee kleinere woningen, onvoldoende heeft onderbouwd. Volgens eisers valt niet in te zien hoe de wijk kwetsbaarder is met twee kleinere woningen dan met één grotere woning. Bovendien is de woning vanaf de bouw in 1936 altijd gesplitst geweest en pas in 1981 tot één woning samengevoegd. Splitsing levert volgens eisers veel voordelen op en past in het huidige streven om het aantal betaalbare woningen te doen toenemen. Hierbij verwijzen eisers naar verschillende nieuwsberichten en publicaties waaruit blijkt dat woningsplitsing wordt aangemoedigd en dat er in Vlaardingen sprake is van een woningnood. Na de splitsing wensen eisers de woningen te verhuren aan een onderneming die zich inzet voor begeleid wonen van kwetsbare jongeren. In de Verordening krijgen dit soort ondernemingen bij woningsplitsingen vaak een uitzonderingspositie.
6.1.
Ter zitting hebben eisers zich nog aanvullend op het standpunt gesteld dat zij een verifieerbare onderbouwing missen van de door het college gestelde kwetsbaarheid van de wijk. De kwalificatie kwetsbaar is volgens eisers enkel beleidsmatig en niet feitelijk onderbouwd met cijfers.
6.2.
De rechtbank stelt voorop dat het in deze procedure gaat om de weigering van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Naast een omgevingsvergunning kan – in geval van woningsplitsing – óók een vergunning noodzakelijk zijn op grond van de Huisvestingswet 2014. Wanneer deze vergunningplicht geldt is voor de gemeente Vlaardingen geregeld in de Verordening die geen onderdeel uitmaakt van het toetsingskader van een aanvraag om een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zodat dit niet in de beoordeling wordt betrokken.
6.3.
Het is daarnaast vaste rechtspraak van de Afdeling dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en het de betrokken belangen moet afwegen. [1] De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
6.4.
De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft onderbouwd waarom zij geen medewerking wil verlenen aan een afwijking van het bestemmingsplan. Hoewel het plan volgens het college aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht voldoet, wordt de omgevingsvergunning voor strijdig gebruik afgewezen vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening. Voor de invulling daarvan verwijst het college naar de Woonvisie 2021-2030. Op grond hiervan valt de woning van eisers in één van de vier gebieden (de VOP) waarin een pilotaanpak is gestart vanwege de sociale- en leefbaarheidsproblematiek. Woningsplitsing leidt hier tot extra druk op de leefbaarheid en de woonomgeving. Ter zitting heeft het college hierover verder toegelicht dat er best wat arbeidsmigranten in de VOP wonen en dat er veel dingen spelen waardoor er onvoldoende binding met de wijk is. Door het behoud van de woning als eengezinswoning kan hier een gezin gaan wonen dat wel binding krijgt met de wijk. De aanwijzing als aandachtsgebied is volgens het college in 2021 gebeurd op basis van objectieve gegevens. In veel gebieden is woningsplitsing niet in strijd met het bestemmingsplan, waardoor het college het daar niet kan tegengaan. Daar waar dit wel kan, wordt dit dan ook gedaan. Tegenover het belang van de kwetsbaarheid en leefbaarheid van de wijk staat het financiële belang van eisers om zoveel mogelijk rendement te behalen met hun woning. In het verweerschrift licht het college verder toe dat het klopt dat er in zijn algemeenheid in Vlaardingen ook behoefte is aan meer woningen. Hierbij dient echter wel rekening te worden gehouden met de plaatselijke situatie, waardoor er niet wordt meegewerkt aan woningsplitsing in een aandachtsgebied. De rechtbank is van oordeel dat het college hiermee voldoende gemotiveerd heeft waarom het belang van het behoud van de woning als eengezinswoning in deze wijk zwaarder weegt dan het financiële belang van eisers. Het gegeven dat de woning ooit als twee kleinere woningen is gebouwd doet hieraan niet af. Toen het van toepassing zijde bestemmingsplan werd gemaakt was er reeds sprake van één woning. De beroepsgrond slaagt niet.
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
7. Eisers stellen zich voorts op het standpunt dat het college zich tijdens de besluitvorming niet heeft gehouden aan het motiveringsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het verbod op willekeur, het gelijkheidsbeginsel en de redelijkheid en billijkheid. Zo zijn de argumenten van eisers in het advies van de commissie weliswaar netjes opgesomd, maar ontbreekt een daadwerkelijke beoordeling hiervan. Het college motiveert ook niet waarom zij één grotere woning verkiest boven twee kleinere woningen. Verder zijn er in de afgelopen vier jaar diverse woningen in de nabije omgeving gesplitst. Eisers herhalen de verwijzing in het bezwaarschrift naar de adressen [adres 3] , [adres 4] en [adres 5] , [adres 6] en [adres 7] .
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat er geen sprake is van een schending van de door eisers genoemde beginselen. Zoals hiervoor overwogen onder 6.4 heeft het college voldoende gemotiveerd waarom zij een eengezinswoning verkiezen boven twee kleinere woningen. Blijkens het verslag van de hoorzitting is het college ingegaan op alle bezwaargronden. Ten aanzien van de vergelijking met de woningen in de [straatnaam] heeft het college toegelicht dat deze woningen onder een ander bestemmingsplan vallen met bestemming ‘Wonen-2’ en dat bij deze bestemming splitsen wel is toegestaan. Hiervoor is daarom geen afwijkingsvergunning noodzakelijk. De woning aan de [adres 3] valt ook onder een ander bestemmingsplan, zodat ook deze vergelijking niet opgaat. Voor de woning aan de [adres 4] is destijds foutief een omgevingsvergunning verleend omdat er ten onrechte vanuit was gegaan dat dit een gelijk geval zou betreffen als de woning aan de [adres 3] . Nu eisers niet hebben onderbouwd waarom er in hun visie sprake is van strijd met de door hen aangehaalde beginselen van behoorlijk bestuur en zij wat het college heeft gesteld over de aangehaalde woningen ook niet hebben weersproken, oordeelt de rechtbank op basis van wat het college heeft aangevoerd dat er geen sprake is van gelijke gevallen. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M.J. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J. Veth, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…]
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
[…]
Besluit omgevingsrecht (BOR)
Artikel 2.7
Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van Pro bijlage II.
Bijlage II BOR
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
[…]
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
[…]
Bestemmingsplan ‘Vettenoordsepolder West’ (planregels)
Artikel 10.1
De voor Wonen -1 aangewezen gronden zijn bestemd voor
a. wonen
al dan niet in combinatie met:
beroep en bedrijf aan huis
gastouderopvang
en de daarbij horende:
tuinen
erven
bergingen
parkeren
ontsluitingen, wegen en paden
groenvoorzieningen
speelvoorzieningen
nutsvoorzieningen
water
alsmede voor
bedrijfsactiviteiten, cultuur en ontspanning, dienstverlening, kantoren, maatschappelijke voorzieningen en activiteiten, sport, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'gemengd'
detailhandel, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'detailhandel'
horeca tot en met categorie 1, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'horeca tot en met categorie 1'
horeca tot en met categorie 2, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'horeca tot en met categorie 2'
kinderopvang, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van maatschappelijk - kinderopvang'
opvang, niet zijnde kinderopvang, en/of sociaal maatschappelijke dienstverlening, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van maatschappelijk - opvang'
Artikel 10.5
Woningen
a. Per hoofdgebouw is slechts één woning toegestaan.
Beroep en bedrijf aan huis
Er is beroep en bedrijf aan huis toegestaan, mits dit ondergeschikt is aan de woonfunctie.
Het gezamenlijke oppervlak dat wordt gebruikt voor beroep en bedrijf aan huis mag niet meer bedragen dan 25% van de vloeroppervlakte van de woning, met een maximum van 50 m2.
Bedrijf aan huis is uitsluitend toegestaan als de aan huis verbonden bedrijfsactiviteit behoort tot (milieu)categorie 1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
Overige toegestane functies
Bedrijfsactiviteiten, cultuur en ontspanning, dienstverlening, detailhandel, kantoor, maatschappelijke voorzieningen en activiteiten, sport en horeca zijn uitsluitend toegestaan op de begane grond
Bedrijfsactiviteiten, cultuur en ontspanning, dienstverlening, detailhandel, maatschappelijke voorzieningen en activiteiten en sport zijn uitsluitend toegestaan als dit behoort tot (milieu)categorie 1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, zulks met uitzondering van bestaande situaties.
Perifere detailhandel is niet toegestaan.
Per hoofdgebouw is slechts één horecazaak toegestaan.
Artikel 10.6
Burgemeester en wethouders kunnen afwijken van de gebruiksregels voor het toestaan van bedrijfsactiviteiten, cultuur en ontspanning, dienstverlening, detailhandel, maatschappelijke voorzieningen en activiteiten en sport die zijn aangemerkt met (milieu)categorie 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten, zulks voor zover aannemelijk is gemaakt dat de betreffende activiteit ten aanzien van milieuhinder vergelijkbaar is met (milieu)categorie 1.
Paraplubestemmingsplan Wonen (Planregels)
Artikel 1
In deze regels wordt verstaan onder:
1. plan
Het bestemmingsplan 'Paraplubestemmingsplan Wonen' gemeente Vlaardingen met identificatienummer [nummer] van de gemeente Vlaardingen;
2. bestemmingsplan:
De geometrisch bepaalde planobjecten met de bijbehorende regels en bijlagen;
3. huishouden
Eén of meer personen die in vast verband samenleven, waarbij sprake is van continuïteit in de samenstelling ervan en van onderlinge verbondenheid. Kamerverhuur wordt niet aangemerkt als huishouden.
4. wonen
Huisvesting van één huishouden of maximaal twee personen die niet tot een huishouding behoren, in één woning .
5. woning
Besloten ruimte die, met inbegrip van daarbij bijbehorende ruimten, een eigen toegang heeft, bestemd en geschikt voor wonen, zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte. Als wezenlijke voorzieningen worden in ieder geval aangemerkt: slaapkamer, woon/eetkamer, keuken, toilet, badkamer of douche.
Artikel 1a.1
In deze regels wordt onder ‘wonen’ mede verstaan ‘bewoning ’.
Artikel 1a.2
In deze regels wordt onder ‘woning’ mede verstaan:
a. eengezinshuis;
b. maisonnette
c. meergezinshuis;
d. meergezinshuis voor bejaarden;
e. onderkomen
f. wooneenheid;
Artikel 2
Dit bestemmingsplan is van toepassing op alle bestemmingsplannen in de gemeente Vlaardingen.