Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/3690 T
tweede tussenuitspraak als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van de meervoudige kamer van 12 december 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. D.A.C. Janssen),
en
Autoriteit Consument & Markt, de ACM
(gemachtigden: mr. T. Sahabi en mr. L.H. Haakman).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde belanghebbende] uit Eindhoven, [derde belanghebbende]
(gemachtigden: mr. C.L. Klapwijk en mr. S.F. Silverstein).
Samenvatting
1. Deze (tweede) tussenuitspraak gaat over een verzoek van eiseres om handhavend op te treden tegen [derde belanghebbende] . Dit verzoek heeft de ACM met een besluit van 18 februari 2020 afgewezen. Met het bestreden besluit van 24 april 2023 is de ACM bij die afwijzing gebleven. Eiseres is het daar niet mee eens. Zij heeft een aantal beroepsgronden aangevoerd. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de afwijzing van het handhavingsverzoek.
1.1.
In de eerste tussenuitspraak van 11 juli 2025 (ECLI:NL:RBROT:2025:8372) heeft de rechtbank geoordeeld dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het motiveringsbeginsel.
1.2.
In deze tweede tussenuitspraak komt de rechtbank tot het oordeel dat de ACM dit gebrek nog niet heeft hersteld. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en op welke wijze het gebrek kan worden hersteld. [1]
1.3.
Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan overwegingen van de rechtbank en de beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind van deze tussenuitspraak staan de tussenbeslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.4.
Voor de wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, verwijst de rechtbank naar de bijlage bij de eerste tussenuitspraak.
Procesverloop
2. Voor het procesverloop tot en met de datum van de eerste tussenuitspraak van 11 juli 2025 verwijst de rechtbank naar die tussenuitspraak.
2.1.
In de eerste tussenuitspraak heeft de rechtbank de ACM in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van die tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het in het bestreden besluit geconstateerde gebrek te herstellen.
2.2.
Op 24 juli 2025 heeft de ACM de rechtbank laten weten dat zij gebruik maakt van de gelegenheid om het in de eerste tussenuitspraak geconstateerde motiveringsgebrek te herstellen, maar dat zij gelet op de beperkte beschikbaarheid van de benodigde expertise verzoekt om verlenging van de termijn voor het herstellen van het gebrek tot en met 12 september 2025. De rechtbank heeft eiseres en [derde belanghebbende] in de gelegenheid gesteld om te reageren op dit verzoek. Op 29 augustus 2025 heeft de rechtbank partijen bericht dat de ACM tot en met 12 september 2025 de tijd krijgt om het geconstateerde gebrek te herstellen.
2.3.
De ACM heeft in reactie op de eerste tussenuitspraak op 12 september 2025 een wijzigingsbesluit genomen. Met dit wijzigingsbesluit heeft de ACM twee randnummers toegevoegd aan het bestreden besluit. De ACM heeft het bezwaar van eiseres deels gegrond verklaard, het handhavingsverzoek van 26 juni 2020 alsnog afgewezen, het besluit van 18 december 2020 herroepen, het besluit op bezwaar met de gewijzigde motivering hiervoor in de plaats gesteld en de reis- en verletkosten van eiseres tot een bedrag van € 1.492,50 vergoed.
2.4.
Eiseres heeft op 30 september 2025 schriftelijk gereageerd op het wijzigingsbesluit.
2.5.
[derde belanghebbende] heeft op 8 oktober 2025 ook schriftelijk gereageerd op het wijzigingsbesluit en op de reactie van eiseres.
2.6.
De rechtbank heeft op 13 oktober 2025 het onderzoek gesloten en bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Overwegingen
3. Deze tussenuitspraak is een vervolg op de eerste tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij alles wat zij in de eerste tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen.
3.1.
De ACM heeft in het bestreden besluit onder meer als volgt overwogen:
60. Meer specifiek ten aanzien van de onderhoudskosten merkt de ACM nog het volgende op. [derde belanghebbende] heeft de verschillende subtypes afleversets die zij heeft, opgedeeld in drie hoofdtypen. Voor deze zaak zijn van belang het type 8 en C. Type B betreft een afleverset zonder warmtewisselaar. Type C betreft een afleverset met een warmtewisselaar. Deze harmonisering komt de ACM niet onredelijk voor, ook omdat [derde belanghebbende] vanwege historische redenen geen inzicht heeft op de specifieke situatie en subtype afleverset per bewoner. Voor type B worden geen onderhoudskosten in rekening gebracht omdat dit type afleverset bij een storing direct vervangen wordt. Voor type C heeft [derde belanghebbende] de onderhoudskosten bepaald op € 35. Dit betreft een raming op basis van werkelijk gemaakte kosten in de regio Limburg. De ACM ziet in de stelling van [eiseres] dat er geen regulier onderhoud plaatsvindt, maar slechts in geval van een storing of een lekkage, geen reden om aan te nemen dat genoemde onderhoudskosten onredelijk zijn. Voor het doen van het door de [eiseres] gevraagde nader onderzoek op dit punt ziet de ACM dan ook geen aanleiding.
3.2.
In de eerste tussenuitspraak heeft de rechtbank, voor zover hier relevant, geconstateerd dat het bestreden besluit op het punt van de beoordeling door de ACM van de in rekening gebrachte montagekosten (als kostencomponent van de gehanteerde tarieven) een motiveringsgebrek bevat:
6.3.3.
Volgens de rechtbank kan de vervangingswaarde zoals hierboven beschreven, worden beschouwd als kostencomponent voor het ter beschikking stellen van een afleverset. Zonder nadere motivering valt echter niet in te zien waarom [derde belanghebbende] geen onderscheid maakt voor montagekosten per hoofdtype B of C. De rechtbank merkt daarbij op dat [derde belanghebbende] dit onderscheid wel maakt als het gaat om de kosten van materialen en onderhoudskosten, nu daarbij wordt uitgegaan van een ongewogen gemiddelde van de verschillende subtypen binnen hetzij type B, hetzij type C. De rechtbank vindt het voorts niet navolgbaar dat bij de kosten voor het schouwen het middelste offertebedrag wordt gehanteerd (de mediaan), maar niet bij de kosten voor de installatie zelf, waar het gemiddelde bedrag van drie offertes wordt gehanteerd. Deze verschillen vragen om een nadere motivering.
(…)
6.3.9.
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de ACM in het bestreden besluit ten aanzien van de meeste kostencomponenten voldoende heeft gemotiveerd dat en waarom zij op grond van haar onderzoek heeft geconstateerd dat de door [derde belanghebbende] toegepaste methode voor het bepalen van tarieven voor afleversets redelijk is. Dat is echter niet het geval voor de montagekosten. Dit levert strijd op met het motiveringsbeginsel (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb).
3.3.
De ACM heeft met het wijzigingsbesluit twee randnummers aan het bestreden besluit toegevoegd, namelijk:
60 ( a). Voorts maakt [derde belanghebbende] voor de montage van de afleverset, dat wil zeggen voor het plaatsen van een afleverset op een nieuwe locatie of het vervangen van een afleverset op een bestaande locatie, geen onderscheid naar hoofdtype afleverset. De ACM vindt het redelijk dat [derde belanghebbende] hier geen onderscheid maakt, omdat de handelingen die moeten worden verricht bij het plaatsen van een afleverset op een nieuwe locatie of het vervangen van een afleverset op een bestaande locatie nagenoeg gelijk zijn ongeacht het hoofdtype afleverset. Dit is anders bij de materiaalkosten. Daarbij wordt onderscheid gemaakt op basis van de aan- of afwezigheid van het kostbaarste element, de warmtewisselaar. Dit acht de ACM redelijk, omdat de aanwezigheid van dit kostbare element bepalend is voor de hogere materiaal- en onderhoudskosten. Zoals hiervoor onder randnummer 60 is toegelicht wordt voor afleverset type B geen onderhoudskosten in rekening gebracht omdat deze bij een storing meteen wordt vervangen.”
60 ( b). Daarnaast hanteert [derde belanghebbende] voor het bepalen van de kosten voor het schouwen het middelste offertebedrag (mediaan), terwijl zij bij de montagekosten het gemiddelde bedrag van de montage zelf hanteert. De ACM vindt dit onderscheid redelijk omdat er een hoge uitschieter tussen de drie opgevraagde offertebedragen zit. Gelet daarop zou het richting de warmteverbruikers niet redelijk zijn om het gemiddelde van de drie offertebedragen te hanteren. Door het middelste bedrag te hanteren (mediaan) valt de berekening in het voordeel van de warmteverbruikers.
3.4.
Het beroep heeft op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking op het gewijzigde besluit, nu partijen daarbij voldoende belang hebben.
3.5.
Eiseres heeft zich - kort samengevat en voor zover voor deze tussenuitspraak van belang - op het standpunt gesteld dat de aanvullende motivering van de ACM in het gewijzigde besluit nog altijd gebrekkig is. Volgens haar is het monteren van een type C afleverset vanwege het warmtapwaterapparaat meeromvattend dan het plaatsen van een type B afleverset, zodat het niet redelijk is om bij het vaststellen van de montagekosten daartussen geen onderscheid te maken. Daarnaast vindt eiseres het niet redelijk om een uitschieter in de offertes mee te nemen bij het vaststellen van de montagekosten.
Beoordeling door de rechtbank
4. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de ACM met het toevoegen van bovenstaande twee randnummers (3.3.) het geconstateerde motiveringsgebrek niet hersteld. Normaal gesproken volgt in zo’n geval een einduitspraak op het beroep, waarin het bestreden besluit wordt vernietigd en de ACM wordt opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. De rechtbank is echter van oordeel dat partijen hiermee in het kader van een zo finaal mogelijke beslechting van het geschil niet zijn geholpen. De rechtbank ziet daarom aanleiding om een tweede tussenuitspraak te doen en de ACM (nogmaals) in de gelegenheid te stellen het motiveringsgebrek te herstellen.
4.1.
De rechtbank volgt de ACM in de eerste plaats niet in haar standpunt dat het redelijk is dat [derde belanghebbende] voor de montage van de afleverset geen onderscheid maakt naar hoofdtype afleverset. De ACM gebruikt hiervoor als argument dat de handelingen die moeten worden verricht bij het plaatsen van een afleverset op een nieuwe locatie of het vervangen van een afleverset op een bestaande locatie nagenoeg gelijk zijn, ongeacht het hoofdtype afleverset. Uit het wijzigingsbesluit volgt niet waarop de ACM de conclusie baseert dat die handelingen nagenoeg gelijk zijn. Die conclusie ligt naar het oordeel van de rechtbank niet direct voor de hand. Bij type C zit in de afleverset een extra element, namelijk de warmtewisselaar. Een afleverset met warmtewisselaar moet worden aangesloten op twee leidingenstelsels (warm water en verwarming). Zonder nadere motivering valt niet te begrijpen waarom de handelingen en dus de montagekosten voor type C dan toch nagenoeg gelijk zijn aan de handelingen en dus de montagekosten voor type B, dat maar op één leidingenstelsel moet worden aangesloten. De offertes maken ook niet duidelijk voor de montage van welke afleverset (type B of type C) een offerte is gevraagd, dus daaruit kan de rechtbank in ieder geval niet afleiden dat de montagekosten ‘nagenoeg gelijk’ zouden zijn. De rechtbank neemt hierbij nog in aanmerking dat de conclusie van de ACM dat sprake is van nagenoeg gelijke handelingen ook niet lijkt te stroken met het standpunt van de ACM over de onderhouds- en materiaalkosten, waarbij als rechtvaardiging voor het verschil in de kosten tussen beide types juist is gewezen op de aanwezigheid van een warmtewisselaar. Het ligt op de weg van de ACM om dit standpunt nader te motiveren.
4.2.
In de tweede plaats kan de rechtbank de ACM niet volgen in haar standpunt dat het redelijk is dat [derde belanghebbende] voor het bepalen van de kosten voor het schouwen het middelste offertebedrag (mediaan) hanteert, terwijl zij bij de montagekosten het gemiddelde bedrag van de montage zelf hanteert. Het argument van de ACM is dat er tussen de drie opgevraagde offertes een ‘hoge uitschieter’ zit bij het schouwen. Het zou volgens de ACM daarom richting de warmteverbruikers niet redelijk zijn om voor het schouwen het gemiddelde van de drie offertebedragen te hanteren. Door het hanteren van het middelste bedrag valt de berekening in het voordeel van de warmteverbruikers uit. De rechtbank stelt op basis van vertrouwelijke kennisname van de offertes echter vast dat een dergelijke ‘hoge uitschieter’ (2,5 keer zo duur als de middelste offerte) zich in diezelfde offerte eveneens voordoet bij de installatie van een nieuwe afleverset, terwijl ook bij vervanging van een afleverset de installatiekosten aanzienlijk hoger liggen bij deze offerte. [derde belanghebbende] heeft die uitschieter in de bewuste offerte wel meegenomen bij het bepalen van de daadwerkelijke installatiekosten. De rechtbank begrijpt het standpunt van de ACM dat het hanteren van de mediaan vanwege die uitschieter gunstiger is voor de warmteverbruikers dan het hanteren van een gemiddelde, omdat dit gemiddelde door die uitschieter ver boven de mediaan uitkomt. Hetzelfde argument zou echter kunnen worden gehanteerd voor de installatiekosten. De rechtbank begrijpt zonder nadere motivering dit verschil in behandeling niet en evenmin waarom het volgens de ACM überhaupt redelijk is om de offerte met de hoge uitschieters bij de vaststelling van de kosten te betrekken, als deze zo afwijkt van de beide andere offertes. Het ligt op de weg van de ACM om dit nader te motiveren.
Conclusie en gevolgen
5. Zoals hiervoor is overwogen, is het gewijzigde bestreden besluit genomen in strijd met het motiveringsbeginsel van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank daarom een tweede tussenuitspraak. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet de ACM ten aanzien van de montagekosten (schouwkosten en installatiekosten) nader motiveren waarom die component redelijk is in het kader van de vaststelling van de tarieven, met inachtneming van wat de rechtbank hiervoor en in de tussenuitspraak van 11 juli 2025 heeft overwogen
.De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de ACM het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
.De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de ACM het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
6. De ACM moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als de ACM gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen zes weken te reageren op de herstelpoging van de ACM. In beginsel, ook in de situatie dat de ACM de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
7. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraken, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.
8. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt de ACM op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of zij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt de ACM in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak en de eerste tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.V. van Baaren, voorzitter, en mr. A.C. Rop en mr. C.J. Wolswinkel, leden, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 december 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.