Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 24/5535 en ROT 24/5556
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 december 2025 in de zaak tussen
[eiseres 1], uit Rotterdam, eiseres 1,
[eiseres 2], uit Rotterdam, eiseres 2,
[eiseres 3], eiseres 3,
samen: eiseressen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, het college
(gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman).
Samenvatting
1.1.
Deze uitspraak gaat over het verkeersbesluit van het college tot het invoeren van een zero-emissiezone per 1 januari 2025. Eiseressen zijn het niet eens met de contourgrens van de zero-emissiezone (ook wel nul-emissiezone genoemd), omdat het college de hele wijk De Esch en het natuurgebied Polder De Esch binnen de contouren van die zone had moeten laten vallen. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van het verkeersbesluit.
1.2.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het verkeersbesluit zorgvuldig heeft voorbereid en voldoende rekening heeft gehouden met alle aanwezige belangen. Van nadelige gevolgen van het verkeersbesluit is niet gebleken. Eiseressen krijgen geen gelijk en de beroepen zijn dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.3.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de relevante feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. Onder 4 wordt het verkeersbesluit samengevat weergegeven en onder 5 de door eiseressen aangevoerde beroepsgronden. Voorafgaand aan de inhoudelijke beoordeling gaat de rechtbank in overweging 6 in op de vraag of het beroep van eiseres 1 ontvankelijk is of niet. De rechtbank beoordeelt vervolgens vanaf overweging 7 de gronden van beroep en gaat daarbij achtereenvolgens in op de totstandkoming, de contourgrens en de gevolgen van het verkeersbesluit. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank met de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 23 april 2024, gepubliceerd op 1 mei 2024, (het verkeersbesluit) heeft het college per 1 januari 2025 een nul-emissiezone ingevoerd in het stedelijk gebied binnen de ring voor bedrijfsauto’s en vrachtauto’s, uitgezonderd uitstootvrije voertuigen.
2.1.
Eiseressen 1 en 3 hebben elk afzonderlijk beroep ingesteld tegen het verkeersbesluit. Eiseres 2 heeft zich aangesloten bij het beroep van eiseres 1.
2.2.
Het college heeft in beide zaken afzonderlijk een verweerschrift ingediend.
2.3.
Eiseres 1 heeft een aanvullend beroepschrift ingediend.
2.4.
De rechtbank heeft de beroepen op 21 oktober 2025 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
- [naam 1], [naam 2] en [naam 3] namens eiseres 1;
- [naam 4] namens eiseres 3;
- namens het college de gemachtigde en [naam 5], [naam 6], [naam 7] en [naam 8].
Eiseres 2 is, zonder bericht van verhindering, niet verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
De totstandkoming van het bestreden besluit
3.1.
In het op 28 juni 2019 tot stand gekomen landelijke Klimaatakkoord is de doelstelling opgenomen om de uitstoot van broeikasgassen in 2030 met 49% ten opzichte van 1990 te verminderen en in 2050 met 95%. In het Klimaatakkoord is onder meer afgesproken in te zetten op een versnelling naar een uitstootvrije stadslogistiek per 1 januari 2025.
3.2.
Het door het college in juni 2019 vastgestelde Stappenplan Zero Emissie Stadslogistiek (ZES) is gericht op het goederenvervoer en bevat een aanpak die ingaat op Volumebeheersing, Veranderen en Verschonen (de onderdelen uit de Trias Mobilica).
Het Stappenplan ZES sluit aan op het (ontwerp) Klimaatakkoord en de landelijke Green Deal. Het stappenplan ZES is bedoeld als doorbraak in de transitie naar emissievrije stadslogistiek gericht op de binnenstad.
3.3.
Op 1 december 2020 heeft het college, samen met een groot aantal partijen uit onder meer de logistieke sector, het convenant ZES gesloten. Het convenant ZES is een lokale uitwerking van het nationale Klimaatakkoord en gaat met name in op de omvang van de zone en acties die in Rotterdam uitgevoerd worden. Door het ondertekenen van dit convenant heeft onder andere het college zich gecommitteerd aan één of meer acties die bijdragen aan het behalen van de ZES doelstelling.
3.4.
Met de Nationale uitvoeringsagenda stadslogistiek (UAS) wordt op landelijk niveau invulling gegeven aan de invoering van nul-emissiezones voor vracht- en bestelauto’s. Het college heeft de UAS samen met het Rijk, diverse gemeenten en vertegenwoordigende partijen uit het bedrijfsleven vastgesteld en op 9 februari 2021 ondertekend.
3.5.
Het college heeft het verkeersbesluit voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het ontwerpbesluit van 12 september 2023 is op 18 september 2023 gepubliceerd en heeft ter inzage gelegen. Er zijn 21 zienswijzen ingediend.
Het verkeersbesluit
4. Met het verkeersbesluit heeft het college een nul-emissiezone ingevoerd in het stedelijk gebied binnen de ring van Rotterdam. Vanaf 1 januari 2025 zijn alleen nog uitstootvrije bedrijfs- en vrachtauto's binnen dit gebied toegestaan. Voor bepaalde voertuigen die vóór 1 januari 2025 op kenteken zijn gezet geldt een overgangsregeling en er zijn wettelijke vrijstellingen en ontheffingsmogelijkheden. Naar aanleiding van de zienswijzen heeft het college algemene ontheffingen verleend voor vrachtwagens met emissieklasse 6 met een datum van eerste toelating vanaf 1 januari 2017 tot 1 januari 2020 en voor marktondernemers met een bedrijfs- of vrachtauto die beschikken over een marktvergunning. Ook heeft het college de contourgrens van de nul-emissiezone op sommige punten gewijzigd. Met het instellen van een nul-emissiezone wordt een meer dan evenredige verbetering van de luchtkwaliteit en het daarmee voorkomen van schadelijke gevolgen voor de gezondheid én het terugdringen van de CO2-uitstoot gerealiseerd. De landelijke overgangsregelingen, vrijstellingen, ontheffingsmogelijkheden en subsidies zorgen ervoor dat de nadelige gevolgen van het verkeersbesluit verzacht worden. Alle belangen afwegende is het college van mening dat de maatregel niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Met het verkeersbesluit worden eerdere verkeersbesluiten van 16 november 2015 en 28 september 2021 ingetrokken.
De standpunten van eiseressen
5.1.
Eiseres 1 voert aan dat het college geen dan wel onvoldoende rekening heeft gehouden met de gevolgen van de contourgrens van het verkeersbesluit. De contourgrens loopt nu midden door de wijk De Esch, wat negatieve gevolgen met zich brengt voor dat deel van de wijk dat buiten de zone valt. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de contourgrens zo is vastgesteld. Het zwaardere verkeer, zoals vracht- en bestelauto’s die de nul-emissiezone niet in mogen, kan wel door (een deel van) de wijk De Esch rijden met als consequentie dat de uitstoot van vervuilde lucht hier doorgaat of zelfs wordt verhoogd. Zeker met de komst van de nieuwe stadsbrug is het juist aannemelijk dat de vervuiling toeneemt. Dit is in strijd met het eigen beleid van het college dan wel de gemeente Rotterdam en een voorstel voor een EU richtlijn over luchtkwaliteit. Het college heeft ten onrechte geen rekening gehouden met de geplande grootschalige gebiedsontwikkeling in de wijk, waaronder begrepen de stadsbrug, en het veranderde verkeersvolume. Bovendien zal door de in het verkeersbesluit aangehouden contourgrens ook de geluidsoverlast in de wijk toenemen. Eiseres 2 heeft zich bij deze gronden van beroep aangesloten.
5.2.
De beroepsgronden van eiseres 3 komen grotendeels overeen met de hiervoor genoemde gronden, al zijn deze specifiek gericht op het natuurgebied Polder De Esch. Eiseres 3 stelt, kort samengevat, dat het college de consequenties van de door de contourgrens te verwachten toename van de stikstof- en fijnstofdeposities en geluidstoename op natuurgebied Polder De Esch niet heeft onderzocht.
De ontvankelijkheid van eiseressen
6. Het college heeft ten aanzien van eiseres 1 aangevoerd dat zij niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij de beoordeling van het verkeersbesluit, zodat haar beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
6.1.
Een belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij op grond van hun doelstellingen en hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen. [1] Eiseres 1 heeft als doelstelling de realisatie van een door de overheden gewenste oeververbinding tussen Kralingen en Feyenoord met daaraan gekoppeld een uitbreiding van de bebouwing, te laten voldoen aan de basisvoorwaarden voor het waarborgen van duurzaamheid, gezondheid en leefbaarheid, door onder meer het beleid kritisch te volgen en informatie te verstrekken aan de betrokken bewoners. [2] Deze doelstelling is, zo heeft eiseres 1 tijdens de zitting toegelicht, breder dan de realisatie van de oeververbinding en ziet op het algemene gezondheidsbelang van inwoners van De Esch. Eiseres 1 heeft op de zitting uitgelegd dat de feitelijke activiteiten bestaan uit het versturen van nieuwsbrieven aan inwoners van de wijk De Esch en andere geïnteresseerden, deze inwoners en geïnteresseerden anderszins te informeren en uit het participeren bij verschillende projecten van de gemeente in de wijk. De rechtbank is van oordeel dat deze doelstelling en feitelijke activiteiten voldoende zijn om eiseres 1 als belanghebbende aan te merken, omdat het verkeersbesluit (mogelijk) impact heeft op de wijk De Esch en eiseres 1 zich lijkt te richten op ontwikkelingen in die wijk in brede zin.
6.2.
De rechtbank overweegt dat eiseressen 2 en 3 ook als belanghebbenden bij het verkeersbesluit kunnen worden aangemerkt. Eiseres 2 woont in de wijk De Esch in de directe nabijheid van de contourgrens en is reeds daarom belanghebbende. Eiseres 3 richt zich onder meer op natuur- en landschapsbescherming. Dit belang kan worden geraakt, omdat het verkeersbesluit (mogelijk) gevolgen heeft voor het natuurgebied Polder De Esch.
6.3.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat eiseressen geen van allen een zienswijze tegen het ontwerpbesluit hebben ingediend. In beginsel heeft dit tot gevolg dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingediend. [3] Dat is in dit geval anders, omdat het verkeersbesluit gaat over het al dan niet toestaan van activiteiten die een aanzienlijk effect kunnen hebben op het milieu. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juli 2022, waarin is overwogen dat een besluit op grond van de Wegenverkeerswet onder omstandigheden als een omgevingsrechtelijke zaak kan worden beschouwd. [4] De rechtbank beschouwt het verkeersbesluit waar de beroepen zich tegen richten als een omgevingsrechtelijk besluit, omdat het besluit aanzienlijke gevolgen voor het milieu kan hebben. Daarom kan aan belanghebbenden niet worden tegengeworpen dat zij naar aanleiding van het ontwerpbesluit geen zienswijzen hebben ingediend.
6.4.
Uit het voorgaande volgt dat eiseressen ontvankelijk zijn in hun beroepen. De rechtbank gaat daarom over tot een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden.
De beoordeling van de beroepsgronden
7. De rechtbank stelt voorop dat de beroepen van eiseressen niet zozeer zien op de in afwijking van het ontwerpbesluit opgenomen verlegging van de contourgrens van de Burgmeester Oudlaan naar de Kralingse Zoom, maar op de in het verkeersbesluit getrokken contourgrens als zodanig. Eiseressen zijn voorstanders van het instellen van de nul-emissiezone, maar menen dat het college de grens voor de wijk De Esch en het natuurgebied Polder de Esch ten onrechte niet heeft doorgetrokken tot de A16. De rechtbank zal de beroepsgronden hieronder bespreken. Daarbij behandelt zij de gronden van eiseressen gezamenlijk omdat die allen zien op de totstandkoming en de gevolgen van het verkeersbesluit.
Is het verkeersbesluit zorgvuldig tot stand gekomen?
7.1.
Eiseres 1 kan niet worden gevolgd in het standpunt dat het college de bewoners van De Esch en andere belanghebbenden niet in de besluitvorming hebben betrokken. Het ontwerpbesluit is gepubliceerd en ter inzage gelegd. Belanghebbenden zijn in de gelegenheid gesteld om hun zienswijzen in te dienen. Het college heeft daarmee conform de geldende procedure gehandeld. Van het college kon niet worden verwacht dat hij tijdens de besluitvormingsprocedure (mogelijke) belanghebbenden actief benadert om bijvoorbeeld in overleg de contourgrenzen van het verkeersbesluit vast te stellen. De zienswijzeprocedure is hiervoor bedoeld en biedt belanghebbenden de gelegenheid om te participeren. Het kan het college niet verweten worden dat eiseressen de publicatie van het ontwerpbesluit over het hoofd hebben gezien.
7.2.
Eiseressen kunnen evenmin worden gevolgd in het standpunt dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar het effect van het verkeersbesluit op het buiten de emissiezone gelegen natuurgebied Polder De Esch en het oostelijke deel van de wijk De Esch. Ter onderbouwing van het verkeersbesluit is verwezen naar de rapporten ‘Onderzoek effect ZE-zone’ van DCMR milieudienst Rijnmond van 15 augustus 2023 en ‘Effectstudie ZE-zone bestel- en vrachtauto’s Rotterdam' van Buck Consultants International van 10 augustus 2023. Ook is in de Nota van beantwoording Verkeersbesluit Zero-Emissiezone ingegaan op de ingediende zienswijzen. Uit het rapport van DCMR volgt dat het verkeersbesluit een aanzienlijk positief effect zal hebben op de Stikstofdioxide concentraties binnen de voorgenomen nul-emissiezone. Uit het rapport van Buck Consultant volgt dat het verkeersbesluit ook positieve uitstralingseffecten heeft buiten de nul-emissiezone, omdat ritten die binnen de zone elektrisch moeten rijden ook buiten de zone elektrisch zullen rijden. Gelet op de inhoud van deze rapporten heeft het college geen aanleiding hoeven zien om nader onderzoek te doen naar de consequenties van het verkeersbesluit op het natuurgebied Polder De Esch en het oostelijk deel van de wijk De Esch. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het aannemelijk is dat de situatie daar als gevolg van het verkeersbesluit in elk geval niet zal verslechteren en mogelijk zelfs verbetert vanwege de positieve uitstralingseffecten. Een enkele betwisting hiervan door eiseressen geeft geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de genoemde rapporten. De omstandigheid dat de rapporten niet specifiek op het natuurgebied en de wijk De Esch zien, betekent niet dat geen waarde aan die rapporten kan worden gehecht.
7.3.
Wat betreft de plannen voor de aanleg van een nieuwe stadsbrug moet worden vastgesteld dat de aanleg van deze brug nog niet is gerealiseerd en dat de feitelijke realisering van de brug mogelijk nog jaren in beslag kan nemen. Het college heeft de mogelijke toename van (vervuilend) verkeer in de wijk De Esch als gevolg van de nog te realiseren stadsbrug dan ook niet hoeven meewegen bij het nemen van het verkeersbesluit. Het beroep betreft daarom in zoverre een toekomstige onzekere gebeurtenis. Wat eiseressen aanvoeren over de stadsbrug ziet bovendien niet op een gevolg van het in deze procedure bestreden verkeersbesluit. Het college merkt overigens terecht op dat de contourgrens van de nul-emissiezone bij realisering van de stadsbrug naar aanleiding van de daarvan te verwachten gevolgen zou kunnen worden aangepast. Belanghebbenden kunnen tegen die tijd dan ook een verzoek voor aanpassing van de contourgrens indienen.
De contourgrens
7.4.
De rechtbank constateert dat pas in deze beroepsprocedure duidelijk is geworden dat eiseressen zich niet kunnen vinden in de contourgrens ter hoogte van de Nesserdijk, omdat zij immers tijdens de voorbereidingsprocedure geen zienswijzen hebben ingediend. Zij vinden dat deze grens verlegd had moeten worden tot de A16. Het college heeft met dit standpunt dan ook geen rekening kunnen houden in het verkeersbesluit. In het verweerschrift en tijdens de zitting is namens het college toegelicht dat voor het vaststellen van de contourgrens is aangesloten bij de eerdere milieuzone in het gebied. Bij de totstandkoming van deze milieuzone is er bewust voor gekozen om het deel van de wijk De Esch ten oosten van de Nesserdijk buiten de zone te houden, omdat in dat deel van de wijk meerdere grote bedrijven (industrie) zijn gevestigd. Daar komt bij dat het vaststellen van de contourgrens tot aan de A16 zou kunnen zorgen voor problemen rond het Kralingerplein en de Jac Duthilweg, omdat vervuilend verkeer dat van de A16 af komt dan geen kant op kan. De rechtbank is van oordeel dat het college hiermee voldoende heeft gemotiveerd waarom de contourgrens op de Nesserdijk is vastgesteld.
Heeft het verkeersbesluit nadelige gevolgen voor de wijk en het natuurgebied De Esch?
7.5.
Eiseressen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het verkeersbesluit negatieve gevolgen heeft voor het natuurgebied Polder De Esch dan wel de omgeving in de buurt van de contourgrens op de Nesserdijk. Dit volgt niet uit de onder 7.2 genoemde rapporten. Eiseressen hebben ook geen rapport(en) of andere stukken overgelegd ter onderbouwing van hun stellingen. Het deel van de wijk De Esch ten oosten van de Nesserdijk en het natuurgebied Polder De Esch vallen (net) buiten de contourgrens van de nul-emissiezone. Dit betekent dat (vervuilende) vracht- en bestelauto’s gebruik kunnen maken van de wegen die het natuurgebied omsluiten en de overige wegen in het oostelijk deel van De Esch. Dat is niet anders dan vóór het instellen van de nul-emissiezone het geval was. Het is een aanname van eiseressen dat het verkeer in de wijk als gevolg van het verkeersbesluit zal toenemen. De rechtbank wijst in dit verband op de omstandigheid dat eiseressen zelf aangeven dat de wijk De Esch met name bestemmingsverkeer kent en geen doorgangsgebied is. Eiseres 1 heeft weliswaar ook gewezen op het sluipverkeer vanuit Capelle aan den IJssel, toch is ook dit niet aan te merken als een gevolg van het verkeersbesluit. Ook is niet gebleken dat door het invoeren van een nul-emissiezone juist méér vervuilende stoffen en geluidsoverlast buiten die zone worden geproduceerd. De stelling dat een deel van de ritten die binnen de zone emissieloos gereden wordt na wisseling van voertuig buiten de zone wel vervuilende stoffen zou uitstoten, is hiertoe onvoldoende.
7.6.
Gelet op wat hiervoor is overwogen ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor de conclusie dat het college met het verkeersbesluit in strijd met haar eigen beleid en doelstellingen dan wel in strijd met het voorstel van de Europese Commissie van 26 oktober 2022 zou handelen. Het is immers niet aannemelijk gemaakt dat sprake zal zijn van een verslechtering van het milieu en/of de leefbaarheid.
7.7.
De conclusie moet zijn dat eiseressen niet aannemelijk hebben gemaakt dat de emissie en geluidsoverlast in de wijk De Esch of het natuurgebied Polder De Esch als gevolg van het verkeersbesluit zal toenemen. De rechtbank concludeert verder dat het verkeersbesluit zorgvuldig tot stand is gekomen. Alle kenbare belangen zijn betrokken en afgewogen en van onevenredigheid bij die afweging is niet gebleken. Het college heeft in redelijkheid tot het verkeersbesluit kunnen komen.
Conclusie en gevolgen
8. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat het verkeersbesluit in stand blijft. Eiseressen krijgen daarom het griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zoethout, voorzitter, en mr. H. Bedee en mr. Y.E. Schuurmans, leden, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.