Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 23/6429 en ROT 23/8415
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juni 2025 in de zaken tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(gemachtigde: mr. M. Kool).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen twee boetes van € 5.000,- voor overtredingen van de Wet dieren. Met besluiten van 21 april 2023 en 11 juli 2023 heeft verweerder eiseres de boetes opgelegd.
1.1.
Met de bestreden besluiten van 16 augustus 2023 en 8 november 2023 op de
bezwaren van eiseres heeft verweerder de boetes gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft
nadere stukken ingediend.
1.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 13 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan
hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [persoon A] (bestuurder van eiseres), [persoon B] (bedrijfsdierenarts bij eiseres) en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van de besluiten
2. Verweerder heeft zijn besluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen die zijn opgemaakt door toezichthouders van de NVWA.
2.1.
In het rapport van bevindingen van 10 maart 2023 (ROT 23/6429) schrijft de toezichthouder onder meer het volgende:
“Datum en tijdstip van de bevinding: 27 oktober 2022 omstreeks 07:32 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [persoon C] ,
functie: vestigingsmanager van [eiseres]
Om 7:32 uur bevond ik mij in de koeling bij de expeditie met 3 doeken en liep in
de richting van de snijzaal. Ik zag in de deuropening, tussen de koeling en de
snijzaal, condens hangen aan de bovenrand van de deuropening. Ik zag haken
met varkenshammen door de deuropening naar de koeling rollen. Ik heb de
teamleider van de snijzaal hierover aangesproken waarna hij dit heeft verwijderd
met een aftrekker. Ik zag de teamleider de aftrekker terug plaatsen tegen de
muur. Ik liep verder de snijzaal in en zag condens hangen aan het railsysteem om
de haken aan te hangen (zie foto 1, 2, 3 en 4). Ik zag hieraan haken met
hammen en middels hangen. De hammen waren voorzien van een stempel met
EG nr, waardoor ik kon zien dat ze bestemd waren voor humane consumptie. Ik
heb hier opnieuw de teamleider over ingelicht, waarna de teamleider de condens
heeft weggeveegd met een aftrekker en papier. Ik zag de teamleider de aftrekker
terug plaatsen tegen de muur. Ik liep verder rond de tafel in de snijzaal en zag
condens hangen over de volledige lijn van het ophangsysteem waarin de haken
worden geplaatst (zie foto 5, 6, 7 en 8).
Aangezien ik niet onmiddellijk de teamleider zag, liep ik verder en zag condens
hangen op het ophangsysteem van de cirkelzaag boven de snijtafel waarop de
varkenskarkassen bedoeld voor humane consumptie liggen om verder versneden
te worden (zie foto 9). Ook op de kooi, rondom de cirkelzaag, hing condens. Ik
liep verder door de snijzaal richting de koelcel waar de varkenspoten en de
koppen worden afgesneden. Ik zag karkassen hangend binnenkomen aan haken.
Ik zag aan het ophangsysteem van deze haken opnieuw condens hangen (zie foto
10, 11 en 12). Ik zag de teamleider en heb hem hierover ingelicht. Hij heeft de
lijn stilgelegd en de condens weggehaald met een aftrekker, papieren een blazer.
Ik liep verder naar de koelcel waar de poten en koppen worden afgesneden. Ik
zag condens hangen aan de koelunit, die boven het railsysteem hangt, waar de
haken met karkassen aanhangen (foto 13). Ik heb hierover de teamleider
ingelicht, waarna hij de condens heeft weggehaald.
Ik heb de leidinggevende van de uitsnijderij er meerdere malen op geattendeerd
dat er op verscheidene plaatsen boven de productielijn, waar met onverpakt
vlees, bestemd voor humane consumptie, werd gewerkt in de uitsnijderij, zich
condens had gevormd. Alleen op de door mij aangewezen plaatsen werd steeds
het condens verwijderd. Er werd door het bedrijf geen initiatief genomen om de
condensvorming op andere, dan de door mij aangewezen plaatsen, vast te stellen
en te verwijderen voordat het mogelijk het onverpakte vlees zou kunnen
verontreinigen.
Condens vanaf een oppervlak kan karkassen/vlees verontreinigen. Condens kan
potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers bevatten.
Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.”
2.2.
In het rapport van bevindingen van 6 januari 2023 (ROT 23/8415) schrijft de toezichthouder onder meer het volgende:
Datum en tijdstip van de bevinding: 6 januari 2023 omstreeks 07:17 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan de heer [persoon C] ,
functie: vestigingsmanager van [eiseres]
Om 7:17 uur bevond ik mij in de snijzaal. Ik zag condens hangen aan de band
(foto 1 en 2). Ik zag onder deze band een dolav staan met onverpakt vlees voor
humane consumptie. Dit zag ik aan de sticker die op de dolav kleefde. Ik heb
hierover de teamleider van de snijzaal ingelicht. De teamleider heeft de band
stilgelegd. Ik zag hem de condens verwijderen met behulp van papieren doekjes.
Ik hoorde de teamleider "draaien" roepen en ik zag de band met vers vlees terug
bewegen. Ik liep verder de snijzaal in. Ik zag condens hangen aan de kooi rondom
de cirkelzaag (foto 3). Ik zag onverpakt vlees bestemd voor humane consumptie
onder deze kooi rollen. Ik heb opnieuw de teamleider hierover ingelicht. Ik zag de
teamleider papieren doekjes pakken om deze condens weg te vegen. Ik zag
condens hangen aan het ophangsysteem van de cirkelzaag (foto 4). Hierover heb
ik opnieuw de teamleider ingelicht. Ik zag de teamleider dit wegvegen met behulp
van een trekker. Ik zag de teamleider de trekker terug plaatsen. Ik liep naar de
andere kant van de band en zag ook deze kant condens hangen aan de kooi
rondom de cirkelzaag. Ik zag onder deze kooi een dolav staan met producten voor
humane consumptie. Ik heb de teamleider hierover ingelicht. Ik zag hem de
condens wegvegen met papieren doekjes.
Ik heb de leidinggevende van de uitsnijderij er meerdere malen op geattendeerd
dat er op verscheidene plaatsen boven de productielijn, waar met onverpakt vlees
werd gewerkt in de uitsnijderij, zich condens had gevormd. Condens vanaf een
oppervlak kan karkassen/vlees verontreinigen. Condens kan potentieel Listeria
spp. of andere ziekteverwekkers bevatten. Ik zag dat de vorming van condens op
oppervlakken niet werd voorkomen.”
3. Op grond van de twee rapporten van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres in beide zaken het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee in beide zaken een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid 1, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004.
Hiervoor geldt een boetebedrag van € 2.500,-.
Met toepassing van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren heeft verweerder de boetebedragen verhoogd naar € 5.000,-.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de beboetbare feiten heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boetes terecht heeft opgelegd, Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert in beide zaken aan dat verweerder een onjuiste kwalificatie heeft gebruikt en eiseres ten onrechte heeft verweten dat zij het bepaalde in Bijlage II, Hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van de Verordening 852/2004 heeft overtreden. Voor zover er al vanuit moet worden gegaan dat het om condensdruppels gaat, zijn deze druppels geconstateerd op onderdelen, zoals de band, een kooi en een ophangsysteem. Dat zijn geen oppervlakken zoals bedoeld in de Verordening 852/2004. Die oppervlakken van apparatuur zijn opgenomen in hoofdstuk II, punt 1, onder f, van de Verordening. Oppervlakken van
apparatuur moeten goed worden onderhouden en makkelijk kunnen worden schoongemaakt. In deze situatie is hiervan sprake.
Subsidiair stelt eiseres dat hoofdstuk II, punt 1, onder c, van de Verordening 852/2004 van toepassing is. Dan gaat het expliciet over voorzieningen aan het plafond.
Dan is er geen sprake meer van het voorkomen van condens, maar hooguit van het beperken van condens. Daar heeft eiseres protocollen voor, zodat haar niet verweten kan worden dat zij de condens binnen haar bedrijf niet beperkt. Uit het beperken van condens blijkt al dat de enkele aanwezigheid van condens niet tot een boete kan leiden, maar enkel het niet beperken van de condens. Ook om deze reden kunnen de boetes volgens eiseres niet in stand blijven.
6.1.
De rechtbank overweegt dat in een geval als dit waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
6.2.
Het beboetbare feit ziet op een overtreding van punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I, Bijlage II, van Verordening 852/2004. Daarin staat:
“De indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen moeten zodanig zijn dat de ophoping van vuil, het contact met toxische materialen, het terechtkomen van deeltjes in levensmiddelen en de vorming van condens of ongewenste schimmel op oppervlakken worden voorkomen.”
Naar het oordeel van de rechtbank is deze norm duidelijk: condensvorming op oppervlakken moet worden voorkomen. Hoofdstuk I van bijlage II bij Verordening 852/2004 bevat algemene eisen voor bedrijfsruimten voor levensmiddelen. Van dat hoofdstuk maakt het voorschrift onder punt 2b deel uit. Dat voorschrift is altijd van toepassing als het gaat om bedrijfsruimten voor levensmiddelen en daarin aanwezige oppervlakken in algemene zin en is daarmee overkoepelend van aard. Het voorschrift onder punt 1f van hoofdstuk II van bijlage II vormt daarbij een aanvulling voor ruimten waar levensmiddelen worden bereid, behandeld of verwerkt. Alleen van de eisen die in hoofdstuk III van bijlage II voor bepaalde bedrijfsruimten zijn opgenomen is uitdrukkelijk bepaald dat deze gelden in plaats van de eisen die zijn opgenomen in hoofdstuk I (zie ook de uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 25 maart 2025, waaronder ECLI:NL:CBB:2025:179).
De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in haar standpunt dat als sprake is van condensvorming op oppervlakken van apparatuur, dit bij uitsluiting wordt genormeerd door het voorschrift onder punt 1f uit hoofdstuk II en niet ook door het (algemene) voorschrift onder punt 2b uit hoofdstuk I. Te meer nu het voorschrift van punt 1f uit hoofdstuk II uitsluitend betrekking heeft op onderhoud en schoonmaak, en niet rept over condensvorming en het voorkomen daarvan. Ook het subsidiaire standpunt van eiseres, dat sprake is van voorzieningen aan het plafond en dat verweerder de norm als bedoeld in bijlage II, hoofdstuk II, onder 1, aanhef en onder c van de Verordening had moeten gebruiken, volgt de rechtbank niet. Ook hiervoor geldt dat het voorschrift onder punt 2b altijd van toepassing is als het gaat om bedrijfsruimten voor levensmiddelen en daarin aanwezige oppervlakken in algemene zin en dat het voorschrift onder punt 1, aanhef en onder c, van hoofdstuk II van bijlage II daarop een aanvulling vormt.
6.3.
In dit geval heeft de toezichthouder volgens de waarnemingen uit de rapporten van bevindingen op verschillende oppervlakken in de uitsnijderij condens aangetroffen. Zo heeft de toezichthouder onder meer waargenomen dat condens hing aan de kooi rondom de cirkelzaag boven de snijtafel (in beide zaken), aan de bovenrand van de deuropening tussen de koeling en de snijzaal en aan het railsysteem om de haken aan te hangen (zaak 23/6429), aan de band met vers vlees en aan het ophangsysteem van de cirkelzaag (zaak 23/8415). De condens is ook zichtbaar op de afbeeldingen bij de rapporten van bevindingen. De rechtbank ziet geen aanleiding aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. In de enkele, niet nader onderbouwde betwisting van eiseres dat niet iedere waterdruppel condens is, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende grond gelegen om aan de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. Daarbij weegt de rechtbank ook mee dat eiseres zich in beroep ook op het standpunt heeft gesteld dat condens juist onvermijdelijk is. Voor zover eiseres zich op het standpunt stelt dat condens onmogelijk kan worden gevormd in koude ruimtes met eveneens koude producten, ligt het op haar weg om dit te onderbouwen. Dit geldt evenzeer voor het standpunt van eiseres dat sprake zou kunnen zijn zuiver (drink)water dat is gebruikt ter naspoeling van de dagelijkse reiniging en ontsmetting na werkzaamheden. Daarbij wijst de rechtbank er op dat uit rechtspraak van het CBb (bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2022:145) volgt dat ook als schoonmaakwater de oorzaak vormt van of bijgedragen heeft aan de condensvorming, dit niet af doet dat aan de feitenvaststelling en de kwalificatie.
6.4.
Hoewel de rechtbank begrijpt dat in een slachterij de vorming van condens niet in alle gevallen geheel te voorkomen is, gelet op de werkzaamheden en temperatuurverschillen tussen ruimten en producten, neemt dit niet weg dat verweerder, gelet op de voorschriften van Verordening 852/2004 en het hoge niveau van bescherming van de consument dat de Europese wetgever nastreeft, wel van slachterijen mag verlangen dat, indien zich condens op een oppervlak bevindt, zij dit direct verwijdert. Daarbij is ook van belang dat condens op enig moment na het vallen op producten niet (goed) meer zichtbaar is. Adequaat verwijderen van condens is dus ook noodzakelijk om onzichtbare kruiscontaminatie te voorkomen. Eiseres heeft weliswaar aangevoerd dat zij een werkinstructie heeft die voorziet in het verwijderen van condens, maar dit leidt niet tot een ander oordeel. In de werkinstructie is omschreven hoe medewerkers van eiseres in theorie zouden moeten omgaan met condensvorming, maar dit zegt niets over het voorkomen van condensvorming op de dagen van de inspecties. Uit de rapporten van bevindingen volgt dat de toezichthouder heeft vastgesteld dat zich op verscheidene plaatsen boven de productielijn condens had gevormd
.Ook volgt uit de rapporten dat de toezichthouder de aanwezige leidinggevende meerdere malen heeft geattendeerd op deze condensvorming en dat de condens steeds alleen op de door de toezichthouder aangewezen plaats werd verwijderd. Daarmee staat voldoende vast dat eiseres in dit geval niet tijdig heeft ingegrepen om condens te voorkomen dan wel adequaat te verwijderen. Dat niet is vastgesteld dat condensdruppels daadwerkelijk op het naakte vlees vielen, maakt niet dat verweerder van zijn boetebevoegdheid geen gebruik mocht maken. Condensvorming brengt op zichzelf een reëel risico mee dat ziekteverwekkende bacteriën in de voedselketen terecht komen; daarvoor is niet noodzakelijk dat ook daadwerkelijk is vastgesteld dat condensdruppels op het vlees terecht zijn gekomen.
.Ook volgt uit de rapporten dat de toezichthouder de aanwezige leidinggevende meerdere malen heeft geattendeerd op deze condensvorming en dat de condens steeds alleen op de door de toezichthouder aangewezen plaats werd verwijderd. Daarmee staat voldoende vast dat eiseres in dit geval niet tijdig heeft ingegrepen om condens te voorkomen dan wel adequaat te verwijderen. Dat niet is vastgesteld dat condensdruppels daadwerkelijk op het naakte vlees vielen, maakt niet dat verweerder van zijn boetebevoegdheid geen gebruik mocht maken. Condensvorming brengt op zichzelf een reëel risico mee dat ziekteverwekkende bacteriën in de voedselketen terecht komen; daarvoor is niet noodzakelijk dat ook daadwerkelijk is vastgesteld dat condensdruppels op het vlees terecht zijn gekomen.
7. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder met de rapporten van bevindingen heeft aangetoond dat eiseres de vorming van condens op oppervlakken – in strijd met punt 2, aanhef en onder b, van hoofdstuk I, Bijlage II, van Verordening 852/2004 – niet heeft voorkomen. Daarmee is vast komen te staan dat eiseres overtredingen heeft begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid 1, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten, en gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, aanhef en onder b, van Verordening 852/2004.
8. Eiseres heeft geen gronden gericht tegen de hoogte van de aan haar opgelegde boetes. Ambtshalve ziet de rechtbank geen reden om de boetes onevenredig te achten.
Conclusie en gevolgen
9. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de boetes in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van P. Deinum, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.