Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/8169
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juli 2025 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. M. Kool),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een boete van € 5.000,- die verweerder haar met het besluit van 30 juni 2023 heeft opgelegd voor overtredingen van de Wet dieren.
1.1.
Met het bestreden besluit van 3 november 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 25 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en [naam], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 4 mei 2023 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 2 maart 2023 omstreeks 06:48 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 2 maart 2023 omstreeks 06:48 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: [naam], functie: medewerker kwaliteitsdienst.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de karkassenkoelcel van bovengenoemd slachthuis.
Ik zag daar dat meerdere kleine en grote condensdruppels aan de isolatieplaat van de verdamper boven vier halve karkassen hingen (zie foto's 1 en 2). Deze karkassen waren voorzien van een gezondheidsmerk voor humane consumptie. Vervolgens ging ik meteen de halchef informeren over mijn constatering. De halchef heeft met een medewerker gebeld en de opdracht gegeven om de isolatieplaat van de verdamper droog te moppen en de betreffende karkassen op te knappen en te flamberen.
Na ongeveer 20 minuten ging ik daar opnieuw kijken of de medewerker de opdracht al had uitgevoerd, maar ik heb niemand gezien. Toen zag ik een paar condensdruppels vallen op één ham (zie foto 3). Daarna ging ik opnieuw naar de halchef om te informeren dat er nog geen medewerker was en dat de karkassen daar nog steeds waren. De halchef heeft toen nog een keer met de medewerker gebeld en toen kwam de medewerker vijf minuten later. De medewerker heeft de opdracht uitgevoerd; de isolatieplaat van de verdamper droog gemaakt en de karkassen opgeknapt en geflambeerd.
Condens vanaf een oppervlak kan karkassen verontreinigen. Condens kan potentieel Listeria spp. of andere ziekteverwekkers bevatten.
Ik zag dat de vorming van condens op oppervlakken niet werd voorkomen.
Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk I, punt 2b van Verordening (EG) 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van Pro deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder C van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.
Ik zag dat er condens op een deel van één karkas viel. Hierdoor zag ik dat levensmiddelen niet in alle stadia van de productie werden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd.
Hieruit bleek mij dat werd gehandeld in strijd met het bepaalde in bijlage II, hoofdstuk IX, punt 3 van Verordening (EG) 852/2004 juncto artikel 4 lid 2 van Pro deze verordening, hetgeen een overtreding is van het bepaalde in artikel 2.4 lid 1 onder c van de Regeling dierlijke producten juncto artikel 6.2 lid 1 van de Wet dieren.”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres twee beboetbare feiten heeft gepleegd.
3.1.
Beboetbaar feit 1: De vorming van condens op oppervlakken werd niet voorkomen. Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, onder b, van Verordening 852/2004. [1]
3.2.
Beboetbaar feit 2: Levensmiddelen werden niet in alle stadia van de productie, verwerking en distributie beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor het vlees ongeschikt kan worden voor menselijke consumptie, schadelijk kan worden voor de gezondheid, dan wel op een zodanige wijze kan worden verontreinigd dat het redelijkerwijze niet meer in die staat kan worden geconsumeerd.
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, onder c, van de Regeling dierlijke producten, en met artikel 4, tweede lid, en Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004.
3.3.
Het standaardboetebedrag voor beide feiten is € 2.500,- en verweerder heeft de boete voor feit 2 verhoogd naar € 5.000,- omdat sprake is van recidive. Omdat de beboetbare feiten samenhang vertonen heeft verweerder volstaan met de oplegging van één boete voor beide feiten, namelijk de boete voor feit 2.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de beboetbare feiten heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd, maar dat het beroep gegrond is omdat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres betwist dat de mate van condensvorming de veronderstelling rechtvaardigt dat daaraan gebreken in de constructie ten grondslag lagen. Gezien de temperatuurverschillen in de slachterij en de variabele luchtvochtigheidsgehaltes in de verschillende ruimtes, kan condensvorming zich altijd voordoen. Daarnaast wijst eiseres erop dat de karkassen weliswaar een gezondheidsmerk hadden, maar dat ze waren geblokkeerd als gevolg van een incident; de karassen waren namelijk op de grond gevallen. Deze blokkade heeft tot gevolg dat de karkassen niet ongecontroleerd in de voedselketen belanden en eerst grondig op onregelmatigheden worden geïnspecteerd alvorens deze verder de keten in gaan. Het is dus onjuist om deze karkassen op gelijke voet te beoordelen als normale, van een gezondheidskenmerk voorziene, karkassen, die de status “geschikt voor humane consumptie” hebben. Die status hadden deze karkassen uitdrukkelijk (nog) niet en daarom had de boete moeten worden gematigd. Daarnaast is eiseres het met verweerder eens dat met één boete voor beide feiten moet worden volstaan, maar vindt zij dat verweerder ten onrechte daarvoor de hoogste boete, die van feit 2, heeft genomen. Er is namelijk een essentieel verschil tussen het niet beperken van condens en condensdruppels die op vlees vallen, aldus eiseres.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres de bevindingen van de toezichthouder op zichzelf niet betwist. De toezichthouder heeft in de karkassenkoelcel meerdere condensdruppels zien hangen aan de isolatieplaat van de verdamper, boven vier karkassen. Deze condens was ondanks melding door de toezichthouder na 20 minuten nog niet verwijderd en de toezichthouder zag toen dat er ook een paar condensdruppels op een ham vielen. Op grond van Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, onder b, van Verordening 852/2004 moeten de indeling, het ontwerp, de constructie, de ligging en de afmetingen van ruimtes voor levensmiddelen zodanig zijn dat (onder meer) de vorming van condens op oppervlakken wordt voorkomen.
In dit geval zijn meerdere en ook grote condensdruppels geconstateerd die zich uiteindelijk ook hebben samengevoegd en naar beneden vielen. Anders dan eiseres stelt, doet die mate van condensvorming veronderstellen dat daaraan gebreken in de constructie ten grondslag lagen. Daarbij merkt de rechtbank op dat verweerder voor vaststelling van overtreding van genoemd voorschrift niet hoeft te onderzoeken welke gebreken in de indeling, het ontwerp, de constructie, ligging en afmetingen van de ruimte tot de condensvorming hebben geleid. [2] Het gaat bij genoemd voorschrift om een resultaatsverplichting. Reeds daarom kan het betoog van eiseres dat condens niet is te voorkomen, niet slagen. Bovendien, ook als condensvorming bij eiseres niet volledig is te voorkomen, mag verweerder wel van eiseres verlangen dat zij, indien condens zich op een oppervlak bevindt, dit direct verwijdert. Duidelijk is dat dit niet is gebeurd. En zelfs na melding door de toezichthouder is de condens niet onmiddellijk verwijderd. Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat eiseres Bijlage II, hoofdstuk I, punt 2, onder b, van Verordening 852/2004 heeft overtreden.
6.2.
Ook heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres Bijlage II, hoofdstuk IX, onder 3, van Verordening 852/2004 heeft overtreden. In dit voorschrift staat dat levensmiddelen in alle stadia van de productie, verwerking en distributie moeten worden beschermd tegen elke vorm van verontreiniging waardoor de levensmiddelen ongeschikt kunnen worden voor menselijke consumptie, schadelijk worden voor de gezondheid, dan wel op zodanige wijze kunnen worden verontreinigd dat zij redelijkerwijze niet meer in die staat kunnen worden geconsumeerd. Vaststaat dat er condensdruppels op een ham zijn gevallen en zoals verweerder heeft toegelicht kunnen deze druppels ziektekiemen, schimmels en bacteriën bevatten en zo het vlees verontreinigen.
6.3.
Voor zover sprake was van geblokkeerde karkassen die nog zouden worden geïnspecteerd en opgeknapt, is dat geen omstandigheid die maakt dat de risico’s of gevolgen van de overtredingen gering moeten worden geacht. Het in een later stadium opknappen van vlees kan het risico dat ontstond met de aanwezigheid van condens in de nabijheid van en op vlees op zichzelf niet wegnemen. Daarnaast is van belang dat condensdruppels op enig moment na het vallen op een karkas niet meer zichtbaar zijn, waardoor een verontreiniging van het vlees bij een inspectie naderhand niet wordt ontdekt.
6.4.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder de overtredingen dus terecht vastgesteld en was verweerder bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen. Over de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met Verordening 852/2004 gediende doel - de bescherming van de volksgezondheid - staat voorop. Uit de Bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, volgt dat de standaardboete voor beide beboetbare feiten € 2.500,- is. De rechtbank vindt dit bedrag voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. Het boetebedrag voor feit 2 heeft verweerder verhoogd naar € 5.000,- omdat sprake is van recidive. Eiseres heeft namelijk eerder (op 6 juli 2018) een boete van € 2.500,- gekregen voor overtreding van dezelfde voorschriften als beboetbaar feit 2 in deze zaak. Dit eerdere boetebesluit is door verweerder overgelegd. Deze verhoging vanwege recidive is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Verweerder heeft volstaan met het opleggen van één boete voor beide feiten omdat sprake is van samenhang. Dat verweerder daarbij gekozen heeft voor oplegging van het hogere boetebedrag voor feit 2, vindt de rechtbank niet onredelijk. Vast staat dat eiseres beide feiten heeft begaan. Reeds voor alleen feit 2 zou eiseres een boete van € 5.000,- opgelegd hebben gekregen. Niet valt in te zien waarom het begaan van twee samenhangende overtredingen zou moeten resulteren in een lagere boete dan het begaan van een enkele overtreding. De rechtbank vindt de opgelegde boete van € 5.000,- in dit geval evenredig. Zoals hiervoor is overwogen is geen sprake geweest van geringe risico’s of gevolgen voor de volksgezondheid. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding hadden moeten zijn om de boete te matigen.
7. Eiseres heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden.
7.1.
Volgens vaste jurisprudentie [3] geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden.
7.2.
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 25 mei 2023. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met twee maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 5 % tot een bedrag van € 4.750,-.
Conclusie en gevolgen
8. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is dus gegrond.
9. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht van € 365,- wordt vergoed. Ook krijgt eiseres een vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank stelt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht deze kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 226,75 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 0,25 [4] ). Omdat de overschrijding van de redelijke termijn volledig aan de rechtbank is toe te rekenen, zal de rechtbank de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen aan eiseres te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 3 november 2023, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- stelt de boete vast op € 4.750,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 226,75 aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2025.
de rechter is verhinderd
deze uitspraak te tekenen
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.