Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 24/52
ROT 24/53
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juli 2025 in de zaak tussen
[eiser 1] ,
[eiser 2]en
[eiser 3]uit [plaats] , eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam
(gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman en [naam] ).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij]. uit [plaats] ( de vishandel )
[derde-partij]. uit [plaats] ( de vishandel )
(gemachtigde: mr. M.J.E. Boudesteijn).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het verlenen van een omgevingsvergunning aan de Vishandel . Eisers zijn het niet eens met het verlenen van deze vergunning. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de vergunning voor zover die ziet op de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ heeft mogen verlenen. Dit geldt niet voor de vergunning voor zover gericht op de activiteit ‘bouwen’ van de installaties, meer specifiek het luchtafvoerkanaal. Eisers krijgen op het punt van ondergeschikt bouwdeel gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Daarbij gaat de rechtbank in op de vraag wat het college in haar besluitvorming had moeten betrekken en vervolgens op de vragen of het college in redelijkheid in strijd met het bestemmingsplan de gevraagde vergunning heeft kunnen verlenen en of ten aanzien van de installaties wordt voldaan aan het bouwbesluit en de redelijke eisen van welstand. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2.1.
Met het primaire besluit van 21 juni 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening’.
2.2.
Met het bestreden besluit van 22 november 2023 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit, met een aanvullende motivering in stand gelaten.
2.3.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.4.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
De Vishandel heeft de rechtbank laten weten aan het beroep te willen deelnemen.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 13 juni 2025 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaken 22/6253, 23/3349 en 23/3589. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigden van het college, [persoon A] namens de Vishandel en de gemachtigde van de vishandel .
Totstandkoming van het bestreden besluit
3.1.
De Vishandel heeft op 6 april 2023 verzocht om een omgevingsvergunning voor het pand aan [adres 1] te [plaats] (hierna: het pand). De vergunningaanvraag ziet op het in gebruik nemen van ongeveer 79 m² extra vloeroppervlak voor de viswinkel als ondersteunende horeca en het realiseren van een terras aan de buitengevel van het pand. Daarnaast ziet de aanvraag op het legaliseren van reeds aanwezige installaties op het dak en aan de gevel van het pand en het in gebruik nemen van de kelder van het pand als opslag voor de viswinkel . Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “ Kralingen-West’ ’ en de bestemming “Gemengd 1”.
3.2.
Ten aanzien van het pand is eerder, bij besluit van 24 maart 2022, een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ om een voormalig bankfiliaal en een apotheek te verbouwen tot een viswinkel met bovenwoning. Het beroep met zaaknummer 22/6253 ziet op die vergunning.
3.3.
Met het primaire besluit heeft het college de gevraagde vergunning verleend.
3.4.
Eisers zijn woonachtig aan [adres 2] en [adres 3] te [plaats] , naast en in de directe omgeving van het pand. Eisers kunnen zich niet vinden in de verleende vergunning en hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
3.5.
Het college heeft vervolgens onder verwijzing naar en overnemen van het advies van de bezwaarschriftencommissie van 26 oktober 2023 het bestreden besluit genomen. Aan het bestreden besluit is ten grondslag gelegd dat het bouwplan weliswaar op verschillende punten in strijd is met het bestemmingsplan, maar dat de vergunning in afwijking daarvan wel verleend kan worden. Uit stedenbouwkundig oogpunt bestaat er geen bezwaar om een deel van het pand als ondersteunende horeca in gebruik te nemen. Dit is een passende invulling in de winkelstraat. Ook de werkgroep horeca van de horecagebiedscommissie Kralingen is positief en bovendien wordt in het Horecagebiedsplan horeca op deze locatie mogelijk gemaakt. Ondersteunende horeca met terras draagt bij aan de levendigheid en is daarmee ruimtelijk aanvaardbaar. Dat geldt ook voor de toename van het gebruiksoppervlak voor detailhandel aangezien dit binnen de contouren van het bestaande gebouw blijft. Bovendien gaat het enkel om het gebruik van de kelder als opslag waardoor geen sprake is van een functionele vergroting van de winkelruimte. Van nadelige gevolgen op de omgeving is geen sprake. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet leidt tot onaanvaardbare geluidsoverlast omdat wordt voldaan aan de normen van het activiteitenbesluit. Ten aanzien van het aspect geur wordt verwezen naar de aanwezigheid van een ontgeuringsinstallatie. Voor het luchtafvoerkanaal volgt het college het welstandadvies. Tot slot stelt het college dat niet is gebleken dat het gevelterras ruimtelijk ontoelaatbaar is.
3.6.
Onderstaande foto’s geven een impressie van de buitenkant van het pand.
[afbeelding pand vishandel]
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eisers of het college de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. De omgevingsvergunning is verdeeld in een drietal componenten, namelijk de activiteit ‘bouwen’ voor wat betreft het plaatsen van de installaties en het luchtafvoerkanaal, ten tweede de activiteit ‘handelen in strijd met het bestemmingsplan’ voor wat betreft het gebruik van de kelder voor detailhandel en tot slot het gebruik van een deel van het pand voor horeca met bijbehorend gevelterras. De rechtbank zal elk van deze componenten, voor zover betwist, afzonderlijk beoordelen.
4.1.
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
De aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend op 21 september 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
4.2.
Voor een weergave van de toepasselijke wettelijke bepalingen wordt verwezen naar de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Wat moet het college in haar besluitvorming betrekken?
5. Eisers voeren aan dat alle onderdelen van het gehele project van de Vishandel onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Het totale project omvat het samenvoegen van twee panden tot een viswinkel met horecagedeelte en bovengelegen woning en kantoorruimten. Binnen dit project worden er ook gevelwijzigingen uitgevoerd en een terras gecreëerd. Bovendien is een dertiental installaties aangebracht waarvoor geen vergunning is verleend. De afzonderlijke onderdelen van het project kunnen niet bestaan zonder de andere onderdelen. Daarmee is sprake van onlosmakelijke samenhang wat maakt dat het college het project als een geheel had moeten toetsen. Het college heeft ook ten onrechte alleen gekeken naar de aanvraag die voorlag, maar had het werkelijke beoogde gebruik in haar besluitvorming moeten meenemen.
Bovendien, zo voeren eisers aan, is onduidelijk wat er exact is vergund. Daarbij komt dat het college het gebruik van de kelder wel heeft vergund, terwijl de Vishandel hier geen vergunning voor heeft aangevraagd.
Onlosmakelijke samenhang
5.1.
De rechtbank stelt voorop dat het college in het stelsel van de Wabo alleen kan beslissen over een omgevingsvergunning als er een aanvraag voor die vergunning is gedaan. Uitgangspunt van de Wabo is namelijk dat de aanvrager bepaalt voor welke activiteiten hij een aanvraag indient en dus wat de omvang van het project is. Daar bestaat een uitzondering op, namelijk in de situatie als bedoeld in artikel 2.7 van die wet wanneer sprake is van onlosmakelijke samenhang met een niet aangevraagde activiteit. Uit deze bepaling volgt dat een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking dient te hebben op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. Van onlosmakelijke samenhang is sprake als één feitelijke handeling per definitie in meerdere vergunningplichten resulteert. Het moet daarbij gaan om activiteiten die in juridische zin onlosmakelijk met elkaar samenhangen. Dit is het geval als de activiteiten fysiek en volgtijdelijk niet van elkaar te onderscheiden zijn [1] . In de uitspraak van heden onder zaaknummer 22-6253 heeft de rechtbank geoordeeld dat geen sprake is van onlosmakelijke samenhang. In die zaak ging het volgens eisers om de samenhang met de activiteiten waarvoor in de onderhavige zaak vergunning is verleend. Dat er nog samenhang zou zijn met andere activiteiten waarvoor (nog) geen vergunning is aangevraagd is niet aangevoerd. Het voorgaande betekent dat er in deze zaak geen sprake kan zijn van onlosmakelijke samenhang als bedoeld in artikel 2.7 van de Wabo.
De omvang van de verleende vergunning
5.2.
Uit de bouwtekeningen kan worden opgemaakt dat de kelder in gebruik wordt genomen als berging ten behoeve van de detailhandelsfunctie. Anders dan eisers stellen heeft de Vishandel wel verzocht om een vergunning voor de kelder nu de bouwtekeningen deel uitmaken van de aanvraag. De rechtbank wijst erop dat het college dit bij e-mailbericht van 16 mei 2023 ook aan de Vishandel kenbaar heeft gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat het college de uitbreiding van het vloeroppervlak voor de detailhandelfunctie dan ook terecht in haar besluitvorming heeft meegenomen.
5.3.
Eisers worden ook niet gevolgd in hun stelling dat in de vergunning ten onrechte niet is opgenomen wanneer bepaalde installaties in- dan wel uitgeschakeld moeten zijn. Hiertoe acht de rechtbank van belang dat voor de bedrijfsactiviteiten van de Vishandel geen omgevingsvergunning voor de activiteit ‘milieu’ vereist is, maar dat de Vishandel kon volstaan kan met het doen van een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit). Naar oordeel van de rechtbank is de Vishandel aan te merken als een zogenaamde b-inrichting [2] . Dit betekent dat voor de Vishandel de algemene regels van het Activiteitenbesluit gelden. Het college is in zoverre niet gehouden om daarnaast specifiek voor de Vishandel geldende voorschriften in de vergunning op te nemen. Dat geldt ook voor het opnemen van de openingstijden van de Vishandel in de omgevingsvergunning.
De rechtbank acht verder van belang dat uit de memo ‘geluidsmeting Vishandel’ van 25 april 2023 - dat gelet op paragraaf 6 van het primaire besluit onderdeel is van de omgevingsvergunning - volgt dat enkele installaties worden verwijderd of verplaatst en dat een tweetal installaties in de nachtperiode uitgezet worden dan wel niet in gebruik zijn (zie onder het kopje ‘Toekomstige situatie’, pagina 4). De rechtbank is van oordeel dat hiermee, in samenhang gelezen met paragraaf 5.1. van het primaire besluit, de periode waarin de installaties mogen draaien voldoende duidelijk is vastgelegd. Uit de memo van 25 april 2023 blijkt eveneens voldoende duidelijk dat een viertal airco’s op het dak niet in de geluidsberekeningen zijn meegenomen omdat deze installaties niet in gebruik zijn. Nog los van de vraag of deze installaties zijn vergund, is indien blijkt dat de installaties wel in gebruik zijn en daarom het geluidsniveau is toegenomen, dit een handhavingskwestie.
Het gebruik van de kelder voor detailhandel
6. Niet in geschil is dat het gebruik van de kelder als opslag voor de viswinkel in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de omvang van de detailhandel al groter is dan de toegestane 200 m² bruto vloeroppervlakte. Door eisers wordt niet betwist dat het college op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder sub 2, van de Wabo in samenhang met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan heeft kunnen afwijken. Eisers betwisten dat deze afwijking niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening en voeren aan dat het college daarom niet in redelijkheid van deze afwijkingsbevoegdheid gebruik heeft mogen maken.
De berekening van het vloeroppervlak
6.1.
Vast staat dat op grond van het geldende bestemmingsplan een bruto vloeroppervlak van maximaal 200 m² bestemd mag zijn voor detailhandel. De rechtbank is voor de vergunning van 24 maart 2022, die in de zaak met nummer 22-6253 is beoordeeld, uitgegaan van een bruto vloeroppervlak van ongeveer 310 m2. In deze zaak ziet het in gebruik nemen van de kelder ten behoeve van de horecafunctie op een oppervlak van 81 m² Dit resulteert in een totaal bruto vloeroppervlak van ongeveer 391 m². Dit is inclusief het deel van het pand waar de horecafunctie gevestigd is. Enige afwijking naar boven over beneden acht de rechtbank niet relevant voor de beoordeling.
De goede ruimtelijke ordening
6.2.
Naar oordeel van de rechtbank heeft het college een deugdelijke belangenafweging verricht en zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake van strijd met de goede ruimtelijke ordening is. Het college heeft daarbij kunnen betrekken dat het gebruiksoppervlak binnen de bestaande contouren van het gebouw blijft. Bovendien is het niet aannemelijk dat de vergroting van het reeds vergunde bouwoppervlak nadelige gevolgen heeft voor de buurt aangezien het enkel gaat om het in gebruik nemen van een (kelder)berging. Het totaal van bruto vloeroppervlak is weliswaar ongeveer een verdubbeling van het op grond van het bestemmingsplan toegestane vloeroppervlak, maar in wat eisers hebben aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat van nadelige gevolgen voor de omgeving door de omvang van de detailhandel niet gebleken is.
Mag het college het gebruik van het pand als horecavoorziening toestaan?
7. Tussen partijen is niet in geschil dat een horecavoorziening in het pand in strijd is met het bestemmingsplan omdat er al twee horecavestigingen in de straat zijn gevestigd. Hier geldt ook weer dat het college op grond van artikel 4, negende lid van bijlage II Bor in samenhang met artikel 2.12, eerste lid van de Wabo bevoegd is om in afwijking van het bestemmingsplan een vergunning te verlenen. Eisers voeren aan dat het college niet in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken omdat de horecafunctie in strijd is met de goede ruimtelijke ordening is. Eisers vinden dat een horecavoorziening in het pand niet stedenbouwkundig in de omgeving past. Zij wijzen daarnaast op de overlast die in de buurt wordt ervaren door de verschillende installaties, het terras en de geluiden afkomstig van het personeel. Het geluidsonderzoek dat de Antea-group heeft verricht is volgens eisers onzorgvuldig geweest. Het college heeft zich hier dan ook niet op kunnen baseren. Ook voeren eisers aan dat geen sprake is van ondergeschikte horeca.
Ondergeschikte horeca
7.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van ondergeschikte horeca en verwijst in dit kader naar ‘de Beleidslijn ondergeschikte horecafuncties in panden met een winkelbestemming’ en het ‘ Horecagebiedsplan Crooswijk Kralingen 2022-2024’. Het bestemmingsplan kent de term ‘ondergeschikte horeca’ niet. Op grond van het bestemmingsplan zijn twee horecavestigingen met een bruto vloeroppervlak van maximaal 200 m² aan [adres 1] toegestaan. Omdat deze twee horecavestigingen er al zijn, is een horecavoorziening in het pand in strijd met het bestemmingsplan, ongeacht de grootte van de voorziening. Eveneens ongeacht de grootte van de horecavoorziening heeft het college de bevoegdheid om desondanks een vergunning te verlenen. Of al dan niet sprake is van ondergeschikte horeca is in beginsel dan ook niet relevant voor de vraag of het college in afwijking van het bestemmingsplan het gebruik van het pand mede voor horeca heeft mogen toestaan. Dat neemt niet weg dat de omvang van de horecavoorziening in het pand wel een rol kan spelen bij de beoordeling van de goede ruimtelijke ordening.
De goede ruimtelijke ordening
7.2.
Bij de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening moet het college alle aanwezige belangen betrekken. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen. De rechtbank toetst of het college bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid een omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
7.3.
Naar oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een horecavoorziening in het pand in de omgeving past. [adres 1] is een levendige (winkel)straat waar meerdere horeca- en detailhandelinrichtingen zijn gevestigd. Dat het pand op de hoek met [adres 2] is gelegen, terwijl [adres 2] een woonstraat is, betekent niet dat de horecavoorziening niet in de omgeving past. Het college heeft ook in redelijkheid kunnen meewegen dat [adres 1] in het Horecagebiedsplan als horeca ontwikkellocatie is aangemerkt. Het plan voorziet slechts in één extra horecavoorziening, hetgeen in lijn is met het Horecagebiedsplan. Of de horecavoorziening zich in het voormalige pand hoek [adres 2] – in het Horecagebiedsplan niet aangemerkt als horeca ontwikkellocatie- dan wel aan [adres 1] bevindt acht de rechtbank daarom niet relevant. In dit verband is ook van belang dat de detailhandelvoorziening de hoofdfunctie blijft. Gelet op het bruto vloeroppervlak van 79 m² blijft de horecafunctie achter bij de detailhandelfunctie. Ter zitting heeft de Vishandel aangegeven dat de opbrengsten uit de horeca zo’n 20% functie van de totale opbrengsten bedragen. De omstandigheid dat de Vishandel naar buiten toe vooral oogt als een horecavoorziening, wat hier ook van zij, maakt dit niet anders.
7.4.
Voor zover eisers menen dat de horecavoorziening in het pand groter is dan de vergunde 79 m² betreft dit een handhavingskwestie. De rechtbank kan dat in deze procedure niet beoordelen.
Geluidshinder
7.5.
Het college heeft ook in zijn beoordeling mogen betrekken dat blijkens het rapport van DCMR milieudienst Rotterdam Rijnmond (hierna: DCMR ) van 31 mei 2023, en onder verwijzing naar de memo van Anteagroup van 25 april 2023, ten aanzien van het aspect geluid sprake is van een volledige melding op grond van het Activiteitenbesluit.
7.6.
Voor het uitoefenen van de horeca activiteit zijn verschillende installaties benodigd, waaronder installaties ten behoeve van de vriescel, van de ijsmachine, van de luchtbehandeling, een condensor, uitlaatpijp en geurfilterkast. In het Activiteitenbesluit zijn grenswaarden voor geluid opgenomen. Zoals onder 5.3. al is overwogen moet de Vishandel voldoen aan de bepalingen uit het Activiteitenbesluit en moet zij hiertoe een melding doen [3] . Deze melding geeft aan welke activiteiten worden uitgevoerd en hoe aan de normen uit het Activiteitenbesluit wordt gedaan. Een rapport van een akoestisch onderzoek kan hier deel van uit maken [4] .
7.7.
In het kader van de melding en om te onderzoeken of er geluidhinder wordt veroorzaakt door de installaties op het dak heeft Anteagroup op 8 september 2022 akoestisch onderzoek gedaan. De resultaten van dit onderzoek zijn vastgelegd in een memo van 25 april 2023. Geconcludeerd is dat er voor de avond- en nachtperiode een overschrijding van de grenswaarde is. Er zijn in het rapport enkele aanpassingen voorgesteld. Als gevolg van deze aanpassingen vindt er geen overschrijding plaats van de grenswaarden zoals deze in het Activiteitenbesluit zijn neergelegd. Het akoestisch rapport van Anteagroup is beoordeeld door DCMR . Geconcludeerd is dat het geluidrapport van 25 april 2023 de benodigde informatie bevat en de geluidsituatie voldoende in beeld brengt. Hierdoor voldoet het rapport aan de gestelde eisen. De melding krachtens het Activiteitenbesluit is hierom voor het aspect geluid volledig, aldus DCMR .
7.8.
Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
7.9.
Naar oordeel van de rechtbank is niet gebleken van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de totstandkoming of juistheid van het rapport van Anteagroup en/of DCMR . Uit het rapport van Anteagroup blijkt dat de metingen zijn uitgevoerd overeenkomstig de ‘Handleiding Meten en Rekenen Industrielawaai’. Er is geen reden hieraan te twijfelen. Het Activiteitenbesluit schrijft deze methode ook voor [5] . DCMR heeft ter zitting uitgelegd dat dit een rekenmodel betreft waarin wel wordt gemeten, maar dat die metingen niet op de gevel plaatsvinden. DCMR heeft vervolgens ook bevestigd dat deze rekenmethode gebruikelijk is. Dat Anteagroup ook elders, waaronder begrepen in de tuinen van eisers, had moeten meten volgt de rechtbank dan ook niet. Er is dan ook geen aanleiding om niet van de conclusies uit het rapport van Anteagroup uit te gaan. Voor wat betreft de door Anteagroup gemaakte kanttekeningen over het uitzetten van installaties in de nachtelijke uren en het niet meenemen van een viertal airco’s in de berekeningen wordt verwezen naar hetgeen onder 5.3 is overwogen.
7.10.
Voor wat betreft hinder door contactgeluiden of het gebruik maken van de trap wordt overwogen dat het Activiteitenbesluit dit niet regelt en de melding hier dan ook niet op ziet.
Geurhinder
7.11.
Ten aanzien van (mogelijke) geurhinder heeft het college in redelijkheid kunnen verwijzen naar de aanwezigheid van een geurfilterkast met een nieuwe filter. De geurfilterkast is door DCMR beoordeeld en doelmatig bevonden. Voor de toets of deze installatie deugdelijk is, kan volstaan worden met het beoordelen van de bij de installatie behorende specificaties. Bij de beoordeling van een vergunningaanvraag hoeft niet daadwerkelijk een geurtest te worden uitgevoerd. Dat is ook niet logisch omdat inrichtingen bij het indienen van de vergunningaanvraag veelal nog niet geopend zijn. Voor zover er sprake zou zijn van onrechtmatige geurhinder is ook dat een handhavingskwestie die in deze procedure niet kan worden beoordeeld.
Privacy schending
7.12.
Eisers menen dat een vergunning voor horecagebruik ook in strijd is met de goede ruimtelijke ordening omdat hun privacy ernstig wordt aangetast vanwege de inkijk in hun tuinen vanaf het dakterras van de viswinkel en zij bovendien overlast ervaren door praten en roken op het dakterras. Hoewel voorstelbaar is dat door het gebruik van het dakterras sprake is van enige vermindering van de privacy, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit niet onaanvaardbaar is en ook geen specifiek gevolg van de vergunningverlening. Het vergunde pand en de panden van eisers zijn gelegen in dichtbebouwd stedelijk gebied.
7.13.
Voor zover eisers menen dat hiermee sprake is van een privaatrechtelijke belemmering worden zijn ook niet gevolgd. Voor het aannemen van een privaatrechtelijke belemmering bestaat slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit. Van een eventuele privacy-schending kan niet gezegd worden dat het een evidente privaatrechtelijke belemmering oplevert die aan vergunningverlening in de weg kan staan.
Conclusie
7.14.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college, gelet op alles wat hierboven is besproken en in samenhang met elkaar bezien, zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat van strijd met de goede ruimtelijke ordening geen sprake is. Dat betekent dat het college de vergunning voor zover die ziet op het gebruik van pand als horeca heeft mogen verlenen.
Het gevelterras
8. Het bouwplan voorziet ook in een buitenterras op de openbare weg, langs de gevel van het pand. Op de openbare weg geldt de bestemming “Verkeer- Wegverkeer”. Het bestemmingsplan staat een gevelterras onder deze bestemming alleen toe als het terras grenst aan een bestemming waar horeca is toegestaan. Het college heeft wederom op grond van artikel 4, negende lid van bijlage II Bor in samenhang met artikel 2.12, eerste lid van de Wabo gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om ondanks strijd met het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Anders dan eisers stellen heeft het college op de juiste manier de vergunning verleend voor het gevelterras en had dit niet via de Horecanota gemoeten.
Dat het college bevoegd is om in strijd met het bestemmingsplan een vergunning voor een gevelterras te verlenen wordt verder ook niet door eisers betwist. Eisers voeren aan dat het college niet in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken omdat het gevelterras in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.
8.1.
De rechtbank is van oordeel dat het college een deugdelijke belangenafweging heeft verricht en zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gevelterras niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening is. Het college heeft daarbij kunnen betrekken dat er vanuit stedenbouwkundig oogpunt geen bezwaar bestaat tegen horeca in het pand met een buitenterras en dat ook het Horecagebiedsplan dit terras toestaat. Het college heeft in redelijkheid kunnen stellen dat de aanwezigheid van horeca, en ook het bijpassende terras, past in de omgeving omdat in dit deel van [adres 1] een levendige (winkel)straat is. Dat [adres 1] ook een (overwegende) woonfunctie kent, doet daar niet aan af. Datzelfde geldt voor het feit dat de ingang van de viswinkel op de hoek met [adres 2] zit. Ten aanzien van dat laatste merkt de rechtbank op dat het terras aan [adres 1] zit. Uit hetgeen eisers hebben aangevoerd volgt niet dat het gevelterras nadelige gevolgen heeft voor de verkeersveiligheid in de omgeving of overlast op de stoep.
Het legaliseren van de aanwezige installaties op het dak en aan de gevel
9. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte een vergunning heeft verleend voor de installaties op het dak en aan de gevel omdat niet is voldaan aan de redelijke eisen van welstand en het Bouwbesluit. Eisers wijzen in dat verband op een advies van de bebouwingscommissie van 25 januari 2023, waarin is aangegeven dat vanuit stedenbouwkundig oogpunt geen medewerking kan worden verleend aan legalisatie, omdat de afvoerpijp voor omwonenden en gezien vanaf [adres 1] een beeldverstorend element vormt. Het luchtafvoerkanaal is volgens eisers bovendien in strijd met het bestemmingsplan omdat niet aan de maximale bouwhoogte wordt voldaan. Van een ondergeschikt bouwdeel is volgens eisers geen sprake.
9.1.
Niet in geschil is dat het luchtafvoerkanaal reeds in 2022 is gerealiseerd toen de vishandel open is gegaan. Om geurhinder te beperken is het luchtafvoerkanaal op enig moment verlengd. Op publiek toegankelijk foto’s is te zien dat in maart 2023 het kanaal is verlengd. De aanvraag van de omgevingsvergunning is 6 april 2023 ingediend. Naar aanleiding van advies is het luchtafvoerkanaal later voorzien van een meer gedekte kleur.
Welstand
9.2.
De commissie voor Welstand en Monumenten Rotterdam (de Welstandscommissie) heeft op 8 juni 2023 een positief advies afgegeven. Geconstateerd is dat het bouwplan niet strijdig is met de criteria. Op 10 oktober heeft de Welstandscommissie dit advies aangevuld als gevolg van een aanpassing van het bouwplan ten aanzien van de kleur en afwerking van installaties. De Welstandscommissie concludeert dat de installaties met de kleurstelling ‘ Rotterdams grijs’ minder opvallen en meer wegvallen tegen de eveneens grijze gevel. Daarmee is voldaan aan de redelijke eisen van welstand. Over het luchtafvoerkanaal wordt opgemerkt dat het niet mogelijk is deze inpandig te verplaatsen omdat de bovenwoning niet tot het verhuurde van de viswinkel behoort.
9.3.
Het college mag op een welstandsadvies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies zorgvuldig tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Een nadere toelichting op het overnemen van het advies is niet nodig, tenzij het advies duidelijke gebreken vertoont of de aanvrager of een derde-belanghebbende een tegenadvies overlegt of gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Dat is hier niet het geval. Voor zover eisers stellen dat het welstandsadvies niet op afvoerpijp ziet, worden zijn niet gevolgd. In het advies van de welstandscommissie van 10 oktober 2023 wordt het luchtafvoerkanaal nadrukkelijk genoemd. Het college heeft zich voor haar besluitvorming mogen baseren op het advies van de welstandscommissie.
Bouwbesluit
9.4.
De beroepsgrond dat de vergunde installaties in strijd met het Bouwbesluit zijn hebben eisers niet onderbouwd. De rechtbank ziet alleen daarom al geen aanleiding om strijd met het Bouwbesluit aan te nemen.
Bestemmingsplan
9.5.
Het pand van de Vishandel bestaat gedeeltelijk uit een deel met een laag dak en een hoger gelegen deel, daar waar het pand een 1e verdieping en een zolder kent (het woonhuis aan [adres 4] ). Uit het bestemmingsplan en de bij de locatie gegeven regels maakt de rechtbank op dat de maximale bouwhoogte ten aanzien van het lage dak 7 meter bedraagt, terwijl de maximale bouwhoogte voor het hoge gedeelte 11 meter bedraagt. Uit de bouwtekeningen behorende bij de aanvraag en ook uit de zich in het dossier bevindende foto’s blijkt dat op het lage platte dak een luchtfilterkast staat. Het hieraan verbonden luchtafvoerkanaal is tegen de gevel van het hogere deel bevestigd.
9.6.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het luchtafvoerkanaal een ondergeschikt bouwonderdeel is. Het college verwijst hiervoor naar artikel 2.4. van het bestemmingsplan “Kralingen West” waarin staat dat ondergeschikte bouwonderdelen zoals schoorstenen, antennes en naar de aard daarmee gelijk te stellen onderdelen niet worden meegerekend bij de hoogte van het pand. Het college acht het luchtafvoerkanaal ondergeschikt omdat het volgens de tekeningen 2 meter uitsteekt boven het (hoge) platte dak dat op ruim 10 meter hoogte ligt.
De rechtbank begrijpt het zo dat zowel het college als eisers niet betwisten dat het luchtafvoerkanaal op zichzelf bezien de maximale bouwhoogte overschrijdt, zowel bij een bouwhoogte van 7 meter als bij 11 meter. Het college stelt zich op het standpunt dat omdat sprake is van een ondergeschikt bouwwerk het luchtafvoerkanaal niet meetelt bij het vaststellen van de maximale bouwhoogte. Eisers betwisten dat sprake is van een ondergeschikt bouwwerk.
9.7.
De rechtbank is van oordeel dat het luchtafvoerkanaal niet kan worden aangemerkt als een ondergeschikt bouwonderdeel in de zin van artikel 2.4 van de planregels. Daarvoor acht de rechtbank het afvoerkanaal naar uiterlijke verschijningsvorm te weinig ondergeschikt. In dat verband acht de rechtbank van belang dat het luchtafvoerkanaal een doorsnede heeft van een halve meter, bevestigd en duidelijk zichtbaar is langs de gevel over twee verdiepingen en 2 meter boven het dak uitsteekt. Verder overweegt de rechtbank dat gelet op de plaats van het afvoerkanaal van een maximaal toegestane bouwhoogte van 7 meter moet worden uitgegaan. Het college is er echter in de beoordeling kennelijk van uitgegaan dat het kanaal feitelijk uitsteekt boven het op ruim 10 meter hoogte gelegen platte dak. De ondergeschiktheid is ook in zoverre niet juist beoordeeld.
Conclusie en gevolgen
10. Gelet op hetgeen onder 9.7. is overwogen is het beroep gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover het ziet op het luchtafvoerkanaal. Voor het overige laat de rechtbank het bestreden besluit in stand. De rechtbank draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van eisers te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Het college zal daarbij moeten bekijken in hoeverre de maximale bouwhoogte van 7 meter op het lage dak van het pand wordt overschreden door de aanwezigheid van het luchtafvoerkanaal. Indien gewenst zal het college moeten beoordelen of het luchtafvoerkanaal ondanks deze strijd met het bestemmingsplan vergund kan worden dan wel dat het luchtafvoerkanaal in overeenstemming met de maximale bouwhoogte van 7 meter gebracht moet worden. De rechtbank wijst er verder op dat, voor zover geen vergunning verleend kan worden voor het luchtafvoerkanaal, dit mogelijk consequenties heeft voor de geurhinder die eisers ondervinden. De rechtbank acht het daarom raadzaam dat partijen in dat geval met elkaar in gesprek gaan voor het vinden van een oplossing.
11. Omdat het beroep gegrond is bepaalt de rechtbank dat het college de door eisers betaalde griffierechten van tweemaal € 184,- vergoedt.
12. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover het ziet op het luchtafvoerkanaal;
- draagt het college op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van eisers te beslissen;
- bepaalt dat het college de door eisers betaalde griffierechten vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: wettelijk kader.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
d. (…)
(…)
Artikel 2.7
1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
2. (…)
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. (…)
b. (…)
c. het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d. (…)
e. (…)
2. (…)
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
(…)
Besluit omgevingsrecht
Bijlage II
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
(…)
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;
(…)
Het bestemmingsplan Kralingen-West
Artikel 1 Begrippen Pro
1.22
Bruto vloeroppervlak (b.v.o.)
Het vloeroppervlak van een bouwwerk, inclusief de niet direct voor het hoofddoel bruikbare ruimten (bijvoorbeeld bij een productiebedrijf of winkel, de magazijn-, expeditie-, kantoorruimten). Gebouwde parkeervoorzieningen worden niet tot het b.v.o. gerekend.
1.25
Detailhandel
Het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder de uitstalling ter verkoop, verkopen, verhuren en/of leveren van goederen aan personen die die goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending overwegend anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.
1.32
Horeca
Het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken, het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie.
Artikel 2 Wijze Pro van meten
2.4
de bouwhoogte van een bouwwerk
vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes, en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen.
Artikel 8 Gemengd Pro 1
8.1
Bestemmingsomschrijving
De voor "Gemengd - 1" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. woningen, op de begane grond en op de verdiepingen;
uitsluitend op de begane grond
(…)
detailhandel;
dienstverlening;
kantoren;
(…)
ter plaatse van de functieaanduiding "horeca", tevens voor horeca, uitsluitend op de begane grond, met dien verstande dat aan [adres 5] , [adres 6] en [adres 7] horeca tevens is toegestaan op de 1e verdieping;
horeca, elk ter grootte van maximaal 200m2 b.v.o per vestiging in de volgende twee straten: [adres 8] (maximaal twee vestigingen) en [adres 1] (maximaal twee vestigingen);
(…)
8.3.4
Detailhandel
Detailhandelsvestigingen mogen elk niet groter zijn dan 200 m2 b.v.o., met uitzondering van die vestigingen welke op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan groter zijn; deze grotere maat geldt dan als maximum.
8.4
Afwijken van de gebruiksregels
Burgemeester en wethouders kunnen bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 8.1 resp. 8.3.1 ten behoeve van andere bedrijfsactiviteiten dan die primair zijn toegelaten, welke - gehoord de milieudeskundige - daarmede naar aard en invloed op de omgeving gelijk te stellen zijn.
Burgemeester en wethouders kunnen bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 8.3.3 en 8.3.4, in die zin dat zij eenmalig een vergroting per vestiging van ten hoogste 10 % van het bestaande bruto vloeroppervlak mogen toestaan.