Uitspraak
202000136/1/R3.
Datum uitspraak: 10 maart 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant] en anderen, wonend te Den Haag,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 november 2019 in zaken nrs. 18/2316 en 18/2430 in het geding tussen:
[appellant] en anderen,
Stichting Bewonersorganisatie Zeeheldenkwartier "De Groene Eland", gevestigd te Den Haag (hierna: de Stichting),
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 31 augustus 2017 heeft het college aan Groendaelstaete I C.V. (hierna: Groendaelstaete I) een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de kantoorvilla aan de Van de Spiegelstraat 12 in Den Haag.
Bij besluit van 19 februari 2018 heeft het college het door [appellant] en anderen en de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 8 juli 2019 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
Bij uitspraak van 26 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen en de Stichting tegen het bezwaar ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2021, waar [appellant] en anderen, van wie [appellant A] en [appellant B], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer-Schmitz, zijn verschenen. Ook is Groendaelstaete I, vertegenwoordigd door mr. L. van der Meulen, advocaat te Den Haag, ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 26 april 2017 heeft Groendaelstaete I een aanvraag om een omgevingsvergunning bij het college ingediend voor het vernieuwen en verkleinen van de serre aan de achtergevel van de kantoorvilla aan de Van de Spiegelstraat 12 in Den Haag. De kantoorvilla is een rijksmonument, maar de serre is geen onderdeel van het rijksmonument. De kantoorvilla inclusief de serre is gelegen binnen een gemeentelijk beschermd stadsgezicht.
Groendaelstaete I is van plan om naast de vernieuwde serre een appartementencomplex te bouwen. Groendaelstaete I heeft hiertoe een afzonderlijke aanvraag om een omgevingsvergunning bij het college ingediend. Die aanvraag is op 20 december 2019 afgewezen. Daartegen is Groendaelstaete I een procedure gestart.
2. Het college heeft met toepassing van de artikelen 2.10, 2.15 en 2.18 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten "bouwen" (artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder a, van de Wabo), "slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument" (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo) en "een bouwwerk te slopen in een krachtens een zodanige verordening aangewezen stads- of dorpsgezicht" (artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo). Het college heeft zijn besluit gebaseerd op twee adviezen van de welstands- en monumentencommissie (hierna: welstandscommissie) van 19 juli 2017 en 30 augustus 2017.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het slopen van de serre en het bouwen van een appartementencomplex fysiek van elkaar te onderscheiden activiteiten zijn en daarom los van elkaar kunnen worden gezien.
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het aannemelijk is dat op de plaats van de te slopen serre een nieuw bouwwerk komt. De rechtbank overweegt daartoe dat het college was gehouden een omgevingsvergunning voor het slopen van de serre te verlenen, omdat de in artikel 2.16 van de Wabo genoemde weigeringsgrond zich niet voordoet.
In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college het bouwplan ten onrechte niet heeft getoetst aan de Welstandsnota Den Haag 2017 (hierna: Welstandsnota 2017), waardoor het besluit in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel tot stand is gekomen. Het college is bij de tussenuitspraak in de gelegenheid gesteld om het gebrek te herstellen. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft het college een aanvullende motivering verstrekt in de zin van een nieuw welstandsadvies van 14 augustus 2019 van de welstandscommissie. In dit advies adviseert de welstandscommissie opnieuw positief over de maat en vormgeving van de serre aan de achtergevel van de villa.
In de uitspraak van 26 november 2019 heeft de rechtbank geoordeeld dat in de tussenuitspraak ten onrechte is aangenomen dat het college aan de Welstandsnota 2017 had moeten toetsen, omdat, gelet op de ingediende aanvraag, de Welstandsnota van Den Haag 2004 (hierna: Welstandsnota 2004) van toepassing is. Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat niet is gebleken dat de adviezen van de welstandscommissie naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertonen, dat het college deze adviezen niet zonder meer aan de besluitvorming ten grondslag had mogen leggen. De rechtbank overweegt hiertoe dat [appellant] en anderen geen tegenadvies van een deskundige hebben overgelegd en niet overtuigend hebben gemotiveerd dat en waarom de welstandsadviezen van 19 juli 2017 en 30 augustus 2017 gebreken vertonen.
4. [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met de aangevallen uitspraak. Zij wonen allen in de directe omgeving van de kantoorvilla aan de Van de Spiegelstraat, Laan van Meerdervoort en Van Speijkstraat.
Onlosmakelijke samenhang
5. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo heeft verleend. [appellant] en anderen stellen zich op het standpunt dat het college de voorgenomen bouw van een appartementencomplex naast de kantoorvilla, gelet op de onlosmakelijke samenhang met het slopen van de serre, bij de beoordeling van de aanvraag had moeten betrekken.
5.1. Op grond van artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. Van onlosmakelijke samenhang is sprake als één feitelijke handeling per definitie in meerdere vergunningplichten als bedoeld in artikel 2.1 of artikel 2.2 van de Wabo resulteert. Het moet daarbij gaan om activiteiten die in juridische zin onlosmakelijk met elkaar samenhangen. Dit is het geval als de activiteiten fysiek en volgtijdelijk niet van elkaar te onderscheiden zijn.
5.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat Groendaelstaete I niet gehouden was in één aanvraag een omgevingsvergunning te vragen voor het slopen van de serre en het bouwen van een appartementencomplex, omdat het slopen van de serre en het bouwen van een appartementencomplex fysiek van elkaar te onderscheiden activiteiten zijn. De activiteiten kunnen daarom los van elkaar worden gezien. Het college heeft de omgevingsvergunning voor het slopen van de bestaande serre en het vervolgens vernieuwen en verkleinen van de serre aan de achtergevel van de kantoorvilla dan ook niet in strijd met artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo verleend. De bezwaren van [appellant] en anderen tegen het appartementencomplex kunnen in deze procedure niet aan de orde komen.
Het betoog slaagt niet.
Het slopen van een bouwwerk in een beschermd stadsgezicht
6. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.16 van de Wabo had moeten weigeren en de aanvraag had moeten toetsen aan de Welstandsnota 2004, omdat het bouwwerk behoort tot het beschermd stadsgezicht.
[appellant] en anderen stellen dat Groendaelstaete I niet aannemelijk heeft gemaakt dat op de plaats van de te slopen serre een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd.
6.1. Op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is een omgevingsvergunning vereist, indien in de gemeentelijke verordening is bepaald dat een vergunning of ontheffing is vereist om een bouwwerk te slopen in een krachtens een zodanige verordening aangewezen stads- of dorpsgezicht.
Op grond van artikel 2.18 van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, de omgevingsvergunning slechts worden verleend of geweigerd op de gronden die zijn aangegeven in de betrokken verordening.
In artikel 15 van Pro de Monumentenverordening Den Haag 2010 (hierna: Monumentenverordening) is bepaald dat het verboden is om zonder vergunning van het bevoegd gezag een bouwwerk in een aangewezen stads- of dorpsgezicht te slopen. Artikel 2.16 van de Wabo is van overeenkomstige toepassing.
Op grond van 2.16 van de Wabo kan een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder g of h, worden geweigerd indien naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk is dat op de plaats van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd.
6.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het aannemelijk is dat op de plaats van de te slopen serre een nieuw bouwwerk kan of zal worden gebouwd. Daarbij is terecht van belang geacht dat uit de aanvraag om de omgevingsvergunning blijkt dat Groendaelstaete I van plan is op de plaats van de te slopen serre een nieuwe, kleinere serre te bouwen. Zo staat in de aanvraag onder het kopje ‘projectomschrijving’: "Nieuwe aanbouw maken ter plaatse van te slopen aanbouw van Villa Paulowna aan Van de Spiegelstraat 12. Slopen van niet-monumentale aanbouw. Ter plaatse een (kleinere) serre aanbouwen, in stijl van het monument." Ook op de bij de aanvraag behorende bouwtekeningen is de nieuw te bouwen serre aangegeven. Bovendien heeft Groendaelstaete I op de zitting bevestigd gebruik te zullen maken van de omgevingsvergunning en de serre daadwerkelijk te gaan bouwen.
Dat de beoogde serre kleiner van omvang is dan de serre waarvoor een sloopvergunning is gevraagd, leidt niet tot een ander oordeel. Uit het van overeenkomstige toepassing verklaarde artikel 2.16 van de Wabo volgt namelijk niet dat het nieuwe bouwwerk even groot moet zijn als het te slopen bouwwerk.
De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat voor een, volgens [appellant] en anderen noodzakelijke belangenafweging geen ruimte was. Dit geldt ook voor de door [appellant] en anderen gewenste toetsing van de gevraagde sloopvergunning voor een bouwwerk dat behoort tot het beschermd stadsgezicht aan de Welstandsnota 2004. De eis voor zo’n toetsing voor een sloopvergunning als hier aan de orde, volgt niet uit de Wabo en is op grond van artikel 15 van Pro de Monumentenverordening in samenhang met artikel 2.16 van de Wabo ook geen weigeringsgrond voor het verlenen van zo’n vergunning.
Het betoog slaagt niet.
Het bouwen van een bouwwerk
7. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand.
Volgens [appellant] en anderen heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het welstandsadvies van 30 augustus 2017 aan de besluitvorming ten grondslag mocht worden gelegd. In het welstandsadvies is volgens hen ten onrechte getoetst aan het Algemeen toetsingskader en niet aan de criteria die gelden voor bouwwerken die liggen in een beschermd stadsgezicht en aan een eerste ordestraat. Verder menen [appellant] en anderen dat de rechtbank de nota Bouwen en behouden ten onrechte niet heeft aangemerkt als onderdeel van het toetsingskader voor beschermde stadsgezichten.
7.1. Met partijen is de Afdeling van oordeel dat de Welstandsnota 2004 van toepassing is op de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwplan aan redelijke eisen van welstand. In het raadsbesluit van 25 januari 2018 (gepubliceerd in het Gemeenteblad van 16 maart 2018, nr. 55598) wordt de Welstandsnota 2017 van toepassing verklaard op alle aanvragen die vanaf het moment van vaststelling van de Welstandsnota 2017, dus vanaf 25 januari 2018, zijn ingediend. Omdat Groendaelstaete I de aanvraag om de omgevingsvergunning voor het veranderen van de kantoorvilla op 26 april 2017 heeft ingediend, is op deze aanvraag de Welstandsnota 2004 van toepassing.
In de Welstandsnota 2004 is vermeld dat bouwen in de bestaande stad wordt getoetst aan het Beheerbeleid. Het Beheerbeleid kent twee verschillende regimes voor het welstandstoezicht, namelijk het regime 'Regulier' en het regime 'Beschermde stadsgezichten'. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwplan ligt in een beschermd stadsgezicht. Volgens Deel I van de Welstandsnota 2004 (p. 22) valt het bouwplan daarom onder het regime voor beschermde stadsgezichten.
De Afdeling stelt vast dat de Van de Spiegelstraat en de Van Speijkstraat, waaraan de kantoorvilla ligt, behoren tot de in de Welstandsnota 2004 onderscheiden karakteristiek van een eerste ordestraat. Paragraaf 3.5.2 van de toelichting bij het bestemmingsplan "Zeeheldenkwartier", binnen welk plangebied de kantoorvilla ligt, verwijst in dit kader naar de Cultuurhistorische orde-kaarten van de beschermde Haagse stadsgezichten (hierna: Cultuurhistorische orde-kaarten), die als bijlage 2 bij de plantoelichting is gevoegd. Op p. 34 en p. 35 van de Cultuurhistorische orde-kaarten zijn de Van de Spiegelstraat en de Van Speijkstraat aangeduid als "1e orde - hoogwaardig straatensemble".
7.2. Het toetsingskader voor de beoordeling van aanvragen om een omgevingsvergunning voor een bouwplan dat ligt in eerste ordestraten is opgenomen op p. 23 van de Welstandsnota 2004. Tijdens de zitting heeft het college bevestigd dat wat op p. 23 van de Welstandsnota 2004 is opgenomen onder het kopje "Beschermde stadsgezichten" als inleiding op het toetsingskader voor de verschillende beschermde stadsgezichten moet worden gezien. De Afdeling ziet geen aanleiding om deze uitleg van het college niet te volgen. De passage over de nota Bouwen en behouden in beschermde stadsgezichten in deze inleiding maakt dan ook geen onderdeel uit van het toetsingskader voor beschermde stadsgezichten. Dit heeft tot gevolg dat de nieuwbouw in het gevelbeeld geen kopie hoeft te zijn van de oorspronkelijke situatie bij het wegvallen van een deel van de bebouwing.
Verder is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat aan de nota Bouwen en behouden in beschermde stadsgezichten (uit 1999) geen zelfstandige werking toekomt, omdat deze nota een beleidsvoorbereidende notitie is en het planologische regime is opgenomen in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zeeheldenkwartier", dat door de gemeenteraad is vastgesteld op 9 augustus 2011. De nota Bouwen en behouden in beschermde stadsgezichten maakt dan ook geen integraal onderdeel uit van het toetsingskader voor eerste ordestraten. Het betoog slaagt in zoverre niet.
7.3. Gelet op het voorgaande moet de beoordeling van aanvragen om een omgevingsvergunning voor een bouwplan in eerste ordestraten aan redelijke eisen van welstand plaatsvinden aan de hand van wat onder het kopje "eerste orde" op p. 23 van de Welstandsnota 2004 staat, namelijk:
"Hoogwaardig straatensemble: oorspronkelijke uitvoering, detaillering en kwaliteit.
In een eerste orde-straat bepalen de oorspronkelijke situatie, de vorm, de uitvoering en de kwaliteit daarvan het kader, waarbinnen wordt beoordeeld. De welstandstoets gaat over de mate van overeenkomst met de oorspronkelijke situatie. De welstands- en monumentencommissie toetst daarnaast de uitwerking van een bouwplan in relatie tot de bebouwing in de omgeving. De omgeving en de oorspronkelijke situatie zijn hiervoor het beoordelingskader (en niet de kaders, zoals geformuleerd in het Algemeen toetsingskader van de welstandsnota)."
De Afdeling overweegt dat het begrip "oorspronkelijke situatie" in dit kader verwijst naar de situatie op het moment van vaststelling van het bestemmingsplan "Zeeheldenkwartier", op grond waarvan de Van de Spiegelstraat en de Van Speijkstraat, met een verwijzing naar de Cultuurhistorische orde-kaarten, zijn aangewezen als eerste ordestraten.
7.4. Het college heeft aan zijn besluitvorming over de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwplan de adviezen van de welstandscommissie van 19 juli 2017 en 30 augustus 2017 ten grondslag gelegd. In het advies van de welstandscommissie van 19 juli 2017 adviseerde de welstandscommissie negatief over het bouwplan. In het advies staat:
"Het bouwplan is getoetst aan het onderdeel ‘Algemeen toetsingskader’ van de Welstandsnota. De commissie kan in beginsel instemmen met het maken van een serre, ter plaatse van de te slopen aanbouw. Zij kan echter nog niet instemmen met de voorgestelde indeling van de pui van de serre."
In het advies van de welstandscommissie van 30 augustus 2017 adviseerde de welstandscommissie positief over het bouwplan. In het advies staat:
"Het bouwplan is getoetst aan het onderdeel ‘Algemeen toetsingskader’ van de Welstandsnota. De commissie kan instemmen met het voorstel. Eerder had zij ingestemd met een nieuwe serre maar kon zij niet instemmen met de indeling van de puien. De serre heeft nu een eigen regelmatige indeling gekregen wat leidt tot een evenwichtiger gevelbeeld. Ook heeft de serre een afgeschuinde hoek gekregen waarmee verwezen wordt naar de schuine verspringingen van de oorspronkelijke uitbouw. De detaillering en materiaalkeuze is volledig afgestemd op de detaillering van de bestaande serre en akkoord. De commissie kan echter niet instemmen met de gekozen kleur (RAL9010), wat te veel contrasteert. Zij verzoekt om voor de juiste kleurstelling uit te gaan van de huidige kleurstelling."
7.5. Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor de welstandstoetsing bij hem berust, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
7.6. De Afdeling stelt vast dat uit de bewoordingen van de welstandsadviezen van 19 juli 2017 en 30 augustus 2017 niet blijkt dat bij de welstandstoetsing van het bouwplan rekening is gehouden met de omstandigheid dat het bouwplan ligt in een beschermd stadsgezicht en aan een eerste ordestraat als bedoeld in de Welstandsnota 2004. Zo volgt uit de adviezen niet dat de welstandstoetsing heeft plaatsgevonden aan de hand van het toetsingskader voor eerste ordestraten (hierboven weergeven onder 7.2). In de adviezen staat expliciet dat het bouwplan is getoetst aan het onderdeel ‘Algemeen toetsingskader’ van de Welstandsnota. Anders dan het college en Groendaelstaete I op de zitting hebben gesteld, kan ook niet uit een vergelijking tussen de welstandsadviezen van 19 juli 2017 en 30 augustus 2017 worden afgeleid dat wel aan de welstandscriteria voor eerste ordestraten is getoetst. Zo ontbreekt in beide welstandsadviezen een toetsing van de uitwerking van het bouwplan in relatie tot de bebouwing in de omgeving.
Ook in de naar aanleiding van de tussenuitspraak van de rechtbank door het college bij brief van 4 september 2019 gegeven aanvullende motivering, in de zin van een nieuw welstandsadvies van de welstandscommissie van 14 augustus 2019, is niet uitgegaan van het toetsingskader voor eerste ordestraten.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank niet onderkend dat het college het standpunt dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand niet heeft mogen baseren op de welstandsadviezen van 19 juli 2017 en 30 augustus 2017 dan wel op het nieuwe welstandsadvies van 14 augustus 2019. De conclusie is dat het besluit van 19 februari 2018 op dit punt in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb onvoldoende is gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
Bestuurlijke lus
8. Op grond van artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
9. Gelet op wat onder 7.6 is overwogen, is het besluit van 19 februari 2018 genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om het gebrek in het besluit van 19 februari 2018 binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak te herstellen.
Nu het college het standpunt dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand niet heeft mogen baseren op de welstandsadviezen van 19 juli 2017, 30 augustus 2017 en 14 augustus 2019, moet het college binnen de gestelde termijn van 12 weken na verzending van deze uitspraak het besluit van 19 februari 2018 nader motiveren dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats stellen. Het college moet de Afdeling en de andere partijen deze nadere motivering meedelen dan wel het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en dit de Afdeling meedelen.
10. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op:
- om binnen 12 weken na de verzending van deze tussenuitspraak het in overweging 7.6 geconstateerde gebrek te herstellen;
- de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst mee te delen en een nieuw of gewijzigd besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2021
159-964.