Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/1785
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 februari 2026 in de zaak tussen
Philip Morris Investments B.V., uit Bergen op Zoom, eiseres
(gemachtigden: mr. J.M.Y. van Beijeren en mr. R.T.P. Koopman),
en
de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de staatssecretaris
(gemachtigde: mr. D.W. Gerritsen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete van € 45.000,- die de staatssecretaris aan eiseres heeft opgelegd vanwege een overtreding van de Tabaks- en rookwarenwet (Trw). Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid en evenredigheid van de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat eiseres een overtreding heeft gepleegd en dat de staatssecretaris bevoegd was om daarvoor een bestuurlijke boete aan eiseres op te leggen. De rechtbank ziet wel aanleiding om de hoogte van de boete te matigen vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het beroep is dus alleen gegrond voor wat betreft de hoogte van de boete. Voor het overige is het beroep ongegrond en krijgt eiseres dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 10 januari 2025 op het bezwaar van eiseres is de staatssecretaris bij het boetebesluit gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 16 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] namens eiseres, bijgestaan door mr. L.J.G. Knorringa en mr. L.J. de Heer, en de gemachtigde van de staatssecretaris.
Totstandkoming van het besluit
3. De staatssecretaris heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 25 september 2023 ([nummer]), opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:
“(…) Aanleiding
Er is een inspectie uitgevoerd op de website met URL https://www.myiqos.nl/nl. (…)
Bevinding(en)
Datum en tijdstip: 4 september 2023 omstreeks 09:30 uur (…)
Ik zag bovenin mijn scherm de vermeldingen "IQOS Omruilservice", "Ruil je oude IQOS apparaat in voor IQOS ILUMA" en "Meer informatie".
Ik scrolde verder naar beneden op […] en zag onder meer een oranje vlak met daarin de teksten "Ruil je IQOS apparaat om!" en "Ook jij kunt nu profiteren van de voordelen van onze nieuwste innovatie: IQOS ILUMA" (Bijlage 1, Printscreen 9). Ik zag in dit oranje vlak een witte button met daarin de zwarte tekst "Ruil hier om". Ik klikte op deze button en zag dat een nieuwe pagina verscheen, namelijk "[…]/omruilservice" (Bijlage 1, Printscreen 10).
Ik las op "[…]/omruilservice" de volgende tekst: "IQOS ILUMA verwarmt tabaksticks door middel van inductie. (…)
Ik las op de pagina "[…]/omruilservice" onder meer de volgende teksten (Bijlage 1, Printscreen 11 en 12):
- Omruilen voor ILUMA
- IQOS ILUMA is onze nieuwste generatie IQOS-apparaten.
- Doordat IQOS ILUMA gebruik maakt van inductie, kan IQOS ILUMA uitsluitend gebruikt
worden in combinatie met TEREA-tabaksticks en niet met HEETS-tabaksticks. TEREA-tabaksticks kunnen niet gebruikt worden in combinatie met de huidige generatie IQOS apparaten. We begrijpen dat dit verwarrend kan zijn.
We zien het als onze plicht om verwarring rond deze compatibiliteit te voorkomen. Daarom
kun jij als IQOS gebruiker jouw huidige IQOS-apparaat inruilen voor een nieuw IQOS ILUMA apparaat*. Zo hoef jij je geen zorgen te maken over problemen in de toekomst. Op dit nieuwe apparaat is bovendien een nieuwe garantieperiode van 1 jaar van toepassing.
In de stappen hieronder leggen we uit hoe jij jouw IQOS-apparaat kunt omruilen voor een
IQOS-ILUMA apparaat.
* * Iedere geregistreerde IQOS gebruiker kan maximaal één apparaat omruilen.
Ik zag dat op deze pagina een stappenplan werd weergegeven voor het inruilen van de IQOS voor een IQOS ILUMA (Bijlage 1, Printscreen 12). (…)
Het kenbaar maken en aanbieden van een inruilprogramma van een aanverwant product is aan te merken als een handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop en het gebruik van deze aanverwante producten te bevorderen. Tevens kan de vermelding van het inruilprogramma van de IQOS op de website aangemerkt worden als een vorm van commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft.
Ik las namelijk dat een eerder IQOS model kan worden ingeruild voor de nieuwste generatie
IQOS-apparaten, namelijk de IQOS ILUMA en IQOS ILUMA ONE. Het inruilprogramma valt daarmee onder de definitie van reclame, zoals genoemd in artikel 1, eerste lid van de Tabaks- en rookwarenwet.
Ik las op de pagina "[…]/omruilservice" nergens dat er extra kosten in rekening worden gebracht bij de omruilactie. Ik las op deze pagina de zinsnede "Op dit nieuwe apparaat is bovendien een nieuwe garantieperiode van 1 jaar van toepassing.". Hieruit bleek mij dat elke gebruiker van een oud IQOS model geheel kosteloos een gloednieuw IQOS-apparaat kan aanschaffen met 1 jaar garantie, bij het inleveren van zijn of haar oude IQOS model. (…)
Hieruit bleek mij dat er reclame werd gemaakt voor een aanverwant product, zijnde IQOS ILUMA, IQOS ILUMA ONE elektronische verhittingsapparaten. (…)”
3.1.
Op 17 oktober 2023 heeft de staatssecretaris zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 12 december 2023 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
3.2.
Met het besluit van 13 juni 2024 (2023-0040244-023) heeft de staatssecretaris aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd vanwege het volgende beboetbare feit: er werd reclame gemaakt voor tabaksproducten of aanverwante producten. Volgens de staatssecretaris heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 5, eerste lid, van de Trw.
3.3.
In het bestreden besluit van 13 februari 2024 is de staatssecretaris bij het boetebesluit gebleven.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding
In de Nota van wijziging [1] bij het wetsvoorstel 'Wijziging van de Tabakswet' is de reikwijdte van de definitie van reclame – voor zover van belang – als volgt beschreven:
"(…) Nu het zaak is een vergaande beperking van de tabaksmarketing, reclame, -promotie en
sponsoring in te voeren, heb ik gemeend er verstandig aan te doen in de onderdelen f en g van artikel 1 van Pro de Tabakswet definities van reclame en sponsoring op te nemen. Daarbij is gebruik gemaakt van internationaal ontwikkelde concepten. Hier zij benadrukt dat beide definities in de meest brede zin des woords moeten worden begrepen. (…) Deze uitleg van de definities van reclame en sponsoring strookt met hetgeen de regering beoogt, te weten een allesomvattende definitie ter zake. De voorgaande opsomming heeft overigens geenszins de pretentie noch de bedoeling uitputtend te zijn en mag ook niet als zodanig worden beschouwd. Zo zullen bijvoorbeeld ook alle opkomende nieuwe media en nu nog niet bestaande, toekomstige marketingmethoden en promotietechnieken onder het verbod vallen. Kortom, slechts de expliciet bepaalde uitzonderingen in het voorgestelde derde lid van artikel 5 beperken Pro de reikwijdte en werkingssfeer van beide begrippen enigszins. Met andere woorden: álle marketing, reclame, promotie en sponsoring voor tabaksproducten wordt verboden, behalve als het bepaalde in lid 3 van artikel 5 van Pro toepassing is. Nog anders gesteld: er zal na de inwerkingtreding van de nieuwe Tabakswet geen marketing, reclame, promotie noch sponsoring voor tabaksproducten zijn toegestaan die niet valt onder de uitzonderingen, zoals die zijn bepaald in het derde lid van artikel 5, op de werkingssfeer van de beperkingen. (…)"
Tussen partijen is niet in geschil dat het inruilprogramma niet kan worden geschaard onder een wettelijke uitzondering op het reclameverbod. Daarom is in deze zaak alleen van belang of het inruilprogramma moet worden aangemerkt als reclame in de zin van artikel 1 van Pro de Trw.
Daarvoor moet het inruilprogramma voldoen aan één van de twee volgende elementen uit de definitie van reclame in artikel 1, eerste lid, van de Trw:
1) een handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen (hierna: handeling in de economische sfeer), of
2) een vorm van commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft (hierna: commerciële mededeling).
Als het inruilprogramma aan geen van beide elementen voldoet, is geen sprake van reclame en heeft eiseres het reclameverbod van artikel 5, eerste lid, van de Trw dus niet overtreden.
Is het inruilprogramma een handeling in de economische sfeer?
4. Eiseres voert aan dat het oude IQOS-model compleet moet worden ingeleverd. Van een korting op het nieuwe model is geen sprake. De aanschafprijs van het oude model was in sommige gevallen zelfs aanzienlijk hoger dan die van de nieuwste generatie. Met het inruilprogramma wordt de verkoop juist niet bevorderd, want er komen geen extra apparaten in handen van consumenten. Het enige doel dat eiseres met het inruilprogramma had, was om verkeerd gebruik van haar producten door de gebruiker, defecten en alle gevolgen daarvan te voorkomen. De staatssecretaris heeft niet deugdelijk gemotiveerd dat eiseres een ander doel zou hebben met het inruilprogramma. Dat sprake zou zijn van een handeling in de economische sfeer met het doel de verkoop van de bijbehorende TEREA-tabaksticks te bevorderen noemt de staatssecretaris pas in het bestreden besluit. Voor het constateren van een nieuwe overtreding is in het bestreden besluit geen plaats en dit is in strijd met artikel 6 van Pro het EVRM. Bovendien gaat de verkoop van deze tabaksticks ten koste van de verkoop van de HEETS-tabaksticks die bij het oude IQOS-model horen. Er worden dus geen extra tabaksproducten verkocht. De uitleg door de staatssecretaris van de definitie van reclame is te ruim. Het bestreden besluit is genomen in strijd met het motiveringsbeginsel, aldus eiseres.
4.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.2.
Eiseres stelt terecht dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft geoordeeld dat de wetgever weliswaar een allesomvattende definitie van reclame voor ogen had, maar dat dit niet betekent dat deze onbegrensd is. [2] De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het inruilprogramma op zichzelf een handeling in de economische sfeer is. Het geschil spitst zich dus toe op de vraag of het inruilprogramma als doel heeft de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen. De definitie van "reclame" in artikel 1 van Pro de Trw schrijft niet voor dat dit doel ook daadwerkelijk wordt behaald.
4.2.1.
Eiseres stelt dat zij van gebruikers van de oude IQOS klachten heeft ontvangen over onder meer het afbreken of beschadigd raken van het verwarmingselement. In die gevallen was sprake van non-conformiteit. De reden voor het ontwikkelen van de IQOS ILUMA en het opzetten van het inruilprogramma was volgens eiseres om die klachten te verhelpen. De HEETS-tabaksticks konden echter niet worden gebruikt in combinatie met de IQOS ILUMA. Deze tabaksticks zijn bovendien inmiddels niet meer verkrijgbaar. Volgens eiseres vervangt de IQOS ILUMA de oude IQOS en vervangen de TEREA-tabaksticks de HEETS-tabaksticks. Eiseres verkoopt per saldo dus niet meer apparaten of tabaksticks.
4.2.2.
De staatssecretaris erkent dat hij eiseres in het boetebesluit alleen heeft verweten dat het inruilprogramma tot doel had de verkoop van de IQOS ILUMA te bevorderen. Pas in het bestreden besluit heeft de staatssecretaris hier ook de gestelde verkoopbevordering van de TEREA-tabaksticks bij betrokken. In het verweerschrift heeft de staatssecretaris dit als volgt toegelicht. De TEREA-tabaksticks zijn exclusief ontworpen om met de IQOS ILUMA te worden gebruikt en zullen de HEETS-tabaksticks op termijn volledig vervangen. Dat betekent dat consumenten die in het bezit zijn van een oud IQOS-apparaat, hun apparaat niet meer kunnen gebruiken en dat eiseres er een groot belang heeft om deze consumenten te voorzien van een nieuwe IQOS ILUMA. De verkoopbevordering van de TEREA-tabaksticks is niet aan de boeteoplegging ten grondslag gelegd, maar dit laat wel zien dat het inruilprogramma niet alleen tot doel had om verkeerd gebruik van producten, defecten en alle gevolgen daarvan te voorkomen. Verkoopbevordering van de IQOS ILUMA was dus wel degelijk het doel van het inruilprogramma. Ter zitting heeft de gemachtigde van de staatssecretaris verklaard dat de reclame ook ziet op de tabaksticks.
4.2.3.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat in het bestreden besluit een nieuwe
overtredingis geconstateerd en dat het besluit om die reden in strijd is met artikel 6 van Pro het EVRM. Wel is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een nieuw
onderbouwend argument. Eiseres stelt terecht dat de staatssecretaris in het primaire besluit alleen de gestelde verkoopbevordering van de IQOS ILUMA aan de boete ten grondslag heeft gelegd. Over verkoopbevordering van de tabaksticks wordt in het primaire besluit niet gesproken. Dat de tabaksticks ook al in het rapport van bevindingen worden genoemd, zoals de staatssecretaris stelt, maakt dat niet anders. Uit de tweede pagina van het verslag van de hoorzitting blijkt echter dat tijdens de hoorzitting ook met eiseres is gesproken over de mogelijke verkoopbevordering van de TEREA-tabaksticks. Eiseres heeft ook op dat moment geprotesteerd tegen het betrekken van de tabaksticks bij de beoordeling maar, anders dan ter zitting van de rechtbank gesteld, heeft zij hier dus wel op kunnen reageren. Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank geen strijd met artikel 6 van Pro het EVRM.
overtredingis geconstateerd en dat het besluit om die reden in strijd is met artikel 6 van Pro het EVRM. Wel is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een nieuw
onderbouwend argument. Eiseres stelt terecht dat de staatssecretaris in het primaire besluit alleen de gestelde verkoopbevordering van de IQOS ILUMA aan de boete ten grondslag heeft gelegd. Over verkoopbevordering van de tabaksticks wordt in het primaire besluit niet gesproken. Dat de tabaksticks ook al in het rapport van bevindingen worden genoemd, zoals de staatssecretaris stelt, maakt dat niet anders. Uit de tweede pagina van het verslag van de hoorzitting blijkt echter dat tijdens de hoorzitting ook met eiseres is gesproken over de mogelijke verkoopbevordering van de TEREA-tabaksticks. Eiseres heeft ook op dat moment geprotesteerd tegen het betrekken van de tabaksticks bij de beoordeling maar, anders dan ter zitting van de rechtbank gesteld, heeft zij hier dus wel op kunnen reageren. Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de rechtbank geen strijd met artikel 6 van Pro het EVRM.
4.2.4.
Ter zitting heeft de gemachtigde van de staatssecretaris toegelicht dat de in te ruilen oude IQOS-apparaten op dat moment al zeven jaar oud konden zijn en dat het ondenkbaar is dat een fabrikant van een zeven jaar oud apparaat kosteloze vervanging van dat apparaat aanbiedt. Bovendien konden alle IQOS gebruikers een IQOS ILUMA krijgen, niet alleen de gebruikers die een non-conform product bezaten. Hieraan verbindt de gemachtigde van de staatssecretaris de conclusie dat eiseres hiermee klanten aan het roken wil houden. De rechtbank volgt de staatssecretaris hierin. Eiseres heeft er belang bij dat ook bezitters van een goedwerkend IQOS-apparaat, oud of nieuw, overstappen op een IQOS ILUMA, omdat eiseres anders vanwege non-compatibiliteit van de IQOS met de TEREA-tabaksticks die gebruikers kwijt zou raken door het van de markt verdwijnen van de HEETS-tabaksticks. De staatssecretaris heeft daarmee voldoende gemotiveerd dat het inruilprogramma (mede) tot doel had de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen.
4.2.5.
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris voldoende heeft gemotiveerd dat het inruilprogramma kan worden aangemerkt als een handeling in de economische sfeer die tot doel heeft de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen.
Is het inruilprogramma een commerciële mededeling?
5. Eiseres voert aan dat de staatssecretaris het verschil tussen informatie en reclame miskent. Hier is geen sprake van een commerciële mededeling maar van feitelijke (product)informatie die mag (en zelfs moet) worden verstrekt. Het reclameverbod is breed, maar niet onbegrensd en de reikwijdte ervan moet worden uitgelegd aan de hand van de wetsgeschiedenis bij de invoering van het reclameverbod. De vermelding van het inruilprogramma op de website ging ook niet verder dan strikt noodzakelijk was om informatie te geven over het inruilprogramma. Die vermelding was enkel zichtbaar voor volwassen bezitters van een oud apparaat die zich actief hebben geregistreerd op de website. Het inruilprogramma was dus enkel bedoeld voor hen en de informatie daaromtrent bereikte dus ook enkel hen. Gelet op deze context is geen sprake van reclame met het aanbieden of noemen van het inruilprogramma.
5.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.1.1.
Anders dan bij de handeling in de economische sfeer, is bij de commerciële mededeling het doel niet doorslaggevend. Ook het rechtstreekse of onrechtstreekse gevolg van die commerciële mededeling kan maken dat sprake is van tabaksreclame.
5.1.2.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat de vermelding van het inruilprogramma op de website enkel zichtbaar was voor volwassen bezitters van een oud IQOS-apparaat die zich actief hebben geregistreerd op de website, het inruilprogramma dus enkel was bedoeld voor die bezitters en dat de informatie over het inruilprogramma dus ook enkel hen bereikte. Dit komt namelijk niet overeen met de bevindingen van de toezichthouder in het rapport van bevindingen, die een account heeft aangemaakt en vervolgens bovenin het scherm direct de woorden “IQOS Omruilservice” zag. Ter zitting heeft [naam] ook verklaard dat in die tijd nog geen serienummer hoefde te worden ingevuld. De rechtbank is daarom van oordeel dat het bereik van de informatie over het inruilprogramma minder beperkt was dan eiseres betoogt. Verder heeft de staatssecretaris er terecht op gewezen dat het ook niet uitmaakt dat deze informatie beperkt toegankelijk was, omdat elke vorm van reclame verboden is, dus ook reclame die zich uitsluitend richt op consumenten die al tabaksproducten en/of aanverwante producten gebruiken. Dit standpunt past bij het onder “Inleiding” geciteerde uitgangspunt in de Nota van Wijziging: het is reclame, tenzij het valt onder een uitzondering. Het past verder ook bij de gedachte van de wetgever, dat ook rokers die willen stoppen en ex-rokers die gestopt willen blijven, moeten worden beschermd tegen reclame.
5.1.3.
De rechtbank is met de staatssecretaris van oordeel dat de informatie op de website verder ging dan strikt noodzakelijk was. Een deel van de teksten is evident wervend, zoals “
Ook jij kunt nu profiteren van de voordelen van onze nieuwste innovatie (…)”. Het gebruik van de woorden “profiteren”, “voordelen” en “nieuwste innovatie” zijn namelijk niet neutraal. De zin “
Zo hoef jij je geen zorgen te maken over problemen in de toekomst” appelleert bovendien aan een bepaalde emotie en is om die reden ook niet neutraal.
Ook jij kunt nu profiteren van de voordelen van onze nieuwste innovatie (…)”. Het gebruik van de woorden “profiteren”, “voordelen” en “nieuwste innovatie” zijn namelijk niet neutraal. De zin “
Zo hoef jij je geen zorgen te maken over problemen in de toekomst” appelleert bovendien aan een bepaalde emotie en is om die reden ook niet neutraal.
5.1.4.
Het standpunt van eiseres dat geen sprake is van een commerciële mededeling, maar van (verplichte) productinformatie kan haar niet baten. Verplichte productinformatie kan namelijk bij uitstek worden gegeven door gebruik te maken van neutrale bewoordingen.
5.1.5.
Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat de staatssecretaris deugdelijk heeft gemotiveerd dat met deze mededelingen is voldaan aan de definitie van reclame, namelijk dat sprake is van een commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks gevolg heeft. Het was voor eiseres duidelijk, voorzienbaar en kenbaar dat (de vermelding van) het inruilprogramma onder het reclameverbod zou vallen. Van strijd met rechtszekerheids- en lex certa-beginsel of het motiveringsbeginsel is geen sprake.
6. Op grond van het voorgaande is de rechtbank met de staatssecretaris van oordeel dat de in het rapport van bevindingen genoemde mededelingen vallen onder het reclamebegrip en dat deze in strijd zijn met het reclameverbod, omdat ze niet vallen onder één van de uitzonderingen op dat reclameverbod. Daarmee staat dus vast dat eiseres het reclameverbod als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Trw heeft overtreden. De staatssecretaris was in beginsel op grond van artikel 11b, eerste lid, van de Trw bevoegd om eiseres daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen. [3] Het standaardboetebedrag voor die overtreding is € 45.000,-.
Hoogte en evenredigheid van de boete
7. Eiseres voert aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden die dienen te resulteren in een aanzienlijke matiging van de opgelegde boete. Ten eerste is sprake van bijzondere omstandigheden in verband met het doel van het inruilprogramma. Eiseres wilde defecten aan (het keramische verwarmingselement van) de oude apparaten verhelpen en alle gevolgen daarvan voorkomen. Die gevolgen zijn bijvoorbeeld klachten, het oplossen van problemen, vervangingen, retourneringen van defecte producten, verhoogde druk op retailers en de klantenservice en andere teams binnen eiseres, ontevreden klanten en consumenten, reputatieschade en ontevreden retailers die te maken krijgen met deze problemen en klachten van consumenten. Eiseres is met de vermeende overtreding in ieder geval niet in vergaande mate buiten de grenzen getreden van hetgeen is toegestaan, wat als een bijzondere omstandigheid dient te worden aangemerkt die leidt tot matiging voor de boetes. Daarnaast vond de vermeende overtreding niet op grote schaal plaats en was deze niet op minderjarigen gericht. Uit rechtspraak volgt dat deze omstandigheden als bijzondere omstandigheden kwalificeren die dienen te resulteren in matiging van de boete. De informatie over het inruilprogramma op de website was alleen gericht op bestaande gebruikers en zichtbaar nadat deze gebruikers zich hadden geregistreerd en waren ingelogd. Dit dient eveneens te resulteren in matiging van de boete.
7.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
7.1.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres een deel van de naar gesteld bijzondere omstandigheden ook al heeft aangevoerd in haar beroepsgronden over de handeling in de economische sfeer en over de commerciële mededeling, waarop de rechtbank al is ingegaan. De redenen die eiseres heeft gehad om een inruilprogramma te bedenken voor de oude IQOS-apparaten is een weloverwogen keuze geweest. In het kader van het lex certa-beginsel heeft de rechtbank echter al geoordeeld dat voor eiseres voorzienbaar was dat de wervende mededelingen een overtreding van het reclameverbod zouden opleveren. Van bijzondere feiten en omstandigheden is dus geen sprake. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat het inruilprogramma naar gesteld alleen zichtbaar was voor geregistreerde 18+ gebruikers, omdat dit niet betekent dat geen sprake is van tabaksreclame. Bovendien heeft de rechtbank in 5.1.2. al geoordeeld dat het bereik van de informatie over het inruilprogramma minder beperkt was dan eiseres betoogt.
7.1.2.
De door eiseres aangehaalde uitspraken van het CBb [4] en deze rechtbank [5] gaan over dermate andere feitencomplexen, dat de rechtbank eiseres reeds hierom niet volgt in haar standpunt dat uit deze uitspraken volgt dat ook in deze zaak sprake is van bijzondere omstandigheden die dienen te resulteren in matiging van de boete.
7.1.3.
De rechtbank ziet op grond van het voorgaande geen aanleiding om de boete te matigen met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Redelijke termijn
8. De rechtbank stelt ambtshalve vast dat de redelijke termijn is overschreden.
8.1.
Volgens vaste rechtspraak geldt bij bestraffende sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan betrokkene de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Verder geldt dat de boete wordt verminderd met 5% per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden. De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval (bijvoorbeeld vanwege de ingewikkeldheid van de zaak of het processuele gedrag van partijen) van dit uitgangspunt af te wijken.
8.1.1.
De redelijke termijn is aangevangen met het uitbrengen van het voornemen tot boeteoplegging op 17 oktober 2023.
8.1.2.
De redelijke termijn verstreek dus op 17 oktober 2025. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn in totaal met vier maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete te matigen met 5% tot een bedrag van € 42.750,-.
8.1.3.
Voor de toerekening van de termijnoverschrijding aan de bestuurlijke of de rechterlijke fase geldt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd als deze de duur van een jaar overschrijdt. Hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. Het bestreden besluit is genomen op 10 januari 2025. Daarmee is in de bestuurlijke fase sprake van een overschrijding van de redelijke termijn van bijna drie maanden. Het pro forma beroep is ingesteld op 20 februari 2025. In de rechterlijke fase is geen sprake van een termijnoverschrijding. Gelet hierop bestaat aanleiding om de overschrijding volledig aan de staatssecretaris toe te rekenen.
Conclusie en gevolgen
9. De boete is terecht opgelegd, maar het boetebedrag moet worden verlaagd omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden. Het beroep is in zoverre gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete. Verder bepaalt de rechtbank met toepassing van artikel 8:72a van de Awb dat het primaire besluit moet worden herroepen, ook alleen voor wat betreft de hoogte van de boete. De rechtbank stelt de hoogte van de boete zelf vast op € 42.750,-.
9.1.
Omdat het beroep gegrond is vanwege de overschrijding van de redelijke termijn moet de staatssecretaris het griffierecht aan eiseres vergoeden. Omdat de rechtbank ambtshalve tot het oordeel komt dat de redelijke termijn is overschreden, heeft eiseres in zoverre geen proceskosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond voor wat betreft de hoogte van de boete;
- vernietigt het besluit van 10 januari 2025 in zoverre;
- herroept het besluit van 13 juni 2024 in zoverre;
- stelt de boete vast op € 42.750,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 10 januari 2025;
- bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.V. van Baaren, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46, eerste en derde lid
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 8:72a
Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
Tabaks- en rookwarenwet
Artikel 1, eerste lid
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
reclame: elke handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten te bevorderen en elke vorm van commerciële mededeling die het bekendheid geven aan of het aanprijzen van een tabaksproduct of aanverwant product tot doel dan wel rechtstreeks of onrechtstreeks tot gevolg heeft, met inbegrip van reclame waarmee, zonder het tabaksproduct of aanverwant product rechtstreeks te noemen, wordt getracht het reclameverbod te omzeilen door gebruik te maken van een naam, merk, symbool of enig ander onderscheidend teken van een tabaksproduct of aanverwant product.
Artikel 5, eerste lid
Elke vorm van reclame of sponsoring is verboden.
Artikel 11b, eerste en tweede lid
1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 5 (…) van deze wet (…).
2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage (…).
Categorie B
Onder categorie B vallen overtredingen door fabrikanten, groothandelaren en importeurs van tabaksproducten of aanverwante producten van het bepaalde bij:
(…)
– Artikel 5, eerste lid. (…)
Overtredingen behorend tot categorie B worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 45.000. (…).