ECLI:NL:RBROT:2026:2073

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 25/3951

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 maart 2026 in de zaak tussen

[eiseres] B.V., uit Rotterdam, eiseres

(gemachtigden: mr. N.U.N. Kien en mr. C.I. de Geus),

de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de staatssecretaris

(gemachtigden: mr. M.P.T. Beurskens en mr. M. Kool).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete van € 4.500,- die de staatssecretaris bij besluit van 15 oktober 2024 aan eiseres heeft opgelegd vanwege twee overtredingen van de Tabaks- en rookwarenwet (Trw). Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid en evenredigheid van de boete.

1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de staatssecretaris niet heeft bewezen dat eiseres de overtredingen heeft gepleegd en dus niet bevoegd was om de bestuurlijke boete aan eiseres op te leggen. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2. Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

1.3. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 1 april 2025 op het bezwaar van eiseres is de staatssecretaris bij het boetebesluit gebleven.

2.1. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2. De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3. De rechtbank heeft het beroep op 26 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [directeur] namens eiseres, de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van de staatssecretaris.

Totstandkoming van het besluit

3. De staatssecretaris heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 17 juli 2024 (2023-0009616-002), opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:

“(…)
Locatie

Naam: Lounge Restaurant Sultan (…)

Bevinding(en)

Datum en tijdstip: 22 juni 2024 omstreeks 18:20 uur

Aangesproken en gelegitimeerd aan:

Naam: [naam 1]

Functie: eigenaar (…)

Beschrijving locatie

Ik (…) bevond mij bij locatie Lounge Restaurant Sultan. Ik kon onbelemmerd via de entreedeur naar binnen lopen. Bij de ingang zag ik, dat er geen aanduiding "roken verboden" of andere mededeling van gelijke strekking was aangebracht. (…)

Handhaven van het rookverbod

Ik zag dat in de serre enkele gasten waterpijp rookten. (…) Waterpijpen werden gereed om te roken door medewerkers aan de gasten overhandigd. Het aanspreken op het roken was derhalve niet van toepassing.

Tijdens de inspectie heb ik uit één van de in de serre in gebruik zijnde waterpijp een monster genomen met verzegelingsnummer 65280920. De resultaten van het monsteronderzoek zijn beschreven in het bijgevoegde relaas van monsterneming en analyserapport. Uit de resultaten van het onderzoek, weergegeven in de bij dit rapport gevoegde relaas van monsterneming, bleek dat het door mij, toezichthouder, bemonsterde product tabak bevatte.

Hieruit bleek dat er ten tijde van mijn inspectie tabak houdende waterpijpvulling werd gerookt (…).

Aanvulling bij Terras (dat niet voldoet)

Bij aankomst zag ik naast het pand een aangebouwde staalconstructie staan met deels glazen wanden

en een deels geopend dak. Ik zag dat de voorzijde en de zijkant gesloten was. Ik zag dat aan de

achterzijde een schuifwand geopend was. Ik zag tevens een toegangsdeur, die toegang tot deze ruimte gaf, in de ruimte aangekomen zag ik een tweede toegangsdeur tot de horeca-inrichting. Ik zag dat de ruimte geheel afsluitbaar was.

Uit de aard van het gebruik en de constructie bleek mij dat dit bouwwerk niet valt onder de uitzondering als bedoeld in artikel 6 van Pro het Tabaks- en rookwarenbesluit.

De heer [naam 1] is tijdens een gesprek met collega's van de NVWA op 14-02-2022 het verschil tussen terras en serre uitgelegd. Ook is hem in de brief met het gespreksverslag medegedeeld dat roken in de serre niet is toegestaan en dat waterpijpvulling geen tabak mag bevatten. (bijlage Gespreksverslag sultan 14-02-2022)

Hieruit bleek mij dat de exploitant van een horeca-inrichting het rookverbod in de horeca-inrichting niet of onvoldoende had gehandhaafd. (…)

Instellen van het rookverbod

Op de tafels in de serre zag ik, toezichthouder, meerdere asbakken staan. Ik zag dat de waterpijpen door medewerkers van voornoemd bedrijf gereed om te roken bij gasten aan tafels in de serre werden gezet.

Hieruit bleek de exploitant van de horeca-inrichting het rookverbod in de horeca-inrichting niet of onvoldoende had ingesteld. (…)

Geen verhoor met een vertegenwoordiger

Er heeft geen verhoor plaatsgevonden met een vertegenwoordiger van de rechtspersoon.

Op woensdag 3 juli 2024 omstreeks 18:15 uur heb ik de heer [naam 1] van de uitslag van het onderzochte monster waterpijpvulling op de hoogte gebracht en hem het rapport van bevindingen aangezegd. (…)”

3.1.

Op 5 augustus 2024 heeft de staatssecretaris zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 20 augustus 2024 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.

3.2.

Bij besluit van 15 oktober 2024 (boetezaaknummer 2024-0034357-008) heeft de staatssecretaris aan eiseres een bestuurlijke boete van € 4.500,- opgelegd vanwege de volgende beboetbare feiten:

1) De exploitant heeft het rookverbod niet of onvoldoende gehandhaafd in de horeca-inrichting.

2) De exploitant heeft het rookverbod niet of onvoldoende ingesteld in de horeca-inrichting.

Volgens de staatssecretaris heeft eiseres daarmee twee overtredingen begaan van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete heeft de staatssecretaris rekening gehouden met de omstandigheid dat de bewezenverklaarde beboetbare feiten 1 en 2 een dusdanige samenhang vertonen dat voor deze overtredingen tezamen slechts eenmaal een boetebedrag is vastgesteld. Wel heeft de staatssecretaris het boetebedrag verhoogd in verband met recidive.

3.3.

Met het bestreden besluit van 1 april 2025 is de staatssecretaris bij het boetebesluit gebleven.

Beoordeling door de rechtbank

Stelt eiseres terecht dat sprake is van een terras (in de open lucht)?

4. Eiseres voert aan dat sprake is van een terras, dat een overkapping aan de bovenkant en glazen schuifwanden aan de zijkanten heeft. Ten tijde van de inspectie was de achterzijde van het terras volledig geopend en het dak deels. Gelet op de toepasselijke wet- en regelgeving, parlementaire geschiedenis en de rechtspraak is hiermee sprake van een terras in de open lucht. Er zijn geen andere voorwaarden. De criteria die staatssecretaris lijkt te introduceren kennen geen enkele basis in de toepasselijke wet- en regelgeving. Een terras maakt per definitie deel uit van de horeca-inrichting en kan tegelijkertijd deel uitmaken van de open lucht. In dat geval wordt het terras niet bestreken door het rookverbod. De wetgever heeft expliciet erkend dat terrassen er in vele soorten en maten zijn. Ook terrassen die 'substantiële afscheidingen' hebben in de vorm van zijschotten (bijvoorbeeld glazen wanden) en/of overkappingen, zijn nog steeds terrassen zoals bedoeld door de wetgever. De staatssecretaris lijkt in dit geval echter te hebben besloten dat een terras met substantiële afscheidingen überhaupt geen terras is. Uit de wetsgeschiedenis volgt echter niet dat er ineens geen sprake meer is van een terras in de open lucht zodra een constructie is aangebouwd en/of bevestigd is aan een gebouw. Datzelfde geldt voor de omstandigheden "dat het terras wanneer deze niet gebruikt wordt volledig kan worden afgesloten" en een "duurzaam/permanent karakter" heeft. In de praktijk zullen luifels, overkappingen en glazen wanden vaker wel dan niet bevestigd zijn aan het gebouw zelf. Niet valt in te zien waarom een overkapping met glazen panelen ineens kwalificeert als een veranda of een serre, daar waar de wetgever meent dat ook dit gewoon een terras in de open lucht betreft ('overkappingen en/of glazen wanden'), zolang het terras maar niet aan alle kanten (boven- en zijkanten) afgesloten is. Ook qua uiterlijke verschijningsvorm is in dit geval sprake van een terras bij een horecagelegenheid.

4.1.

Deze beroepsgrond slaagt.

4.2.

Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw bepaalt dat de exploitant van een horeca-inrichting^[1]verplicht is tot het instellen, aanduiden en handhaven van het rookverbod. Eiseres exploiteert een loungerestaurant. Tussen partijen is niet in geschil dat het loungerestaurant een horeca-inrichting is. Binnen deze horeca-inrichting geldt daarom de hoofdregel van het rookverbod.

4.3.

Eiseres doet een beroep op de uitzonderingsgrond 'in de open lucht' als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Tabaks- en rookwarenbesluit (Trb). In haar uitspraken van 12 september 2025^[2]heeft de rechtbank al geoordeeld dat de omstandigheid dat sprake is van een uitzondering, rechtvaardigt dat het begrip 'in de open lucht' beperkt wordt uitgelegd. Ten opzichte van de uitspraken van 12 september 2025 wil de rechtbank verduidelijken dat met betrekking tot deze uitzonderingsgrond twee vormen van 'in de open lucht' van elkaar moeten worden onderscheiden: de situatie waarin de ruimte weliswaar wanden maar in het geheel geen dak of overkapping heeft, en de situatie waarin de ruimte moet worden aangemerkt als een terras, waarvan minimaal één van de zijden volledig open is. In de eerste situatie is sprake van open lucht, in de laatste situatie is sprake van een terras in de open lucht.

4.4.

In geschil is of het rookverbod ook van toepassing is in de geïnspecteerde ruimte. Daarvoor is beslissend of de ruimte is aan te merken als een lokaliteit van een horeca-inrichting. Om te kunnen spreken van een lokaliteit moet het volgens artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet gaan om een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een horeca-inrichting. De eerste twee vragen die de rechtbank zal moeten beantwoorden zijn dus: is de geïnspecteerde ruimte 1) besloten en, zo ja, 2) maakt deze onderdeel uit van het loungerestaurant? Als het antwoord op beide vragen bevestigend is, geldt de hoofdregel van het rookverbod en komt de vraag aan de orde of een uitzonderingsgrond op het rookverbod van toepassing is. Als dat zo is, geldt het rookverbod namelijk niet in de geïnspecteerde ruimte. Anders dan eiseres op de zitting heeft betoogd, sluit de staatssecretaris voor de kwalificatie van de ruimte terecht aan bij de definities van 'inrichting' en 'lokaliteit' uit de Alcoholwet. Artikel 1 van Pro de Trw doet dit zelf namelijk ook in de definitie van horeca-inrichting.

4.5.

Volgens vaste rechtspraak^[3]van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.

4.5.1.

Uit de inhoud van het rapport van bevindingen en de door eiseres zelf overgelegde foto’s blijkt dat de geïnspecteerde ruimte zich bevindt aan de achterzijde van het pand waarin het loungerestaurant is gevestigd. De drie zijden van deze ruimte worden gevormd door een aan het pand bevestigde staalconstructie met drie glazen wanden. Het dak is niet van glas, maar kan wel volledig worden geopend door middel van een schuifconstructie.

4.5.2.

Eiseres verwijst terecht naar de wetsgeschiedenis, waaruit volgt dat de kwalificatie van ruimtes waarin wordt gerookt heel casuïstisch is. Aan de verschillende kenmerken van deze ruimte verbinden partijen hun eigen conclusies. De rechtbank beoordeelt deze kenmerken als volgt.

4.5.3.

De enkele omstandigheid dat sprake is van een stalen constructie die is bevestigd aan het pand, is naar het oordeel van de rechtbank niet doorslaggevend. Eiseres wijst er terecht op dat in de praktijk luifels, overkappingen en glazen wanden vaker wel dan niet bevestigd zullen zijn aan het gebouw zelf. De staatssecretaris betwist dat ook niet. Met de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat de ruimte geheel afsluitbaar is minder goed past bij een "klassiek" terras. In zoverre doet de ruimte meer denken aan een serre. De rechtbank merkt hierbij nog op dat het vreemd is dat eiseres het, door de ruimte (nagenoeg) geheel af te sluiten of grotendeels open te doen, zelf in de hand lijkt te hebben of de ruimte moet worden gekwalificeerd als lokaliteit of als terras. Met betrekking tot de afsluitbaarheid heeft de gemachtigde van de eiseres er nog op gewezen het afsluiten buiten openingstijden gebeurt en dat dit is om veiligheidsredenen. De heer [directeur] heeft op de zitting bevestigd dat gedurende openingstijden de achterwand altijd openstaat en het dak ook, mits het niet regent. Ten slotte doet de inrichting van de geïnspecteerde ruimte – te weten zitjes bestaande uit tafels met daarbij stoelen of banken – wel weer denken aan een terras waarop bezoekers kunnen plaatsnemen om uit te rusten en waar zij etenswaren en dranken kunnen consumeren. De rechtbank maakt uit de door eiseres overgelegde foto’s op dat de geïnspecteerde ruimte ook kan worden betreden vanaf de straatkant dan wel het grasveld waar de ruimte aan grenst. In dat opzicht verschilt deze ruimte dan ook aanzienlijk van de ruimtes die aan de orde waren in de genoemde uitspraken van 12 september 2025.

4.5.4.

Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris onvoldoende gemotiveerd dat in dit geval sprake is van een lokaliteit. Uit de genoemde feiten kan de rechtbank namelijk niet concluderen dat sprake is van een besloten ruimte. Als het geen lokaliteit is, dan is de geïnspecteerde ruimte dus een terras. Ook daar geldt het rookverbod, tenzij er sprake is van een terras in de open lucht. De rechtbank zal daarom hierna beoordelen of de ruimte voldoet aan de eisen die daarvoor gelden.

4.5.5.

De rechtbank stelt vast dat het rapport van bevindingen geen fotobijlage bevat. Verder is de toezichthouder niet naar de zitting gekomen om een toelichting te geven op het rapport van bevindingen. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder zich heeft afgevraagd of hier sprake is van een terras in de open lucht. Onder het kopje "Aanvulling bij Terras (dat niet voldoet)" staat namelijk: “
Bij aankomst zag ik naast het pand een aangebouwde staalconstructie staan met deels glazen wanden en een deels geopend dak. Ik zag dat de voorzijde en de zijkant gesloten was. Ik zag dat aan de achterzijde een schuifwand geopend was.” Nu de toezichthouder met betrekking tot het dak vermeldt dat dit
deelsgeopend was, maar zoiets niet vermeldt bij de schuifwand aan de achterzijde, gaat de rechtbank ervan uit dat de schuifwand aan de achterzijde dus
geheelopen was.

4.6.

Dat betekent dat de rechtbank op grond van de dossierstukken en de verklaringen van de heer [directeur] op de zitting geen andere conclusie kan trekken dan dat het terras op het moment van de inspectie voldeed aan de eis dat minimaal één van de zijden volledig open moet zijn. De uitzondering van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Trb is daarmee van toepassing.

5. Op grond van het voorgaande heeft de staatssecretaris niet het bewijs geleverd dat eiseres twee maal artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw heeft overtreden. De overtredingen staan dus niet vast en de staatssecretaris was daarom niet bevoegd om eiseres bestuurlijke boetes op te leggen.

6. Het beroep is reeds hierom gegrond. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.

Conclusie en gevolgen

7. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 5:1 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank herroept het boetebesluit met toepassing van artikel 8:72a van de Awb.

7.1.

Omdat het beroep gegrond is moet de staatssecretaris het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De staatssecretaris moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. Eiseres heeft in bezwaar niet gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.868,-.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 1 april 2025;

- herroept het besluit van 15 oktober 2024 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;

- bepaalt dat de staatssecretaris het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt de staatssecretaris tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 5:1

In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.

Alcoholwet

Artikel 1, eerste lid

Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:

– horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;

– lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;

– horecalokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;

– inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte.

Tabaks- en rookwarenwet

Artikel 1, eerste lid

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

horeca-inrichting:

a. inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet;

b. inrichting waarin in ieder geval bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholvrije dranken of etenswaren worden verstrekt voor gebruik ter plaatse.

Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e

In de navolgende gevallen is de navolgende persoon of het navolgende orgaan verplicht tot het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod:

e. in een horeca-inrichting: de exploitant van die horeca-inrichting.

Tabaks- en rookwarenbesluit

Artikel 6.2, eerste lid

De verplichting, bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de wet en in artikel 6.1 van dit besluit, geldt niet:

a. in ruimten waar geen inbreuk mag worden gemaakt op de persoonlijke levenssfeer;

b. in de open lucht.

Bestuurlijke boete wegens niet-handhaven rookverbod in horecaterras niet bewezen