Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/8992
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 februari 2026 in de zaak tussen
[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: [persoon A] ),
en
[verweerder], voorheen [voormalige naam verweerder] , verweerder,
(gemachtigde: mr. A.F. Kabiri).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 30 augustus 2024 (het bestreden besluit) waarbij verweerder het bezwaar van eiseres tegen het boetebesluit van 24 mei 2024 ongegrond heeft verklaard. Bij het boetebesluit heeft verweerder eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.500,- vanwege overtreding van bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften.
1.1.
Verweerder heeft op het beroep van eiseres gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 31 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2.1.
Op 22 maart 2023 heeft verweerder een kennisgeving naar eiseres gestuurd waarin staat dat op 20 februari 2023 is vastgesteld dat minimaal 50 % van de door een toezichthouder van de NVWA gecontroleerde dieren uit stal 2 één of meerdere vormen van contactdermatitis vertoonde die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Naar aanleiding van deze bevinding wordt eiseres in de kennisgeving op grond van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren verplicht om passende maatregelen te nemen ter verbetering van het dierenwelzijn op haar bedrijf. Ook staat in deze kennisgeving dat als bij een koppel vleeskuikens van dezelfde locatie en stal vanaf twaalf weken na de datum van de kennisgeving weer bij minimaal 50 % van de gecontroleerde vleeskuikens afwijkingen worden vastgesteld die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden (zoals ernstige voetzoollaesies, ernstige borstblaren, ernstige hakdermatitis of dat de (gecumuleerde) dagelijkse mortaliteit boven de grenswaarde is), aan eiseres een boete kan worden opgelegd wegens overtreding van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren.
2.2.
Op 29 november 2023 heeft een toezichthouder van de NVWA in een slachterij opnieuw kuikens van eiseres uit stal 1 gecontroleerd. In het rapport van bevindingen dat de toezichthouder op 29 november 2023 heeft opgemaakt staat onder meer het volgende:
“Datum en tijdstip van de bevinding(en): 29 november 2023, omstreeks 12:15 uur.
..
Ik, toezichthouder en dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit
(NVWA), stond tijdens de post mortem (PM) keuring in de panklaar afdeling, met name voor de ingang van de koeling.
Ik heb 2 x 50 dieren gecontroleerd op contactdermatitis. 96 % van de door mij gecontroleerde dieren vertoonden een of meerdere vormen van contactdermatitis. Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende karkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast:
• Ik zag 96 dieren met ernstig voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in artikel 7b. 5. lid 2
Regeling houders van dieren)
• Ik zag 4 dieren met ernstige borstblaren.
• Ik zag 19 dieren met ernstige hakdermatitis.
De belangrijkste oorzaak van contactdermatitis (voetzoollaesies, hakdermatitis en borstblaren) is een slechte strooiselkwaliteit in de stal (van Harn et al., 2009).
Voetzoollaesies zijn een aantasting van de opperhuid van de voetzool van vleeskuikens.
Wanneer de huid tot in de diepere lagen wordt aangetast worden de laesies pijnlijk voor het
dier. Hierdoor wordt het welzijn aangetast. Daarnaast is de kans groter op het ontstaan van
andere irritaties zoals borst- en hakirritaties. De hoeveelheid en ernst van de voetzoollaesies worden bepaald door middel van klasse-systeem. Klasse 2 geeft aan dat de poot een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking had.
De aangetroffen afwijkingen zijn fysieke afwijkingen die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode in de stal waar de dieren zijn gehouden. De waargenomen fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de dieren ernstig geschaad waardoor deze hebben geleden.
Meer informatie over het ontstaan en voorkomen van contactdermatitis vindt u op de site van Wageningen University & Research.
'Minder voetzoollaesies via management' > https://edepot.wur.nl/9426
'Analyse risicofactoren welzijn en gezondheid vleeskuikens' > https://edepot.wur.nl/538624
Ik zag en stelde bij de keuring vast dat de vleeskuikens grote fysieke afwijkingen vertoonden die wijst op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de betreffende stal/stallen op het bedrijf van oorsprong. Op grond van artikel 2.53 Besluit houders van dieren, verstrekt de dierenarts verbonden aan de NVWA de gegevens van de PM keuring aan de houder. De houder moet naar aanleiding hiervan passende maatregelen nemen ter verbetering van de omstandigheden op het bedrijf, zodat het dierenwelzijn verbetert.”
Bij dit rapport zijn een vki-formulier en twee foto’s van de twee tellingen in de bijlagen opgenomen.
2.3.
Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “Het niet nemen van passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn in stal 2 na melding van een NVWA dierenarts.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 2.500,-.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht aan eiseres een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5.1.
Eiseres voert aan dat verweerder de vermeende overtreding niet heeft bewezen.
Eiseres moet erop kunnen vertrouwen dat een rapport van bevindingen volledig transparant en reproduceerbaar is. Dat is hier volgens haar niet het geval. Het rapport is door één NVWA-inspecteur opgesteld, zonder bewijsstukken of steunargumenten, en zonder dat inzichtelijk is welke methode is toegepast. Hierdoor kan eiseres zich niet vergewissen van de juistheid van de bevindingen. De toezichthoudende dierenarts heeft de looppootjes willekeurig van de lijn gehaald en deze gescoord. De toezichthouder had volgens het protocol op 1/3 en 2/3 van het koppel 50 rechterpoten van de band moeten nemen. Er is geen uniform werkvoorschrift op basis waarvan de voetzoollaesies worden vastgesteld.
Ook voert eiseres aan dat de deskundigheid van de betrokken toezichthoudend dierenarts
niet is aangetoond. De opleiding en meeloopperiode van de inspecteur hebben volgens eiseres niet geleid tot een correcte uitvoering. Bovendien is de beoordeling door de toezichthoudend dierenarts volgens eiseres niet geborgd, aangezien er geen sprake is van opleiding of kalibratie, wat volgens haar tot willekeur leidt.
5.2.
In reactie op het verweerschrift van 15 september 2025 heeft eiseres in een schriftelijke reactie van 20 oktober 2025 onder meer nog aangevoerd dat essentiële informatie in het rapport van bevindingen ontbreekt, nu daaruit niet blijkt op welke tijdstippen de twee controles van elk 50 pootjes hebben plaatsgevonden.
6. In zaken waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
7. Verweerder heeft de vaststelling van de score gebaseerd op de werkwijze aangegeven in artikel 6.5 van de Regeling houders van dieren. De wettelijke controles door het slachthuis op basis van de Regeling houders van dieren (de regeling) en die van de toezichthouder in het kader van artikel 2.53 van het Besluit houders van dieren verschillen van elkaar.
De rechtbank verwijst in dit verband naar de door verweerder aangehaalde uitspraak van
het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) van 28 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:53).
Het gaat hier om het toezicht op dierenwelzijn dat de aan de NVWA verbonden dierenarts uitvoert op het slachthuis. De controle door de toezichthoudend dierenarts wordt niet alleen bij de hoge bezettingsdichtheid verricht en omvat ook niet alleen het scoren op voetzoollaesies; hij richt zich op alle mogelijke indicaties van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Daarnaast gaat het niet om de vaststelling van een gemiddelde per jaar, maar om een op heterdaad vaststelling van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. De toezichthoudende dierenarts van de NVWA hoeft bij zijn toezicht op dierenwelzijn niet exact de werkwijze te volgen die voor het slachthuis in de Regeling is voorgeschreven. Dit volgt niet uit de betreffende voorschriften van het Besluit houders van dieren en de regeling en ook niet uit het Werkvoorschrift toezicht op welzijn van pluimvee en konijnen in het slachthuis (K-PL-WLZ-WV01-b8 Versie: 09). Wel is de wijze van scoren en de beoordeling van de resultaten zoals omschreven in de rapporten gebaseerd op artikel 7b.5 van de regeling, maar dat betekent niet dat de toezichthouder ook exact moet volgen wat in artikel 7b.5 van de regeling houders van dieren is voorgeschreven; dat artikel is gericht tot het slachthuis (of de controleur) en betreft een andere controle. Voor het slachthuis (of de controleur) is voorgeschreven dat alleen rechterpoten worden bekeken en dat dit op één en twee derde van het koppel wordt gedaan, maar dit geldt niet voor de toezichthoudend dierenarts bij de beoordeling op slechte dierenwelzijnsomstandigheden.
8. De rechtbank stelt vast dat uit het rapport van bevindingen van 29 november 2023 niet blijkt wanneer de twee controles van de poten hebben plaatsgevonden. Er staat uitsluitend dat de bevindingen op 29 november 2023 omstreeks 12.15 uur door de toezichthouder zijn gedaan. Hierdoor kan niet worden vastgesteld of er voldoende ruimte heeft gezeten tussen de twee controles. Dit betekent dat toevalligheden onvoldoende kunnen worden uitgesloten. Ook uit het e-mailbericht van 23 augustus 2024 van de toezichthouder waarin zij een nadere toelichting heeft gegeven op de wijze waarop zij de controles van voetzoollaesies heeft uitgevoerd blijkt dit niet. In deze e-mail staat het volgende:
“Ik heb de beoordeling van de looppoten gedaan volgens onze instructie die ik als bijlagen heb toegevoegd (K-PL-WLZ-WV01-b08).
Ik heb zelf de looppotjes van de lijn gehaald en beoordeeld. De bandsnelheid op dit bedrijf is 11000 kuikens/uur, vandaar dat het niet mogelijk is om deze aaneengesloten van de lijn af te hallen. Het is niet mogelijk om de basis van de looppotjes (waar de voetzoollaesies zichtbaar zijn) in deze positie te zien, omdat deze ondersteboven hangen. Deze pootjes hangen ook ongeveer 2 meter hoog.
Gisteren heb ik met mijn STDA gesproken hierover. Het is niet meer mogelijk om een video te maken op dit bedrijf op de plek waar wij deze controle uitvoerden omdat het bedrijf een verbouwing heeft uitgevoerd.”
8.1
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het rapport van bevindingen van
29 november 2023 in onvoldoende mate van een representatief beeld van de vastgestelde voetzoollaesies. Anders dan in de eerder genoemde uitspraak van 28 januari 2025 van het CBB is geoordeeld, is de mededeling in het rapport dat de bevindingen omstreeks 12.15 uur zijn gedaan te onbepaald, omdat hieruit niet blijkt dat er een tussentijdse pauze heeft plaatsgevonden. Dat de bandsnelheid 11000 kuikens/uur bedraagt en, zoals ter zitting toegelicht, de pootjes met de ene hand worden gepakt en met de andere hand worden overgepakt en neergelegd, maakt weliswaar dat 50 pootjes niet aaneengesloten van de lijn kunnen worden gehaald, maar daaruit volgt nog niet dat er een representatieve pauze is geweest tussen de eerste groep van 50 pootjes en de tweede groep van 50 pootjes. Zonder vermelding van tijdstippen waarop twee controles hebben plaatsgevonden kan niet worden vastgesteld dat 2 x 50 poten zijn gecontroleerd. Anders dan in het rapport van bevindingen waarop voormelde uitspraak van het CBB ziet is vermeld, volgt uit dit rapport van bevindingen verder niet dat de toezichthoudende dierenarts conform de scorekaart (opgenomen als bijlage 2 bij het WUR-rapport) 2 x 50 poten heeft gecontroleerd op de aanwezigheid van voetzoollaesies.
8.2
Ook kan uit het rapport van bevindingen niet worden afgeleid op basis waarvan de toezichthoudende dierenarts heeft vastgesteld dat het om categorie 2 van de voetzoollaesies gaat. Een ernstige voetzoollaesie van klasse 2 is volgens artikel 7.5b, tweede lid, onder c, van de regeling een laesie met een aantasting van de opperhuid en een onderhuidse ontsteking. Het rapport bevat geen omschrijving hoe is vastgesteld dat het bij alle 96 dieren ging om een klasse 2 laesie met een onderhuidse ontsteking. Ter zitting is toegelicht dat de toezichthouder alle pootjes met de hand heeft gepakt en bekeken en zal hebben bevoeld (gepalpeerd) als de laesie van klasse 2 niet direct was te zien. In het rapport is echter niet toegelicht dat de bevindingen op basis van dergelijke handelingen en waarnemingen zijn uitgevoerd. De bevindingen worden evenmin ondersteund door de twee bij het rapport gevoegde foto’s van de twee tellingen. Op die foto’s zijn niet alle pootjes goed te zien en is daarom onvoldoende duidelijk te zien dat het in alle gevallen gaat om pootjes met voetzoollaesie waarbij de opperhuid is aangetast en er sprake is van een onderhuidse ontsteking.
Reeds gelet op het voorgaande biedt het rapport van bevindingen van 29 november 2023 onvoldoende basis voor de boete.
Conclusie en gevolgen
9. Reeds gelet op het voorgaande is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd. De overige beroepsgronden laat de rechtbank onbesproken. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en herroept het primaire besluit. Dit betekent dat de boete vervalt.
10. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 666,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.200,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 30 augustus 2024;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 3.200,- aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van
P. Deinum, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.