ECLI:NL:CBB:2025:53 - College van Beroep voor het bedrijfsleven - Hoger beroep boete wegens onvoldoende maatregelen tegen v...

Uitspraak

uitspraak

COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN

zaaknummer: 22/146

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 januari 2025 op het hoger beroep van:

[naam 1] Pluimveebedrijf B.V., te [woonplaats 1] , ( [naam 1] )

(gemachtigde: mr. J. van Groningen)

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 december 2021, kenmerk ROT 20/3237, in het geding tussen

[naam 1]

en

de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur

(gemachtigde: mr. A.F. Kabiri)

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop in hoger beroep

[naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 december 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:12232).

De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.

De zitting was op 12 september 2024. De zaak is tegelijkertijd behandeld met de zaak geregistreerd onder nummer 22/644. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de minister is daarnaast verschenen ing. A. ten Kleij.

Grondslag van het geschil

1.1

Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.

1.2

Met de brief van 31 oktober 2018 heeft de minister aan [naam 1] een waarschuwing gestuurd. Deze waarschuwing heeft betrekking op een post mortem uitgevoerde keuring bij Pluimveeslachterij [naam 2] . op 4 oktober 2018 bij een koppel aangevoerde vleeskuikens, afkomstig uit stal 5 en 6 van [naam 1] . In de waarschuwing is vermeld dat een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij deze koppels vleeskuikens verschillende (fysieke) afwijkingen heeft geconstateerd, die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden op het bedrijf van [naam 1] . Bovendien is hierbij aangegeven dat passende maatregelen genomen moeten worden ter verbetering van het dierenwelzijn. Daarnaast heeft de minister aangegeven dat [naam 1] een bestuurlijke boete zal worden opgelegd als een toezichthoudend dierenarts van de NVWA binnen een jaar na dagtekening van de waarschuwing weer vaststelt dat er onacceptabele dierenwelzijnsafwijkingen zijn bij een koppel vleeskuikens afkomstig van dezelfde locatie en stal van [naam 1] .

1.3

Met de brief van 20 maart 2019 heeft de minister aan [naam 1] nogmaals een waarschuwing gestuurd. Deze waarschuwing heeft betrekking op een post mortem uitgevoerde keuring bij [naam 3] op 22 januari 2019 bij een koppel aangevoerde vleeskuikens, afkomstig uit stal 5, 9 en 10 van [naam 1] . In de waarschuwing is vermeld dat een toezichthoudend dierenarts van de NVWA bij deze koppels vleeskuikens verschillende (fysieke) afwijkingen heeft geconstateerd, die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden op het bedrijf van [naam 1] . De minister heeft [naam 1] er nogmaals op gewezen dat passende maatregelen genomen moeten worden ter verbetering van het dierenwelzijn. Daarnaast heeft de minister opnieuw aangegeven dat [naam 1] een bestuurlijke boete zal worden opgelegd als een toezichthoudend dierenarts van de NVWA binnen een jaar na dagtekening van de waarschuwing weer vaststelt dat er onacceptabele dierenwelzijnsafwijkingen zijn bij een koppel vleeskuikens afkomstig van dezelfde locatie en stal van [naam 1] .

1.4

Op 29 april 2019 heeft een toezichthoudend dierenarts van de NVWA bij [naam 3] in [woonplaats 2] opnieuw inspecties uitgevoerd bij een koppel vleeskuikens afkomstig van [naam 1] . De bevindingen van deze inspecties zijn neergelegd in twee afzonderlijke rapporten van bevindingen (rapporten). Het College verwijst voor de uitvoerige weergave van deze rapporten naar de aangevallen uitspraak onder 2.1 en 2.2. In de rapporten is onder meer beschreven op welke plekken in het slachtproces de toezichthoudend dierenarts de inspectie heeft verricht, welke koppels vleeskuikens hij heeft gecontroleerd, dat hij 2 x 50 voetzolen heeft beoordeeld conform de ‘Scorekaart voetzoollaesies vleeskuikens’ (scorekaart) en welke voetzoollaesiesscores hij heeft vastgesteld.

1.5

Naar aanleiding van de bevindingen in deze rapporten heeft de minister [naam 1] met het besluit van 8 november 2019 een boete opgelegd van € 1.500,- (boetebesluit) voor het volgende beboetbare feit:

“Het niet nemen van passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn in stal 5 en 6 na melding van een NVWA dierenarts.”

Volgens de minister heeft [naam 1] daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd).

1.6

Met het besluit van 4 mei 2020, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd.

Uitspraak van de rechtbank

2 De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor ‘eiser’ ‘ [naam 1] ’ en voor ‘verweerder’ ‘de minister’ moet worden gelezen:

“4.4. Zoals uit het voorgaande blijkt verschillen de wettelijke controles door het slachthuis op basis van de Regeling en die van de toezichthouder in het kader van artikel 2.53 van het Besluit. Anders dan eiseres stelt, hoeft de NVWA-dierenarts bij zijn toezicht op dierenwelzijn niet exact de werkwijze te volgen die voor het slachthuis in de Regeling is voorgeschreven. Dit volgt niet uit de betreffende voorschriften van het Besluit en de Regeling en ook niet uit het Werkvoorschrift. Wel is de wijze van scoren en de beoordeling van de resultaten zoals omschreven in de rapporten van bevindingen gebaseerd op artikel 7b.5 van de Regeling, maar dat betekent niet dat de toezichthouder ook exact moet volgen wat in artikel 7.5b is voorgeschreven; dat is immers gericht tot het slachthuis (of de controleur) en betreft een andere controle. Voor het slachthuis (of de controleur) is voorgeschreven dat alleen rechtervoeten worden bekeken en dat dit op één en twee derde van het koppel wordt gedaan. De rechtbank acht niet noodzakelijk dat ook de toezichthoudend dierenarts zich hieraan exact houdt bij de beoordeling op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Bij de scores door het slachthuis gaat het immers om het vaststellen van een representatief jaargemiddelde, terwijl het scoren door de toezichthouder ziet op een heterdaad constatering. Als een koppel aan de slachtlijn opvalt neemt de toezichthouder een steekproef van twee keer 50 voeten en scoort dan alleen de ernstige voetzoollaesies. Als de score dan uitkomt op meer dan 150 punten, betekent dat, dat tenminste 75 procent van de getelde dieren ernstige voetzoollaesies hebben. Dat is voldoende om vast te stellen dat in dat koppel sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden.

4.5. […]

De rechtbank ziet geen reden voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder, zoals neergelegd in de rapporten van bevindingen. De beschrijving van de waarnemingen en constateringen zijn voldoende duidelijk en gemotiveerd. De toezichthouder heeft eerst bij de PM-keuring gezien dat het koppel slechte voetzolen had en heeft toen de voetzoollaesiescore uitgevoerd en kwam daarbij op 165,5 en 169 punten. Anders dan eiseres, ziet de rechtbank op de bij de rapporten gevoegde foto’s voldoende voeten met donkere plekken op de zolen die lijken op de afbeeldingen op de Scorekaart voetzoollaesies behorend bij score 2. Niet alle voetzolen zijn duidelijk te zien, mede door de kwaliteit van de afgedrukte foto’s, maar de rechtbank ziet in de foto’s op zichzelf geen reden voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder.

4.6.

Uit de vastgestelde voetzoollaesiescores van 165,5 en 169 is op goede gronden vastgesteld dat sprake was van aanwijzingen van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Daartoe is van belang dat de maximaal acceptabele score 80 punten bedraagt en de maximaal te behalen score 200 punten is. In dit geval heeft bovendien meer dan 75 procent van de gescoorde poten ernstige voetzoollaesies. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook terecht vastgesteld dat eiseres naar aanleiding van de eerdere waarschuwingen voor hoge voetzoollaesies, geen passende maatregelen heeft genomen ter verbetering van het dierenwelzijn. De rechtbank verwijst daarbij naar de eerder genoemde uitspraak van het CBb van 23 maart 2021, waarin is overwogen dat de verplichting van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit een resultaatsverplichting inhoudt en dat voor de pluimveehouder voldoende voorzienbaar is welk gedrag tot beboeting leidt. Een professioneel pluimveehouder, bijgestaan door een dierenarts, dient in staat te zijn om te bepalen welke maatregelen voor zijn bedrijf passend zijn zodat het dierenwelzijn wordt verbeterd. Dit betekent niet dat de pluimveehouder te allen tijde moet voorkomen dat zijn dieren ziek worden, maar veeleer dat hij, nadat de toezichthoudend dierenarts gegevens heeft verstrekt die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, alert reageert en al naar gelang de omstandigheden op het bedrijf die maatregelen neemt die nodig zijn om het dierenwelzijn te verbeteren. […] Eiseres heeft in dit kader benoemd dat zij vochtige plekken probeert te voorkomen, de plekken die ontstaan direct verbetert en dat lekkage van drinkwaternippels wordt voorkomen. Voor zover dit maatregelen zijn die eiseres na de eerdere waarschuwingen heeft genomen is duidelijk dat deze maatregelen niet hebben geleid tot een verbetering van het dierenwelzijn. De rechtbank is ook niet gebleken dat eiseres niet in staat was tijdig het benodigde resultaat te bereiken.”

Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Standpunten van partijen

Standpunt van [naam 1]

3.1

voert aan dat de rechtbank in rechtsoverweging 4.4 van de uitspraak ten onrechte overweegt dat de NVWA-dierenarts bij zijn toezicht op dierwelzijn niet exact de werkwijze hoefde te volgen die voor het slachthuis in de Regeling houders van dieren (Regeling) is voorgeschreven. Dat dit wel had gemoeten volgt volgens [naam 1] uit bijlage 8 bij het Werkvoorschrift toezicht op welzijn van pluimvee en konijnen in het slachthuis (Werkvoorschrift), waarin onder 2 staat opgenomen:

"2 Scoren van voetzoollaesies

(...)

Voetzoollaesies worden beoordeeld met punten. Per koppel per stal worden 100 rechtervoeten bekeken. De voetzoolscore wordt opgemaakt door op l/3e en 2/3e van de koppel 50 rechtervoeten te beoordelen op laesies, of door meting meteen camerasysteem."

[naam 1] meent dat de rechtbank dan ook een onjuiste uitleg heeft gegeven van het regiem dat op de keuring van toepassing is. De omstandigheid dat voormalig artikel 6.5 (het huidige artikel 7b.5) van de Regeling is gericht tot slachthuizen laat volgens [naam 1] onverlet dat er geen verschillende toetsingskaders kunnen worden gehanteerd voor dezelfde uit te voeren beoordeling van voetzoollaesies, omdat dit tot ongelijke resultaten kan leiden.

3.2

[naam 1] kan zich ook niet vinden in rechtsoverweging 4.5. van de aangevallen uitspraak. [naam 1] meent dat de omstandigheid dat de inspecteur niet het voorgeschreven protocol heeft gevolgd reden is om aan de inhoud van het rapport van bevindingen te twijfelen. Met betrekking tot de foto's bij beide rapporten van bevindingen stelt [naam 1] dat die niet duidelijk zijn. Daarop is slechts een groot aantal gestapelde poten te zien. De precieze aantasting daarop is niet te ontwaren. Ook de rechtbank overweegt dat niet alle voetzolen duidelijk zijn te zien. Op grond van bijlage 3 bij de Regeling en punt 2 van bijlage 8 bij het Werkvoorschrift moeten alleen de rechter poten van elk vleeskuiken worden beoordeeld. Ook daarover bevat het rapport van bevindingen geen informatie. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet meegenomen in de beoordeling.

3.3

[naam 1] kan zich evenmin vinden in rechtsoverweging 4.6. van de aangevallen uitspraak. De rechtbank overweegt dat [naam 1] probeert vochtige plekken te voorkomen, de plekken die ontstaan direct verbetert en dat lekkage van drinkwaternippels wordt voorkomen. [naam 1] meent dat de rechtbank ten onrechte daarin geen aanleiding heeft gezien om te oordelen dat zij zich voldoende heeft ingespannen om voetzoollaesies te voorkomen.

3.4

Op de zitting bij het College heeft [naam 1] nog betoogd dat sprake is van incidenten en dat de voetzoollaesiescores niet representatief zijn voor het koppel vleeskuikens, omdat de poten willekeurig worden geteld.

Standpunt van de minister

4.1

De minister stelt zich op het standpunt dat [naam 1] het niet naleven van

artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd wordt verweten, niet artikel 6.5 (het huidige artikel 7b.5) van de Regeling. Dat is het juridisch kader waar het in deze zaak om draait. Uit de bewoordingen van artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd volgt niet dat bij 1/3 of 2/3 van het koppel geteld moet worden of dat het alleen rechter poten moeten zijn. Dat de NVWA-dierenartsen zich bij het beoordelen van voetzoollaesiesscores - mede gezien de uniformiteit - voor een deel aansluiten bij de systematiek van artikel 7b.5 van de Regeling betekent niet dat alle voorschriften uit dit artikel opgevolgd moeten worden. Dit kan volgens de minister ook niet de bedoeling zijn van de wetgever, omdat de twee voorschriften andere doelstellingen hebben. Artikel 7b.5 van de Regeling heeft als doel het monitoren door de slachterij van het jaarlijkse gemiddelde voetzoollaesies met het oog op het behoud van de categorie 3 stallen, terwijl artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd, het treffen van passende maatregelen ter bevordering van het dierenwelzijn in een stal tot doel heeft. De controle in het kader van artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd gebeurt bovendien bij heterdaad, terwijl de controle in het kader van artikel 7b.5 van de Regeling een meer reguliere en steeds terugkomende controle is.

4.2

Volgens de minister is er geen reden om te twijfelen aan de opgemaakte rapporten. De minister benadrukt nogmaals dat bijlage 3 bij de Regeling en punt 2 van bijlage 8 bij het Werkvoorschrift voor de slachterijen gelden en dat de controle in het kader van artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd een hele andere controle betreft. Bij deze controle hoeft de toezichthoudend dierenarts niet bij 1/3 of 2/3 van het koppel te tellen. Dat de NVWA-toezichthouders ook bij deze controle rechter poten tellen mag wel, maar dat is strikt genomen niet verplicht. De minister is van mening dat foto’s slechts een toelichtend karakter hebben en vindt dat de bij de rapporten gevoegde foto’s de overtreding voldoende ondersteunen. De minister verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 23 juni 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:218, onder 4.4).

4.3

De minister is van mening dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de door [naam 1] genomen maatregelen kennelijk niet volstonden om het dierenwelzijn te verbeteren, aangezien binnen één jaar in dezelfde stallen weer hoge voetzoollaesiescores van 169 en 165,5 zijn geconstateerd. Bij het handhaven op dierenwelzijnsomstandigheden in een stal op grond van artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd gaat het steeds om het uitgangspunt dat de passende maatregelen ter verbetering van de dierenwelzijnsomstandigheden moeten resulteren in ten minste een zodanig niveau van dierenwelzijn dat een toezichthoudend dierenarts geen aanleiding (meer) vindt voor de conclusie dat sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. [naam 1] miskent dat het hier niet gaat om een inspanningsverplichting, maar om een resultaatsverplichting.

Wettelijk kader

5 Voor de beoordeling gaat het College uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Beoordeling door het College

6.1

De minister verwijt [naam 1] - zo blijkt uit de rapporten - dat zij artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd niet heeft nageleefd.

6.2

Op grond van artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd neemt de houder van dieren passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn, wanneer een dierenarts verbonden aan de NVWA, aan de betreffende houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet dieren, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden.

6.3

De Nota van Toelichting bij het Bhd (Stb. 2014, 210, p. 119) vermeldt het volgende:

“Artikel 2.53 Treffen welzijnsmaatregelen

Het toezicht op het slachthuis wordt uitgevoerd door de dierenarts die is verbonden aan de NVWA. Indien de dierenarts in het kader van zijn toezichthoudende taken stuit op mogelijke indicaties van slechte welzijnsomstandigheden op het pluimveebedrijf of in de stal van het pluimveebedrijf, deelt hij dit mee aan de houder van de dieren. Indicaties van slechte welzijnsomstandigheden betreffen onder meer abnormale niveaus van contactdermatitis, parasitisme en systemische ziektes. Of sprake is van een abnormaal niveau zal per geval door de dierenarts vanuit zijn expertise worden bezien.

Bij indicaties van slechte welzijnsomstandigheden dienen zowel door de houder als door de minister passende maatregelen te worden getroffen. Voor wat betreft de houder kan hierbij afhankelijk van de ernst van het geval bijvoorbeeld gedacht worden aan aanpassingen op het terrein van management, aanpassingen in de wijze van huisvesten, houden en verzorgen van de dieren of aan het verlagen van de bezettingsdichtheid.

De minister kan op grond van dit besluit als passende maatregelen de verplichting tot het opstellen van een plan van aanpak opleggen of het pluimveebedrijf verplichten tot het aanpassen van de bezettingsdichtheid. Deze maatregelen kunnen zowel afzonderlijk als in combinatie met elkaar worden opgelegd. Tevens kunnen de controles door de NVWA naar aanleiding van indicaties van slechte welzijnsomstandigheden op een pluimveebedrijf worden aangescherpt. Wanneer uit deze controles blijkt dat er inderdaad sprake is van slechte welzijnsomstandigheden en deze zijn gelegen in het niet naleven van de normen van dit besluit kan ook strafrechtelijk worden ingegrepen.”

6.4

In de rapporten heeft de toezichthoudend dierenarts van de NVWA hoge voetzoollaesiescores geconstateerd bij de koppels vleeskuikens die afkomstig waren uit de stallen van [naam 1] en daaruit geconcludeerd dat zij kennelijk geen maatregelen heeft getroffen om het dierenwelzijn in haar stallen te verbeteren.

6.5

De hoeveelheid en de ernst van de voetzoollaesies worden bepaald door middel van een puntenscore. Hoe hoger de score, hoe meer kuikens in het koppel een ernstige voetzoollaesie hebben. De vastgestelde voetzoollaesiescores waren in het geval van [naam 1] 165,5 en 169 punten. De wettelijke norm betreffende de maximaal acceptabele (gemiddelde) score is 80 punten, de maximaal haalbare (gemiddelde) score is 200 punten (artikel 6.6, eerste lid, van de Regeling). De minister heeft de vaststelling van de score gebaseerd op de werkwijze die is aangegeven in artikel 6.5 van de Regeling.

6.6

In gevallen als deze, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De rechtbank heeft dit terecht tot uitgangspunt genomen. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.

6.7

Het College vindt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat wat [naam 1] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft om te twijfelen aan de juistheid van de rapporten en dat de minister terecht heeft vastgesteld dat [naam 1] naar aanleiding van de eerdere waarschuwingen voor hoge voetzoollaesies, geen passende maatregelen heeft genomen ter verbetering van het dierenwelzijn. De toezichthouder heeft op basis van zijn deskundigheid als dierenarts vastgesteld dat sprake was van voetzoollaesiescores van 165,5 en 169 en dus van aanwijzingen van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Er is geen reden om aan de deskundigheid en constateringen van de NVWA-dierenarts te twijfelen. In de rapporten is voldoende duidelijk omschreven welke constateringen de dierenarts heeft gedaan. De dierenarts beschrijft op welke plek in het slachtproces de inspectie heeft plaatsgevonden, welk koppel vleeskuikens is beoordeeld, uit welke stal van [naam 1] deze vleeskuikens afkomstig waren, dat de toezichthoudend dierenarts 2 x 50 poten heeft beoordeeld en welke voetzoollaesiescores hij heeft vastgesteld. [naam 1] heeft de door de toezichthoudend dierenarts waargenomen fysieke afwijkingen en de door deze vastgestelde voetzoollaesiescores niet betwist. Dergelijke hoge voetzoollaesiescore van 165,5 en 169 punten bieden voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat [naam 1] naar aanleiding van de waarschuwingen van 31 oktober 2018 en 20 maart 2019 geen passende maatregelen heeft genomen ter verbetering van het dierenwelzijn. [naam 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij, naast het proberen te voorkomen van vochtige plekken en lekkage van waternippels, en het verbeteren van de natte plekken die daardoor ontstaan, niet door sneller ingrijpen of door andere of aanvullende maatregelen het dierenwelzijn in stal 5 en 6 tijdig had kunnen verbeteren. [naam 1] is verantwoordelijk voor de dieren en het is aan haar om de juiste keuzes te maken ter voorkoming van voetzoollaesies (zie de uitspraak van het College van 22 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:179).

6.8

De foto’s bij de rapporten vormen evenmin reden om te twijfelen aan de juistheid van de rapporten. De foto’s ondersteunen de bevindingen van de dierenarts, zoals die zijn vastgelegd in de rapporten. De rechtbank overweegt op goede gronden dat op de bij de rapporten gevoegde foto’s voldoende voeten met donkere plekken op de zolen te zien zijn die lijken op de afbeeldingen op de scorekaart behorend bij score 2. Weliswaar zijn niet alle voetzolen duidelijk te zien, mede door de kwaliteit van de afgedrukte foto’s, maar de rechtbank ziet in de foto’s op zichzelf terecht geen reden voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouder.

6.9

De minister heeft de vaststelling van de score gebaseerd op de werkwijze aangegeven in artikel 6.5 van de Regeling. De wettelijke controles door het slachthuis op basis van de Regeling en die van de toezichthouder in het kader van artikel 2.53 van het Bhd verschillen van elkaar. Het gaat hier om het toezicht op dierenwelzijn dat de aan de NVWA verbonden dierenarts uitvoert op het slachthuis. De controle door de toezichthoudend dierenarts wordt niet alleen bij de hoge bezettingsdichtheid verricht en omvat ook niet alleen het scoren op voetzoollaesies; hij richt zich op alle mogelijke indicaties van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Daarnaast gaat het niet om de vaststelling van een gemiddelde per jaar, maar om een op heterdaad vaststelling van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Anders dan [naam 1] meent, hoeft de NVWA-dierenarts bij zijn toezicht op dierenwelzijn niet exact de werkwijze te volgen die voor het slachthuis in de Regeling is voorgeschreven. Dit volgt niet uit de betreffende voorschriften van het Bhd en de Regeling en ook niet uit het Werkvoorschrift. Wel is de wijze van scoren en de beoordeling van de resultaten zoals omschreven in de rapporten gebaseerd op artikel 7b.5 van de Regeling, maar dat betekent, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, niet dat de toezichthouder ook exact moet volgen wat in artikel 7b.5 is voorgeschreven; dat artikel is gericht tot het slachthuis (of de controleur) en betreft een andere controle. Voor het slachthuis (of de controleur) is voorgeschreven dat alleen rechterpoten worden bekeken en dat dit op één en twee derde van het koppel wordt gedaan, maar dit geldt niet voor de toezichthoudend dierenarts bij de beoordeling op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Anders dan wat [naam 1] stelt, acht het College de vastgestelde voetzoollaesiescores representatief voor de gezondheidssituatie in de stallen van [naam 1] , omdat ervan uit moet worden gegaan dat de toezichthoudend dierenarts de normale werkwijze heeft gehanteerd. Uit de rapporten blijkt immers dat hij conform de scorekaart 2 x 50 poten heeft gecontroleerd op de aanwezigheid van voetzoollaesies, wat duidt op een tussentijdse pauze. Daarmee zijn toevalligheden voldoende uitgesloten.

6.1

Het College volgt [naam 1] ten slotte niet in haar betoog dat het zou gaan om incidenten en dat zij zich voldoende inspant om voetzoollaesies bij de vleeskuikens te voorkomen. Het College is met de rechtbank van oordeel dat de verplichting van artikel 2.53, eerste lid, van het Bhd een resultaatsverplichting inhoudt (zie ook de uitspraak van het College van 23 maart 2021, ECLI:NL:CBB:2021:324). Daar komt bij dat voetzoollaesies fysieke afwijkingen zijn die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode door slechte leefomstandigheden in de stal waar de vleeskuikens zijn gehouden. De afwijkingen kunnen onder andere ontstaan door een slecht klimaat in de stal, onvoldoende kwaliteit voer en/of nat strooisel. Uit de rapporten blijkt dat de toezichthoudend dierenarts bij de kuikens afkomstig uit de stallen van [naam 1] ernstige afwijkingen heeft geconstateerd. Hij heeft voetzoollaesiescores vastgesteld van 165,5 en 169 punten, terwijl de maximaal acceptabele (gemiddelde) score 80 punten is en de maximaal te behalen (gemiddelde) score 200 punten bedraagt. [naam 1] heeft deze scores ook niet bestreden. De hoge scores duiden erop dat de afwijkingen niet in een paar dagen zijn ontstaan en dat er, ondanks eerdere waarschuwingen, toch structureel iets schort aan de leefomstandigheden van de vleeskuikens in de stallen van [naam 1] . De hogerberoepsgronden slagen niet.

Ambtshalve beoordeling van de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)

7.1

Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1) ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM, is overschreden. Het College heeft de Staat in verband hiermee aangemerkt als partij.

7.2

In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

7.3

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 11 september 2019. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met één jaar en vijf maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase. In de gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden handelt het College naar bevind van zaken. Het College ziet aanleiding de boete te matigen met 15% tot een bedrag van € 1.275,-.

Slotsom

8 Het hoger beroep slaagt niet. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Daarom zal het College het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 1.275,-.

Proceskosten

9 [naam 1] heeft zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen is dus geen sprake. Omdat [naam 1] bedoeld verzoek niet heeft gedaan, krijgt zij geen vergoeding voor de door haar gemaakte proceskosten.

Beslissing

Het College:

- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;

- stelt het bedrag van de boete vast op € 1.275,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;

- draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 354,- aan [naam 1] te vergoeden;

- bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 548,- aan [naam 1] terugbetaalt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 januari 2025.

w.g. M.M. Smorenburg w.g. I.S. Post

Bijlage

Besluit houders van dieren

Artikel 2.53. Treffen welzijnsmaatregelen

1. Wanneer een dierenarts verbonden aan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, aan de houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, neemt de desbetreffende houder passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn.

[…]

Regeling houders van dieren

Artikel 6.5. (zoals geldend op 8 november 2019)

Aanvullende normen voor het aanhouden van een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2

1. De houder die een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2 toepast, zorgt ervoor dat voor elk koppel in het slachthuis, of voor een voor de export bestemd koppel op het bedrijf ten hoogste vijf werkdagen voor het einde van de ronde, wordt vastgesteld in welke mate voetzoollaesies voorkomen.

2. Ten behoeve van de vaststelling, bedoeld in het eerste lid, wordt bij een aantal vleeskuikens van een koppel beoordeeld bij hoeveel dieren er

a. geen of een zeer kleine verkleuring zichtbaar is (klasse 0);

b. verkleuring maar geen diepe aantasting aanwezig is (klasse 1);

c. een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking (klasse 2) aanwezig is.

3. De houder maakt afspraken met de exploitant van het slachthuis respectievelijk het bedrijf dat de vaststelling in de stal verricht, zodanig dat de vaststelling plaatsvindt:

a. bij het slachthuis:

1°. door een daarvoor opgeleide medewerker, bij 100 kuikens van elk koppel, waarvan 50 kuikens direct na verwerking van ongeveer 30% van het koppel, en 50 kuikens direct na verwerking van ongeveer 60% van het koppel, met inachtneming van het protocol dat als bijlage 3 bij deze regeling is gevoegd, dan wel:

[…]

4. De totaalscore voor het koppel wordt vastgesteld:

a. in geval van visuele meting in het slachthuis of het houderijbedrijf met gebruikmaking van de formule:

aantal punten = (aantal dieren klasse 0) x 0 + (aantal dieren klasse 1) x (0,5) + (aantal dieren klasse 2) x 2

[…]

5. De in het eerste lid bedoelde houder verstrekt per koppel de gegevens waaruit de score blijkt binnen 30 dagen na de vaststelling aan de minister. De artikelen 6.2, tweede lid, en 6.8, tweede en derde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.

6. De in het eerste lid bedoelde houder stelt na elk kalenderjaar een gemiddelde score voor het afgelopen jaar per stal vast op basis van de gegevens, bedoeld in het vijfde lid.

[…]

Artikel 6.6. Gevolgen hoge scores

1. Indien een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2 wordt toegepast, is de gemiddelde score, bedoeld in artikel 6.5, zesde lid, niet hoger dan 80 punten.

[…]

Artikel 7b.5. Aanvullende normen voor het aanhouden van een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2