Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 26/2595
uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 april 2026 in de zaak tussen
[verzoeker],handelend onder de naam
[naam horeca-inrichting],uit [plaatsnaam], verzoeker,
[naam horeca-inrichting],uit [plaatsnaam], verzoeker,
en
de burgemeester van Rotterdam, de burgemeester
(gemachtigde: mr. R. Duivenvoorde).
Samenvatting
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de afwijzing van de aanvraag van verzoeker voor een exploitatievergunning voor de [naam horeca-inrichting]. Verzoeker is het niet met de afwijzing eens.
De voorzieningenrechter wijzigt in deze uitspraak de ordemaatregel in die zin dat de schorsing van het bestreden besluit in stand blijft tot vier weken na het besluit op bezwaar. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de burgemeester in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op alle relevante feiten, omstandigheden en belangen. Wel stelt de voorzieningenrechter aanvullende voorwaarden aan de schorsing.
Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
Procesverloop
2. Verzoeker heeft een aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning voor de [naam horeca-inrichting] (de horeca-inrichting). De burgemeester heeft de verlening van de exploitatievergunning geweigerd met het besluit van 17 maart 2026 (het bestreden besluit). Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
2.1.
De voorzieningenrechter heeft op 25 maart 2026 een ordemaatregel getroffen, waarin het bestreden besluit is geschorst.
2.2.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 9 april 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekerer, [naam 1] (beheerder) namens verzoeker, de gemachtigde van de burgemeester en mr. Y.S. Man namens de burgemeester.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Waar gaat deze zaak over?
3. Verzoeker is eigenaar en exploitant van [naam horeca-inrichting] (de horeca-inrichting). Verzoeker exploiteert een horeca-inrichting op het adres [adres].
Op 18 september 2025 heeft verzoeker een aanvraag ingediend voor het verkrijgen van een exploitatievergunning voor de horeca-inrichting, omdat de eerdere exploitatievergunning was verlopen. De horeca-inrichting exploiteert sinds 20 oktober 2025 middels een voorlopige exploitatievergunning.
Op 18 september 2025 heeft verzoeker een aanvraag ingediend voor het verkrijgen van een exploitatievergunning voor de horeca-inrichting, omdat de eerdere exploitatievergunning was verlopen. De horeca-inrichting exploiteert sinds 20 oktober 2025 middels een voorlopige exploitatievergunning.
4. Bij de beoordeling van de aanvraag heeft de burgemeester de volledige handhavingsgeschiedenis betrokken over de periode van juni 2024 tot en met eind december 2025. De burgemeester heeft overwogen dat zich gedurende de looptijd van de eerdere exploitatievergunning en de daaropvolgende voorlopige vergunning herhaaldelijk (ernstige) incidenten hebben voorgedaan, zowel in de horeca-inrichting als in de directe omgeving daarvan. De incidenten betreffen onder anderen meerdere vechtpartijen in november en december 2024, een schietincident op 14 december 2024 waarbij een gewonde viel en waarbij de beveiliging niet meewerkte met de politie, een schietincident in de nacht van
1. op 2 februari 2025 waarbij twee zwaargewonden vielen en één persoon is overleden.
Naar aanleiding van dit incident is de horeca-inrichting voor drie maanden gesloten geweest. Na de heropening van de horeca-inrichting vond op 9 juni 2025 een vecht- en steekincident plaats in de horeca-inrichting, is op 22 juli 2025 een bestuurlijke waarschuwing gegeven nadat uit vervolgrapportage van de politie bleek dat er geen camerabeelden beschikbaar waren en vonden op 26 oktober 2025, 1 november 2025 en
7 december 2025 tevens vechtpartijen plaats in en nabij de horeca-inrichting.
Op 21 december 2025 heeft de burgemeester de horeca-inrichting wederom met spoed gesloten voor twee weken, nadat uit politieonderzoek bleek dat niet werd voldaan aan het veiligheidsplan.
Naar aanleiding van dit incident is de horeca-inrichting voor drie maanden gesloten geweest. Na de heropening van de horeca-inrichting vond op 9 juni 2025 een vecht- en steekincident plaats in de horeca-inrichting, is op 22 juli 2025 een bestuurlijke waarschuwing gegeven nadat uit vervolgrapportage van de politie bleek dat er geen camerabeelden beschikbaar waren en vonden op 26 oktober 2025, 1 november 2025 en
7 december 2025 tevens vechtpartijen plaats in en nabij de horeca-inrichting.
Op 21 december 2025 heeft de burgemeester de horeca-inrichting wederom met spoed gesloten voor twee weken, nadat uit politieonderzoek bleek dat niet werd voldaan aan het veiligheidsplan.
5. Met het bestreden besluit van 17 maart 2026 heeft burgemeester besloten de door verzoeker aangevraagde exploitatievergunning voor de horeca-inrichting te weigeren, primair op grond van artikel 2:28, zesde lid, onder a en b van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (de APV) omdat de burgemeester het aannemelijk acht dat zich in de toekomst een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- en leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting nadelig zal worden beïnvloed en de leefbaarheid in de omgeving wordt aangetast of dreigt te worden aangetast.
Op de tweede plaats heeft de burgemeester de exploitatievergunning geweigerd op grond van artikel 2:28, zesde lid, onder c van de APV omdat de exploitant of de beheerder betrokken is of ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten of strafbare feiten in of vanuit de openbare inrichting, dan wel toestaat of gedoogt dat in zijn openbare inrichting strafbaar feiten of activiteiten worden gepleegd, waarmee de openbare orde nadelig wordt beïnvloed.
De derde grond voor weigering ligt besloten in artikel 2:28, zesde lid, onder h van de APV omdat in strijd is gehandeld met aan de vergunning verbonden voorschriften en beperkingen of de in het exploitatieplan beschreven maatregelen.
Op de tweede plaats heeft de burgemeester de exploitatievergunning geweigerd op grond van artikel 2:28, zesde lid, onder c van de APV omdat de exploitant of de beheerder betrokken is of ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten of strafbare feiten in of vanuit de openbare inrichting, dan wel toestaat of gedoogt dat in zijn openbare inrichting strafbaar feiten of activiteiten worden gepleegd, waarmee de openbare orde nadelig wordt beïnvloed.
De derde grond voor weigering ligt besloten in artikel 2:28, zesde lid, onder h van de APV omdat in strijd is gehandeld met aan de vergunning verbonden voorschriften en beperkingen of de in het exploitatieplan beschreven maatregelen.
Door de burgemeester is uiteindelijk geconcludeerd dat de exploitatie structureel en op ernstige wijze heeft bijgedragen aan verstoringen van de openbare orde en aantasting van de leefomgeving en dat in de afgelopen jaren sprake is geweest van ernstige geweldsincidenten en overlast gevende situaties, zowel binnen de horeca-inrichting als in de directe omgeving. Volgens de burgemeester bestaat er een reëel en voorzienbaar risico op herhaling van de verstoringen. Ook is overwogen dat het verbinden van aanvullende voorschriften of beperkingen niet toereikend zouden zijn.
Met de weigering is de voorlopige exploitatievergunning d.d. 20 oktober 2025 komen te vervallen.
Met de weigering is de voorlopige exploitatievergunning d.d. 20 oktober 2025 komen te vervallen.
6. Verzoeker is het niet eens met de weigering van de burgemeester van zijn aanvraag voor een exploitatievergunning voor de horeca-inrichting. De weigering heeft ernstige financiële gevolgen voor verzoeker, zijn personeel en andere huurders van het pand. Verzoeker betoogt dat hij wel degelijk de gemaakte afspraken met de burgemeester en andere hulpdiensten is nagekomen, zoals vastgelegd in de (voorlopige) exploitatievergunning, en dat hij ten onrechte verantwoordelijk wordt gehouden voor de (ernstige) incidenten waarop hij geen invloed heeft gehad en welke niet gericht waren tot hem als exploitant noch tot zijn horeca-instelling.
Verzoeker heeft op de zitting toegelicht dat hij na de sluiting van de horeca-inrichting in februari 2025 zijn bedrijfsconcept heeft aangepast met nadruk op bruiloften en een aantal commerciële feesten met oude clientèle. Hij wijst daarbij op de agenda waaruit blijkt dat op korte termijn een aantal evenementen in de horeca-inrichting op de planning staan, die een laag risicoprofiel hebben en waarbij derde partijen zijn betrokken. Ook benadrukt hij dat de horeca-inrichting een belangrijke functie heeft binnen de Surinaams-Hindoestaanse gemeenschap.
Verzoeker heeft op de zitting toegelicht dat hij na de sluiting van de horeca-inrichting in februari 2025 zijn bedrijfsconcept heeft aangepast met nadruk op bruiloften en een aantal commerciële feesten met oude clientèle. Hij wijst daarbij op de agenda waaruit blijkt dat op korte termijn een aantal evenementen in de horeca-inrichting op de planning staan, die een laag risicoprofiel hebben en waarbij derde partijen zijn betrokken. Ook benadrukt hij dat de horeca-inrichting een belangrijke functie heeft binnen de Surinaams-Hindoestaanse gemeenschap.
Verzoeker heeft verder ter zitting de incidenten als beschreven in de bestuurlijke rapportage van 23 december 2025 gemotiveerd betwist, waarbij hij in de kern stelt dat er geen sprake is geweest van een (acute) verstoring van de openbare orde, waarvoor verzoeker als exploitant verantwoordelijk kan worden gehouden. Bij een aantal incidenten is volgens verzoeker juist aangetoond dat verzoeker als exploitant samen met de beveiliging hun zorgplicht ten aanzien van de openbare orde serieus nemen door effectief te handelen wanneer zich een incident voordoet.
Voor zover sprake is geweest van een incident, kan deze niet worden aangemerkt als een structurele of aan verzoeker als exploitant toe te rekenen verstoring van de openbare orde, maar betreft het een incidenteel voorval dat binnen de reguliere risico’s van openbare bijeenkomsten valt.
Voor zover sprake is geweest van een incident, kan deze niet worden aangemerkt als een structurele of aan verzoeker als exploitant toe te rekenen verstoring van de openbare orde, maar betreft het een incidenteel voorval dat binnen de reguliere risico’s van openbare bijeenkomsten valt.
Ten aanzien van de beëindiging van de samenwerking met het beveiligingsbedrijf
Delta Force op 16 december 2025 heeft verzoeker ter zitting medegedeeld dat hij vanaf dat moment een ander professioneel beveiligingsbedrijf in de arm heeft genomen. Hoewel op zich juist is dat er op 20 december 2025 twee beveiligers aanwezig waren die (nog) niet over de juiste papieren beschikten, betreft dit een tekortkoming van een derde partij (het beveiligingsbedrijf) en is dit onvoldoende om dit in de vorm van nalatigheid van verzoeker als exploitant tegen te werpen. Dit was overigens al gesignaleerd en om die reden waren er reeds twee vervangende, gecertificeerde beveiligers onderweg naar de horeca-inrichting.
Delta Force op 16 december 2025 heeft verzoeker ter zitting medegedeeld dat hij vanaf dat moment een ander professioneel beveiligingsbedrijf in de arm heeft genomen. Hoewel op zich juist is dat er op 20 december 2025 twee beveiligers aanwezig waren die (nog) niet over de juiste papieren beschikten, betreft dit een tekortkoming van een derde partij (het beveiligingsbedrijf) en is dit onvoldoende om dit in de vorm van nalatigheid van verzoeker als exploitant tegen te werpen. Dit was overigens al gesignaleerd en om die reden waren er reeds twee vervangende, gecertificeerde beveiligers onderweg naar de horeca-inrichting.
De politie heeft daar echter niet op gewacht en is direct tot sluiting overgegaan.
Ook heeft verzoeker nog gemeld dat hij een nieuw geavanceerd camerasysteem heeft aangeschaft. De burgemeester heeft echter deze punten onvoldoende betrokken bij de besluitvorming. Volgens verzoeker is de weigering van de exploitatievergunning onevenredig omdat de burgemeester met een minder ingrijpende maatregel had kunnen volstaan en aanvullende voorwaarden aan de vergunning had kunnen verbinden.
De burgemeester heeft de aanvraag ook niet zorgvuldig afgehandeld, aangezien in het bestreden besluit een foutieve datum staat.
Verzoeker wil met zijn verzoek om voorlopige voorziening bereiken dat het bestreden besluit wordt geschorst, zodat hij de exploitatie van de horeca-inrichting gedurende de bezwaarfase kan voortzetten.
De burgemeester heeft de aanvraag ook niet zorgvuldig afgehandeld, aangezien in het bestreden besluit een foutieve datum staat.
Verzoeker wil met zijn verzoek om voorlopige voorziening bereiken dat het bestreden besluit wordt geschorst, zodat hij de exploitatie van de horeca-inrichting gedurende de bezwaarfase kan voortzetten.
Heeft verzoeker een spoedeisend belang?
7. Een procedure bij de voorzieningenrechter is een spoedprocedure. Een voorlopige voorziening kan alleen worden getroffen als er een spoedeisend belang is, waardoor iemand niet kan wachten op een beslissing op zijn bezwaar- of beroepschrift.
De voorzieningenrechter dient dus eerst te bepalen of er sprake is van een spoedeisend belang, voordat de zaak inhoudelijk kan worden beoordeeld.
De voorzieningenrechter dient dus eerst te bepalen of er sprake is van een spoedeisend belang, voordat de zaak inhoudelijk kan worden beoordeeld.
8. Verzoeker heeft aangevoerd dat geplande evenementen door het weigeren van de exploitatievergunning niet door kunnen gaan, wat grote financiële en emotionele gevolgen heeft, niet alleen voor verzoeker en de horeca-inrichting maar ook voor derde belanghebbenden. Daarnaast is verzoeker afhankelijk van de inkomsten van de horeca-inrichting.
De voorzieningenrechter ziet in deze omstandigheden reden om het spoedeisend belang aan te nemen en zal daarom de zaak inhoudelijk beoordelen.
De voorzieningenrechter ziet in deze omstandigheden reden om het spoedeisend belang aan te nemen en zal daarom de zaak inhoudelijk beoordelen.
Mocht de burgemeester de exploitatievergunning redelijkerwijs weigeren?
9. De voorzieningenrechter dient te beoordelen of de burgemeester op goede gronden over is gegaan tot weigering van de exploitatievergunning. De burgemeester heeft bij toepassing van de bevoegdheid om de exploitatievergunning te verlenen of te weigeren beleidsruimte. Voor de beoordeling of moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed, heeft de burgemeester blijkens de bewoordingen van de bepaling ook beoordelingsruimte.
Het is dus aan de burgemeester om de situatie te beoordelen en de betrokken belangen af te wegen. De bestuursrechter toetst of de burgemeester geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn beleidsruimte en of het besluit geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden. [1]
Het is dus aan de burgemeester om de situatie te beoordelen en de betrokken belangen af te wegen. De bestuursrechter toetst of de burgemeester geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn beleidsruimte en of het besluit geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden. [1]
10. Een weigering van een exploitatievergunning is een ingrijpende maatregel die dient te voldoen aan de beginselen van behoorlijk bestuur, alsmede de proportionaliteit en subsidiariteit. De voorzieningenrechter vraagt zich af of de weigering van de exploitatie-vergunning in bezwaar stand zal kunnen houden, omdat de burgemeester in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op alle relevante feiten, omstandigheden en belangen.
Om die reden ziet de voorzieningenrechter aanleiding om op dit moment de duur van de ordemaatregel te verlengen in die zin dat het bestreden besluit geschorst blijft tot vier weken na het besluit op bezwaar. Zij legt hierna uit hoe zij tot dat oordeel komt en welke gevolgen dat oordeel heeft.
Om die reden ziet de voorzieningenrechter aanleiding om op dit moment de duur van de ordemaatregel te verlengen in die zin dat het bestreden besluit geschorst blijft tot vier weken na het besluit op bezwaar. Zij legt hierna uit hoe zij tot dat oordeel komt en welke gevolgen dat oordeel heeft.
10.1.
De burgemeester heeft artikel 2:28, zesde lid, onder a en b, c en h van de APV aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd en heeft ter onderbouwing daarvan verwezen naar verschillende incidenten die zich hebben voorgedaan in en nabij de horeca-inrichting.
De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat in het dossier meerdere bestuurlijke rapportages van de politie zitten, met onderliggende processen-verbaal en mutatierapporten, die het beeld doen rijzen dat in de horeca-inrichting vaak (gewelds)incidenten plaatsvinden. In de bestuurlijke rapportage van 23 december 2025 is een overzicht van de incidenten over de periode juni 2025 tot en met december 2025 bijgevoegd.
Een bestuurlijke rapportage is door de politie naar waarheid opgemaakt op basis van op ambtseed opgemaakte processen-verbaal, politiemutaties en openbare bronnen.
De burgemeester mag in beginsel, onverminderd haar eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, afgaan op de juistheid van de bevindingen die daarin zijn neergelegd. Als die bevindingen worden betwist, zal zij moeten onderzoeken of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding en uiteindelijk aan het te nemen besluit ten grondslag kunnen worden gelegd. [2]
De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat in het dossier meerdere bestuurlijke rapportages van de politie zitten, met onderliggende processen-verbaal en mutatierapporten, die het beeld doen rijzen dat in de horeca-inrichting vaak (gewelds)incidenten plaatsvinden. In de bestuurlijke rapportage van 23 december 2025 is een overzicht van de incidenten over de periode juni 2025 tot en met december 2025 bijgevoegd.
Een bestuurlijke rapportage is door de politie naar waarheid opgemaakt op basis van op ambtseed opgemaakte processen-verbaal, politiemutaties en openbare bronnen.
De burgemeester mag in beginsel, onverminderd haar eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, afgaan op de juistheid van de bevindingen die daarin zijn neergelegd. Als die bevindingen worden betwist, zal zij moeten onderzoeken of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding en uiteindelijk aan het te nemen besluit ten grondslag kunnen worden gelegd. [2]
10.2.
Verzoeker heeft op de zitting, en eerder al in zijn zienswijze, de gebeurtenissen omtrent de verschillende incidenten die hebben plaatsgevonden in en nabij de horeca-inrichting in de genoemde periode betwist.
In de kern komt het betoog van verzoeker er op neer dat aan hem als exploitant onmogelijk verweten kan worden dat er mensen zijn die zich bewapenen en andere personen verwonden. Dat is eerder een maatschappelijk probleem waar ook verzoeker zich als exploitant mee geconfronteerd ziet. Verzoeker heeft aanvankelijk bezwaar gemaakt tegen de sluiting van zijn horeca-inrichting in begin februari 2025, maar heeft deze bezwaren niet langer gehandhaafd en juist van de gelegenheid gebruik gemaakt om een beveiligingsplan op te stellen om toekomstige incidenten tot een aanvaardbaar minimum te beperken. De in het plan opgenomen maatregelen zijn met de burgemeester en de politie besproken.
Dit incident kan dan ook volgens verzoeker niet de reden zijn voor het weigeren van de exploitatievergunning.
Ten aanzien van het steekincident op 10 juni 2025 betwist verzoeker dat het incident heeft plaatsgevonden in of voor het pand van de horeca-inrichting, maar in de omgeving van de horeca-inrichting (voorbij de onderneming [naam 2]). Er heeft weliswaar een opstootje in een zaal van de horeca-inrichting plaatsgevonden, maar dit is door de beveiliging opgelost. Volgens verzoeker is binnen de horeca-inrichting niet gestoken en er is ook niemand met verwondingen naar buiten geëscorteerd. Daarna leek de rust wedergekeerd te zijn. Pas later en verderop vond het steekincident plaats. Het lijkt te gaan om een steekpartij tussen twee personen die (mogelijk) eerder ruzie met elkaar hadden. Verzoeker benadrukt dat het door de detectiepoortjes onmogelijk is om een mes mee naar binnen te nemen. Verzoeker stelt verder dat steekpartijen overal kunnen plaatsvinden en dat dit steekincident niet gericht was tot zijn horeca-inrichting, zodat hem geen verwijt treft. Door de burgemeester is kenbaar gemaakt dat bij een ernstig geweldsincident altijd wordt overgegaan tot een spoedsluiting.
In dit geval heeft de burgemeester aan verzoeker op 22 juli 2025 een waarschuwing gegeven voor het schenden van het vertrouwen, maar is niet besloten tot een verlenging van de spoedsluiting.
Ten aanzien van de spoedsluiting op 21 december 2025 betoogt verzoeker dat er voldoende beveiligers waren, omdat er die avond twee besloten feesten waren met een zeer beperkte kring van genodigden. Verzoeker voldeed dan ook aan het veiligheidsplan. Hij betwist dat sprake was van een reële dreiging, maar eerder dat het ging om een misverstand tussen de politie en hem als exploitant. Verzoeker heeft aanvankelijk bezwaar gemaakt tegen de spoedsluiting van 21 december 2025, maar dit bezwaar ook weer ingetrokken.
In de kern komt het betoog van verzoeker er op neer dat aan hem als exploitant onmogelijk verweten kan worden dat er mensen zijn die zich bewapenen en andere personen verwonden. Dat is eerder een maatschappelijk probleem waar ook verzoeker zich als exploitant mee geconfronteerd ziet. Verzoeker heeft aanvankelijk bezwaar gemaakt tegen de sluiting van zijn horeca-inrichting in begin februari 2025, maar heeft deze bezwaren niet langer gehandhaafd en juist van de gelegenheid gebruik gemaakt om een beveiligingsplan op te stellen om toekomstige incidenten tot een aanvaardbaar minimum te beperken. De in het plan opgenomen maatregelen zijn met de burgemeester en de politie besproken.
Dit incident kan dan ook volgens verzoeker niet de reden zijn voor het weigeren van de exploitatievergunning.
Ten aanzien van het steekincident op 10 juni 2025 betwist verzoeker dat het incident heeft plaatsgevonden in of voor het pand van de horeca-inrichting, maar in de omgeving van de horeca-inrichting (voorbij de onderneming [naam 2]). Er heeft weliswaar een opstootje in een zaal van de horeca-inrichting plaatsgevonden, maar dit is door de beveiliging opgelost. Volgens verzoeker is binnen de horeca-inrichting niet gestoken en er is ook niemand met verwondingen naar buiten geëscorteerd. Daarna leek de rust wedergekeerd te zijn. Pas later en verderop vond het steekincident plaats. Het lijkt te gaan om een steekpartij tussen twee personen die (mogelijk) eerder ruzie met elkaar hadden. Verzoeker benadrukt dat het door de detectiepoortjes onmogelijk is om een mes mee naar binnen te nemen. Verzoeker stelt verder dat steekpartijen overal kunnen plaatsvinden en dat dit steekincident niet gericht was tot zijn horeca-inrichting, zodat hem geen verwijt treft. Door de burgemeester is kenbaar gemaakt dat bij een ernstig geweldsincident altijd wordt overgegaan tot een spoedsluiting.
In dit geval heeft de burgemeester aan verzoeker op 22 juli 2025 een waarschuwing gegeven voor het schenden van het vertrouwen, maar is niet besloten tot een verlenging van de spoedsluiting.
Ten aanzien van de spoedsluiting op 21 december 2025 betoogt verzoeker dat er voldoende beveiligers waren, omdat er die avond twee besloten feesten waren met een zeer beperkte kring van genodigden. Verzoeker voldeed dan ook aan het veiligheidsplan. Hij betwist dat sprake was van een reële dreiging, maar eerder dat het ging om een misverstand tussen de politie en hem als exploitant. Verzoeker heeft aanvankelijk bezwaar gemaakt tegen de spoedsluiting van 21 december 2025, maar dit bezwaar ook weer ingetrokken.
10.3.
Niet is in geschil tussen partijen dat zich meerdere incidenten, waaronder ernstige geweldsincidenten, hebben voorgedaan in en nabij de horeca-inrichting. Verzoeker werpt de vraag op in hoeverre en in welke mate hem een verwijt kan worden gemaakt van deze incidenten. De voorzieningenrechter acht dit een terechte vraag.
In het bestreden besluit is de burgemeester niet, althans niet voldoende specifiek ingegaan op de beantwoording van deze vraag en meer in het bijzonder in hoeverre de (gewelds-) incidenten die nabij de horeca-inrichting hebben plaatsgevonden in die concrete gevallen aan verzoeker kunnen worden toegeschreven, of dat zij kunnen worden toegeschreven aan een maatschappelijke trend zoals door verzoeker betoogd.
Dit geldt onder meer voor de vechtpartijen die blijkens de bestuurlijke rapportage zouden hebben plaatsgevonden op 26 oktober, 1 november en 7 december 2025, waarnaar de burgemeester in het bestreden besluit verwijst. Van die incidenten is slechts in de bestuurlijke rapportage van 23 december 2025 kort verslag gedaan, maar hieraan zijn geen processen-verbaal ten grondslag gelegd. De burgemeester heeft onvoldoende gemotiveerd hoe deze incidenten zich verhouden tot wat van een exploitant kan worden verwacht, in aanmerking nemende de bepalingen in de APV.
Dit geldt ook voor de ernstige geweldsincidenten, die in of in de nabijheid van de horeca-inrichting hebben plaatsgevonden op 1 februari 2025 en op 10 juni 2025. Met betrekking tot het schietincident op 1 februari 2025 begrijpt de voorzieningenrechter uit het dossier dat het voor verzoeker onduidelijk is wat er is gebeurd en waar het schietincident exact heeft plaatsgevonden. Een terugkoppeling vanuit de politie is uitgebleven en verzoeker is verder niet door de burgemeester geïnformeerd. Niet in geschil lijkt dat het niet gaat om een aanslag gericht op het pand dan wel op verzoeker als exploitant. Onduidelijk is of en in hoeverre verzoeker in relatie tot het incident op 1 februari 2025 verwijtbaar heeft gehandeld en in hoeverre incidenten als deze, met excessief geweld, voor rekening van verzoeker als exploitant kunnen komen. Met betrekking tot het steekincident op 10 juni 2025 bestaat er eveneens onduidelijkheid of in dit geval verzoeker als exploitant een verwijt kan worden gemaakt.
In het bestreden besluit is de burgemeester niet, althans niet voldoende specifiek ingegaan op de beantwoording van deze vraag en meer in het bijzonder in hoeverre de (gewelds-) incidenten die nabij de horeca-inrichting hebben plaatsgevonden in die concrete gevallen aan verzoeker kunnen worden toegeschreven, of dat zij kunnen worden toegeschreven aan een maatschappelijke trend zoals door verzoeker betoogd.
Dit geldt onder meer voor de vechtpartijen die blijkens de bestuurlijke rapportage zouden hebben plaatsgevonden op 26 oktober, 1 november en 7 december 2025, waarnaar de burgemeester in het bestreden besluit verwijst. Van die incidenten is slechts in de bestuurlijke rapportage van 23 december 2025 kort verslag gedaan, maar hieraan zijn geen processen-verbaal ten grondslag gelegd. De burgemeester heeft onvoldoende gemotiveerd hoe deze incidenten zich verhouden tot wat van een exploitant kan worden verwacht, in aanmerking nemende de bepalingen in de APV.
Dit geldt ook voor de ernstige geweldsincidenten, die in of in de nabijheid van de horeca-inrichting hebben plaatsgevonden op 1 februari 2025 en op 10 juni 2025. Met betrekking tot het schietincident op 1 februari 2025 begrijpt de voorzieningenrechter uit het dossier dat het voor verzoeker onduidelijk is wat er is gebeurd en waar het schietincident exact heeft plaatsgevonden. Een terugkoppeling vanuit de politie is uitgebleven en verzoeker is verder niet door de burgemeester geïnformeerd. Niet in geschil lijkt dat het niet gaat om een aanslag gericht op het pand dan wel op verzoeker als exploitant. Onduidelijk is of en in hoeverre verzoeker in relatie tot het incident op 1 februari 2025 verwijtbaar heeft gehandeld en in hoeverre incidenten als deze, met excessief geweld, voor rekening van verzoeker als exploitant kunnen komen. Met betrekking tot het steekincident op 10 juni 2025 bestaat er eveneens onduidelijkheid of in dit geval verzoeker als exploitant een verwijt kan worden gemaakt.
Voor de voorzieningenrechter bestaat er bovendien onduidelijkheid over de gemaakte afspraken tussen de burgemeester en verzoeker over de te nemen veiligheidsmaatregelen door verzoeker bij evenementen of activiteiten binnen de horeca-instelling.
In het dossier zitten meerdere versies van ‘het plan van aanpak’, terwijl bij de voorlopige exploitatievergunning geen (nieuw) veiligheidsplan is benoemd. Bij de eerdere exploitatie-vergunning zat een veiligheidsplan en dit plan lijkt, zoals door verzoeker gesteld, te zijn aangepast na februari 2025. Bij de aanvraag zit wel een veiligheidsplan, maar onduidelijk is of dit nadien nog is bijgesteld. Uit het voornemen blijkt dat het veiligheidsplan met een besluit van 4 juni 2025 als voorschrift aan de eerdere exploitatievergunning is toegevoegd. Welk plan hiermee wordt bedoeld, blijft echter onduidelijk.
De voorzieningenrechter ziet vervolgens niet in de voorlopige exploitatievergunning van
20 oktober 2025 terug dat ditzelfde veiligheidsplan als vergunningvoorschrift is opgenomen.
10.4.
Indien – naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter - kan worden uitgegaan van het ‘Plan van Aanpak Sunrise’, zoals dat is ingediend bij de aanvraag van
18 september 2025, welk plan dient als veiligheidsplan voor de horeca-inrichting, dan betekent dit dat voor commerciële feesten verzoeker in totaal 11 beveiligers en 2 horeca-stewards moet inschakelen. Voor bruiloften is dit aantal 2 of 3 beveiligers en 1 of 2 beveiligers afhankelijk van welke zalen bezet zijn en het aantal bezoekers.
Ten aanzien van het incident op 20 december 2025 heeft verzoeker op de zitting aangevoerd dat hij eigenlijk slechts twee of drie beveiligers hoefde in te huren, aangezien het ging om twee feesten, een reünie en een verjaardagsfeest, allebei een laag risico-evenement met een beperkt aantal bezoekers. De burgemeester heeft in haar besluit van 21 december 2025 ten aanzien van de spoedsluiting van de horeca-inrichting echter overwogen dat in het veiligheidsplan staat aangegeven dat minimaal 12 beveiligers aanwezig dienen te zijn wanneer er circa 600 bezoekers worden verwacht, dan wel aanwezig zijn in de horeca-inrichting. Deze overweging lijkt echter in strijd met het Plan van Aanpak. In de bestuurlijke rapportage van 23 december 2025 wordt genoemd dat er 12 beveiligers nodig waren volgens het veiligheidsplan, terwijl er maar 7 beveiligers waren waarvan 2 beveiligers zonder een geldige pas. Dat het beveiligingsbedrijf niet op de hoogte was van het veiligheidsplan, dient op zich inderdaad voor rekening en risico te komen van verzoeker, maar dat laat onverlet dat er kennelijk onduidelijkheid bestond over het aantal beveiligers dat nodig zou zijn ter beperking van de risico’s voor de openbare orde. Onduidelijk blijft waarom er in dit geval ‘volgens het veiligheidsplan 12 beveiligers nodig waren’, terwijl het Plan van Aanpak voor niet-commerciële feesten uitgaat van minder beveiligers.
Ook in de verslagen van de stopgesprekken ziet de voorzieningenrechter niet terug dat met verzoeker harde afspraken zijn gemaakt over het aantal beveiligers dat minimaal aanwezig moet zijn.
Ten aanzien van het incident op 20 december 2025 heeft verzoeker op de zitting aangevoerd dat hij eigenlijk slechts twee of drie beveiligers hoefde in te huren, aangezien het ging om twee feesten, een reünie en een verjaardagsfeest, allebei een laag risico-evenement met een beperkt aantal bezoekers. De burgemeester heeft in haar besluit van 21 december 2025 ten aanzien van de spoedsluiting van de horeca-inrichting echter overwogen dat in het veiligheidsplan staat aangegeven dat minimaal 12 beveiligers aanwezig dienen te zijn wanneer er circa 600 bezoekers worden verwacht, dan wel aanwezig zijn in de horeca-inrichting. Deze overweging lijkt echter in strijd met het Plan van Aanpak. In de bestuurlijke rapportage van 23 december 2025 wordt genoemd dat er 12 beveiligers nodig waren volgens het veiligheidsplan, terwijl er maar 7 beveiligers waren waarvan 2 beveiligers zonder een geldige pas. Dat het beveiligingsbedrijf niet op de hoogte was van het veiligheidsplan, dient op zich inderdaad voor rekening en risico te komen van verzoeker, maar dat laat onverlet dat er kennelijk onduidelijkheid bestond over het aantal beveiligers dat nodig zou zijn ter beperking van de risico’s voor de openbare orde. Onduidelijk blijft waarom er in dit geval ‘volgens het veiligheidsplan 12 beveiligers nodig waren’, terwijl het Plan van Aanpak voor niet-commerciële feesten uitgaat van minder beveiligers.
Ook in de verslagen van de stopgesprekken ziet de voorzieningenrechter niet terug dat met verzoeker harde afspraken zijn gemaakt over het aantal beveiligers dat minimaal aanwezig moet zijn.
10.5.
De voorzieningenrechter komt verder tot het oordeel dat de burgemeester in haar besluit onvoldoende heeft benoemd welke concrete feiten en omstandigheden en op welke wijze de vestiging of exploitatie van de horeca-inrichting van verzoeker een gevaar oplevert voor de openbare orde of woon- en leefomgeving en dat de leefbaarheid in de omgeving is aangetast of dreigt te worden aangetast. Het enkele feit dat het ‘Lee Towers’ appartementen-complex op 200/250m afstand is gelegen, zoals ter zitting door de burgemeester is toegelicht, is hiervoor onvoldoende.
10.6.
Ten aanzien van de door de burgemeester genoemde (ernstige) incidenten lijkt het te gaan om excessen die doorgaans niet gemakkelijk voorkomen kunnen worden. Onduidelijk is in hoeverre het veiligheidsplan, zoals door verzoeker is opgesteld en dat (kennelijk) verbonden is aan de exploitatievergunning, hierin voorziet. Dit klemt te meer, nu partijen van mening verschillen over de vraag wanneer en hoeveel beveiliging moet worden ingezet bij welk evenement. Daarover zal in de verdere procedure meer duidelijkheid moeten worden verstrekt.
10.7.
Ook benoemt de burgemeester in haar besluit niet welke concrete feiten en omstandigheden maken dat sprake is van (ernstige) nalatigheid vanuit verzoeker.
Onduidelijk blijft in hoeverre verzoeker betrokken is bij activiteiten die de openbare orde in het geding brengen, dan wel bij strafbare feiten. Gesteld noch gebleken is dat daarvan sprake is.
De burgemeester dient verder in de bezwaarprocedure nader te motiveren in hoeverre sprake is van het handelen in strijd met aan de vergunning verbonden voorschriften of beperkingen of de in het exploitatieplan beschreven maatregelen, nu daarover onduidelijkheid is, zoals hierboven staat beschreven.
10.8.
Het ligt daarbij overigens ook op de weg van verzoeker om in de bezwaarfase zijn stellingen met nadere stukken te onderbouwen. Het zal dan dienen te gaan om stukken waaruit blijkt dat hij altijd heeft gehandeld naar een maximale bezoekerscapaciteit van circa 650 tot 700 personen, een en ander conform de capaciteit van het pand en eerder gemaakte afspraken met de gemeente en de hulpdiensten. Maar ook om stukken waaruit blijkt wanneer welke evenementen, bruiloften en familiefeesten hebben plaatsgevonden en hoeveel beveiligers aanwezig waren, zodat in ieder geval tussen partijen duidelijk wordt dat verzoeker zich aan het afgesproken veiligheidsplan heeft gehouden.
10.9.
De voorzieningenrechter wenst aan het bovenstaand toe te voegen dat het bestreden besluit ook ten aanzien van derde-belanghebbenden die gevolgen zullen ondervinden van de weigering van de exploitatievergunning onvoldoende toereikend gemotiveerd is. Daarbij is onvoldoende duidelijk of de burgemeester heeft onderzocht of aan verzoeker een aan het doel van de horeca-inrichting en daarmee verbonden activiteiten aangepaste exploitatievergunning zou kunnen worden afgegeven.
Verzoeker heeft in zijn zienswijze en ter zitting duidelijk gemaakt dat de horeca-inrichting niet alleen voor commerciële feesten wordt gebruikt, maar met name voor familiefeesten, bruiloften en andere culturele evenementen die soms alleen overdag plaatsvinden (zoals lezingen). Bruiloften en familiefeesten worden vaak lang van tevoren gepland en door de weigering van de exploitatievergunning worden met name derde-belanghebbenden getroffen, aldus verzoeker.
De voorzieningenrechter volgt de burgemeester niet in haar stelling dat het verzoeker al sinds het voornemen van 31 december 2025 bekend moest zijn dat zijn aanvraag voor een exploitatievergunning hoogstwaarschijnlijk zou worden geweigerd en dat in dat kader van verzoeker had mogen worden verwacht dat hij huurders van (zalen in) de locatie hiervan tijdig op de hoogte zou stellen. Met verzoeker is de voorzieningenrechter van oordeel dat de burgemeester met deze relatief korte termijn onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van derden, die geconfronteerd worden met de gevolgen van het bestreden besluit en op zoek moeten naar een andere locatie voor hun evenement (bruiloft of verjaardags-feest). Daar komt bij dat desgevraagd is gebleken dat zich sinds de spoedsluiting van
21 december 2025 geen incidenten meer hebben voorgedaan.
Gelet op al deze omstandigheden had de burgemeester in het bestreden besluit nader in moeten gaan op de gevolgen voor derde-belanghebbenden in verband met de reeds geplande evenementen in de horeca-inrichting van verzoeker.
Verzoeker heeft in zijn zienswijze en ter zitting duidelijk gemaakt dat de horeca-inrichting niet alleen voor commerciële feesten wordt gebruikt, maar met name voor familiefeesten, bruiloften en andere culturele evenementen die soms alleen overdag plaatsvinden (zoals lezingen). Bruiloften en familiefeesten worden vaak lang van tevoren gepland en door de weigering van de exploitatievergunning worden met name derde-belanghebbenden getroffen, aldus verzoeker.
De voorzieningenrechter volgt de burgemeester niet in haar stelling dat het verzoeker al sinds het voornemen van 31 december 2025 bekend moest zijn dat zijn aanvraag voor een exploitatievergunning hoogstwaarschijnlijk zou worden geweigerd en dat in dat kader van verzoeker had mogen worden verwacht dat hij huurders van (zalen in) de locatie hiervan tijdig op de hoogte zou stellen. Met verzoeker is de voorzieningenrechter van oordeel dat de burgemeester met deze relatief korte termijn onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van derden, die geconfronteerd worden met de gevolgen van het bestreden besluit en op zoek moeten naar een andere locatie voor hun evenement (bruiloft of verjaardags-feest). Daar komt bij dat desgevraagd is gebleken dat zich sinds de spoedsluiting van
21 december 2025 geen incidenten meer hebben voorgedaan.
Gelet op al deze omstandigheden had de burgemeester in het bestreden besluit nader in moeten gaan op de gevolgen voor derde-belanghebbenden in verband met de reeds geplande evenementen in de horeca-inrichting van verzoeker.
11. Gelet op het voorgaande, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen, toe te wijzen en het bestreden besluit te schorsen. Wel zal de voorzieningenrechter aan de voorlopige exploitatievergunning, zoals die thans voorligt, een aantal nadere voorwaarden voor verzoeker verbinden.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de evenementen in (de zalen van) de horeca-inrichting (zoals een bruilofsfeest, een verjaardag, een jubileum, een activiteit voor de Stichting of een ander feest – een en ander niet limitatief opgesomd), zoals die op de planning staan, slechts doorgang kunnen vinden, mits verzoeker per evenement een duidelijk veiligheidsplan (met daarin uitgewerkt de te nemen beveiligingsmaatregelen en de aanvangs- en sluitingstijden) opstelt en dit plan tijdig, uiterlijk 24 uur voorafgaand aan het evenement ter goedkeuring voorlegt aan de burgemeester of diens vertegenwoordiger en/of aan een of meer daarbij te betrekken hulpdiensten.
Dit veiligheidsplan per evenement dient tenminste in overeenstemming te zijn met het door verzoeker eerder bij zijn aanvraag opgestelde veiligheidsplan.
Dit veiligheidsplan per evenement dient tenminste in overeenstemming te zijn met het door verzoeker eerder bij zijn aanvraag opgestelde veiligheidsplan.
In aanvulling op de voorlopige exploitatievergunning acht de voorzieningenrechter een beperking van de sluitingstijd van de horeca-inrichting gerechtvaardigd, ter voorkoming of beperking van het risico op incidenten en overlast in of in de nabijheid van de horeca-inrichting. Uitgaande van de door verzoeker aangegeven activiteiten en evenementen in de horeca-instelling in de komende maanden lijkt een sluitingstijd van 01:00 uur s nachts een redelijke tijd. In dat kader dient verzoeker als exploitant van de horeca-instelling te waarborgen dat bezoekers het pand van de horeca-inrichting uiterlijk om 1:00 ’s nachts zullen verlaten of verlaten hebben.
Deze voorlopige voorziening geldt tot vier weken na het besluit op bezwaar.
Conclusie en gevolgen
12. De voorzieningenrechter wijzigt de ordemaatregel in die zin dat het bestreden besluit geschorst blijft tot vier weken na het besluit op bezwaar. Daarbij gelden wel de voorwaarden zoals genoemd in rechtsoverweging 11.
13. Omdat de voorzieningenrechter de schorsing van het bestreden besluit handhaaft, dient de burgemeester het door verzoeker betaalde griffierecht te vergoeden. Van andere proceskosten die in aanmerking komen voor vergoeding is niet gebleken.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijzigt de ordemaatregel in die zin dat het bestreden besluit geschorst blijft tot vier weken na het besluit op bezwaar;
- verbindt aan de schorsing de voorwaarden zoals uiteengezet in rechtsoverweging 11 van deze uitspraak, in die zin dat:
a. verzoeker per evenement een duidelijk veiligheidsplan (met daarin
uitgewerkt de te nemen beveiligingsmaatregelen en de aanvangs- en
sluitingstijden) opstelt en dit plan tijdig, uiterlijk 24 uur voorafgaand aan het
evenement ter goedkeuring voorlegt aan de burgemeester of diens
vertegenwoordiger en/of aan een of meer daarbij te betrekken hulpdiensten,
waarbij dit veiligheidsplan per evenement tenminste in overeenstemming
dient te zijn met het door verzoeker eerder bij zijn aanvraag opgestelde
veiligheidsplan;
a. verzoeker per evenement een duidelijk veiligheidsplan (met daarin
uitgewerkt de te nemen beveiligingsmaatregelen en de aanvangs- en
sluitingstijden) opstelt en dit plan tijdig, uiterlijk 24 uur voorafgaand aan het
evenement ter goedkeuring voorlegt aan de burgemeester of diens
vertegenwoordiger en/of aan een of meer daarbij te betrekken hulpdiensten,
waarbij dit veiligheidsplan per evenement tenminste in overeenstemming
dient te zijn met het door verzoeker eerder bij zijn aanvraag opgestelde
veiligheidsplan;
b. de sluitingstijd van de horeca-inrichting wordt bepaald op 01:00 uur
‘s nachts, ter voorkoming of beperking van het risico op incidenten en
‘s nachts, ter voorkoming of beperking van het risico op incidenten en
overlast in of in de nabijheid van de horeca-inrichting. Verzoeker dient als
exploitant van de horeca-instelling te waarborgen dat bezoekers het pand
van de horeca-inrichting uiterlijk om 01:00 uur ’s nachts zullen verlaten of
verlaten hebben;
exploitant van de horeca-instelling te waarborgen dat bezoekers het pand
van de horeca-inrichting uiterlijk om 01:00 uur ’s nachts zullen verlaten of
verlaten hebben;
- bepaalt dat de burgemeester het door verzoeker betaalde griffierecht van € 397,- moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Rutten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. W.D.F. Oskam, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2026.
de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: