ECLI:NL:RBROT:2026:5803

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 25/4521

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 mei 2026 in de zaak tussen

[eiser 1] en [eiser 2], uit Rotterdam, eisers

(gemachtigde: [naam 1]),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam

(gemachtigde: mr. drs. M.A.C. Kooij).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom die aan eisers is opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning realiseren van een aanbouw, dakterras en dakopbouw op [adres 1]. Eisers zijn het niet eens met de last onder dwangsom. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college een juiste beslissing heeft genomen. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Met het primaire besluit van 3 december 2024 heeft het college aan eisers een last onder dwangsom opgelegd voor het zonder omgevingsvergunning realiseren van een aanbouw, dakterras en dakopbouw op de [adres 1]. Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat eisers in strijd handelen met artikel 5.1, eerste lid, onder a, en tweede lid, onder a, en artikel 5.6 van de van de Omgevingswet (Ow). De aanbouw is dieper dan 3 meter en de goothoogte is hoger dan het vloerniveau van de eerste verdieping van het hoofdgebouw. Tevens is het hekwerk op het dakterras gesitueerd op de dakrand. Het bouwwerk is in strijd met artikel 17.2.3, onder b en c, en artikel 37.4 van het bestemmingsplan “Liskwartier”. Indien niet binnen de begunstigingstermijn van vijftien weken na toezenden van de last onder dwangsom aan de last is voldaan verbeuren eisers een eenmalige dwangsom van € 5.000,-.

2.1.

Met het bestreden besluit van 21 mei 2025 heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Het college heeft voor wat betreft de strijdigheid met artikel 17.2.3, onder c, van de planregels bij nader inzien overwogen dat, in combinatie met de definitie van begane grond in artikel 1.11 van de planregels, wel wordt voldaan aan de goothoogte-eis.

2.2.

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft hierop gereageerd met een verweerschrift.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 8 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college (vergezeld door bouwinspecteur [naam 2]).

2.4.

De rechtbank heeft op 2 februari 2026 besloten het onderzoek te heropenen om het college de gelegenheid te geven nog nadere informatie te verstrekken.

2.5.

Het college heeft op 16 februari 2026 een nadere toelichting gegeven. Eisers hebben op respectievelijk 14 februari 2026 en 27 februari 2026 schriftelijk gereageerd.

2.6.

Nadat geen van partijen heeft aangegeven op een nadere zitting te willen worden gehoord, heeft de rechtbank het onderzoek op 10 april 2026 gesloten.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt de aan eisers opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.

3.1.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Strijdigheid met het rechtszekerheidsbeginsel?

4. Eisers stellen allereerst dat het college de motivering van het primaire besluit ten onrechte heeft aangevuld in het bestreden besluit en dat dit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Eisers voeren verder aan dat zij beperktere spreektijd hebben gekregen tijdens de hoorzitting en dat opmerkingen over toezeggingen van toezichthouders zijn genegeerd. Daarnaast zijn verzoeken om inzage in onderliggende stukken niet gehonoreerd. Verder voeren eisers aan dat de Algemene bezwaarschriftencommissie (de commissie) vooringenomen was omdat de commissie zich onvoldoende kritisch heeft opgesteld tegenover het college.

4.1.

De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het rechtszekerheidsbeginsel is geschonden. Bij een beslissing op bezwaar kan het bestuursorgaan, in het kader van de heroverweging op grond van artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (de Awb), de motivering van het in bezwaar bestreden besluit wijzigen of aanvullen, indien de uitkomst van dat besluit wordt gehandhaafd.^[1]Artikel 7:11 van Pro de Awb biedt dus de grondslag voor de aanvulling van de motivering door het college. De rechtbank stelt vast dat uit het verslag van de hoorzitting niet blijkt dat eisers onvoldoende gelegenheid hebben gekregen om hun standpunt naar voren te brengen. Uit het verslag volgt ook niet dat eisers daar een punt van hebben gemaakt. Het college heeft verder onweersproken gesteld dat eisers alle stukken die ten grondslag lagen aan het bezwaar hebben ontvangen. De rechtbank volgt eisers evenmin in hun betoog dat de commissie vooringenomen was nu daarvoor geen concrete aanwijzingen zijn gesteld en deze ook niet zijn gebleken. De beroepsgrond slaagt niet.

Is er sprake van een overtreding?

5. Eisers betogen dat er geen sprake is van een overtreding omdat de aanbouw, het dakterras en de dakopbouw al meer dan tien jaar geleden zijn geplaatst en dat dit onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo) vergunningsvrij was.

5.1.

Op 1 januari 2024 is de Ow in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Uit het overgangsrecht met betrekking tot bestuurlijke sanctiebesluiten volgt dat wanneer het bestuursorgaan het bestuurlijk sanctiebesluit nà 1 januari 2024 heeft genomen, dat op die besluitvorming de Ow en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing zijn.^[2]

Dat is hier het geval. Het primaire besluit is op 3 juli 2024 genomen.

Ter plaatse van het perceel geldt het Omgevingsplan gemeente Rotterdam (het omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “Liskwartier” van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het deel van het perceel waarop de aanbouw staat heeft de bestemming “Tuin”.

5.2.

Gelet op het overgangsrecht met betrekking tot bestuurlijke sanctiebesluiten, zoals opgenomen in artikel 4.14 van de Invoeringswet Ow, zijn de Ow en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing, tenzij er sprake is van een activiteit die vóór de inwerkingtreding van de Ow zonder ontheffing of vergunning onafgebroken rechtmatig is verricht en bij de inwerkingtreding van de Ow voor die activiteit een verbod als bedoeld in artikel 5.1 van de Ow van toepassing wordt. In dat geval geldt voor die activiteit bij de inwerkingtreding van de Ow een omgevingsvergunning van rechtswege voor een termijn van twee jaar, mits die activiteit naar aard en omvang niet verschilt van de activiteit zoals deze werd verricht voor de inwerkingtreding van de Ow.^[3]De rechtbank stelt vast dat uit de door het college overgelegde luchtfoto’s blijkt dat de aanbouw, het dakterras en de dakopbouw tussen 2021 en 2022 zijn gebouwd. De rechtbank ziet zich gelet op het overgangsrecht dan ook eerst voor de vraag gesteld of de aanbouw, het dakterras en de dakopbouw vergunningsvrij waren onder de Wabo.

5.3.

Op grond van artikel 2, aanhef en derde lid, onder a, onder 2, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (het Bor) is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger is dan 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw.

Op grond van artikel 2, aanhef en derde lid, onder d, van bijlage II van het Bor mag de ligging van het verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag gelegen zijn.

Op grond van artikel 2, aanhef en derde lid, onder e, van bijlage II van het Bor mag het bijbehorend bouwwerk ook niet zijn voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte.

De te beoordelen situatie ziet er als volgt uit:

5.4.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich gelet op voornoemde bepalingen uit het Bor op het standpunt kunnen stellen dat de aanbouw, die zich bevindt op souterrain en bel-etage niveau, kan worden aangemerkt als twee bouwlagen in de zin van artikel 1.21 van de planregels nu de aanbouw tussen twee opeenvolgende vloeren is gelegen en het voor een verblijf geschikt deel van het gebouw is. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het college onbetwist heeft gesteld dat de aanbouw op souterrain niveau niet als “souterrain” als bedoeld in artikel 1.55 van de planregels kan worden gedefinieerd nu de volledige hoogte van het souterrain zich bovengronds bevindt. Uit de foto’s bij in het constateringsrapport van 12 februari 2024 (het constateringsrapport), opgesteld naar aanleiding van een inspectie op 5 januari 2024, blijkt dat er zowel op de bouwlaag ‘aanbouw op souterrain niveau’ als op de bouwlaag ‘aanbouw op bel-etage niveau’ verblijfsgebieden zijn, namelijk een slaapkamer en een verblijfsruimte. Verder volgt uit die foto’s dat de totale aanbouw hoger reikt dan 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aanbouw, het dakterras en de dakopbouw in strijd zijn met artikel 2, aanhef, derde lid, onder a, onder 2, en onder d, en onder e van het Bor en zodoende niet vergunningsvrij onder de Wabo. Dit betekent dat er geen vergunning van rechtswege is ontstaan onder het overgangsrecht van de Ow en dat de Ow en de daarbij behorende omgevingsrechtelijke regels van toepassing zijn. Dit leidt tot het navolgende.

5.5.

Op grond van artikel 22.26 van het omgevingsplan is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit bouwwerken te verrichten.

Uit artikel 22.27, eerste lid, onder a, van het omgevingsplan volgt dat in uitzondering hierop een bijbehorend bouwwerk of een uitbreiding daarvan mag worden gebouwd, in stand gehouden en gebruikt worden zonder omgevingsvergunning als wordt voldaan aan de volgende eisen: op de grond staand, gelegen in het achtererfgebied, op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, niet hoger dan 5 m, de ligging van een verblijfsgebied, bij meer dan een bouwlaag, alleen op de eerste bouwlaag, en niet voorzien van een dakterras, balkon of andere nieuwe op de grond gelegen buitenruimte.

5.6.

Zoals hiervoor onder 5.4 is overwogen is op de tweede bouwlaag, de aanbouw op niveau bel-etage, een verblijfsgebied gelegen. Verder is de aanbouw voorzien van een dakterras en is de dakopbouw niet een op de grond staand bouwwerk. De aanbouw, het dakterras en de dakopbouw zijn op grond van artikel 22.27 van het omgevingsplan dus niet vergunningsvrij voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken. Ook is niet gebleken dat er sprake is van een vergunningsvrije omgevingsplanactiviteit op grond van artikel 2.29 van het Besluit bouwwerken leefomgeving. Eisers betwisten niet dat er sprake is van een overtreding van artikel 17.2.3, onder b en c, en artikel 37.4 van het bestemmingsplan “Liskwartier”. Dat betekent dat er sprake is van een overtreding van de planregels op grond waarvan het college bevoegd is om handhavend op te treden. De beroepsgrond slaagt niet.

Beginselplicht tot handhaving

6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

Is er concreet zicht op legalisatie?

7. Eisers voeren aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat er geen concreet zicht op legalisatie is. Zo is er geen welstandsadvies overgelegd. Verder heeft het college niet onderbouwd dat er door de aanbouw onvoldoende ruimte is voor de waterinfiltratie.

7.1.

De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom er geen concreet zicht legalisatie is. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het college te kennen heeft gegeven dat het niet van het omgevingsplan wil afwijken omdat door de overschrijding van de diepte van de aanbouw er onvoldoende ruimte overblijft ten behoeve van waterinfiltratie en de aanbouw afdoet aan de vereiste groene uitstraling met ecologische waarden van de binnenterreinen. Het college heeft ook stedenbouwkundige bezwaren aangevoerd tegen het hekwerk op het dakterras. De plaatsing van het hekwerk wordt als onwenselijk gezien in verband met de privacy van omwonenden en het hekwerk is dusdanig grof en dominant vormgegeven dat het niet past in het karakter van het binnenterrein. De rechtbank ziet evenmin aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet kan worden geweigerd. De beroepsgrond slaagt niet.

Is de last onder dwangsom in strijd met het gelijkheidsbeginsel?

8. Eisers betogen dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden omdat er bij vergelijkbare gevallen in de buurt niet handhavend wordt opgetreden. Daarbij wijzen eisers op [adres 2] en [adres 3] en [adres 4] en [adres 5]. Volgens eisers is er sprake van willekeurige handhaving.

8.1.

Naar het oordeel van de rechtbank is er geen sprake van strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het college heeft toegelicht dat het blok waar het pand aan [adres 2] in ligt, is gerenoveerd met een vergunning onder een ander planologisch regime. Voor het bijbehorend bouwwerk aan [adres 3] is ook een bouwvergunning verleend. Bovendien geldt daar een andere bestemming, namelijk “Wonen”. Het college heeft toegelicht dat voor de uitbouw aan de [adres 4] en [adres 5] eveneens een andere bestemming geldt, namelijk “Gemengd – 1”. Verder heeft het college toegelicht dat de bijbehorende bouwwerken in de buurt zijn opgebouwd uit andere materialen en dat zij een andere bouwstijl hebben. Dit is niet alleen van invloed op de esthetische uitstraling, maar ook op de bouwtechnische eigenschappen zoals de stabiliteit en veiligheid van de constructie. Gelet op wat het college heeft aangevoerd, is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van gelijke gevallen. De beroepsgrond slaagt niet.

Is de last voldoende duidelijk en concreet geformuleerd?

9. Eisers hebben op de zitting aangevoerd dat de last onder dwangsom alleen kan zien op de aanbouw op souterrain niveau waar de melding ook op zag, nu in de last alleen [adres 1] wordt genoemd. De aanbouw op bel-etage niveau, het dakterras en de dakopbouw horen volgens eisers bij [adres 6]. Volgens eisers is het pand gesplitst en wordt [adres 1] gebruikt als kantoor.

9.1.

Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.^[4]

9.2.

De rechtbank stelt op basis van de door partijen overgelegde stukken vast dat eisers eigenaar zijn van [adres 1] en [adres 6] (het pand) en dat zij de uitbouw, het dakterras en de dakopbouw hebben gerealiseerd. Zij hebben het ook in hun macht om de overtreding te beëindigen. Eisers hebben geen splitsingsakte overgelegd. Uit de foto’s bij het constateringsrapport volgt dat het pand in zijn geheel door eisers wordt bewoond c.q. gebruikt en dat er ook geen feitelijke splitsing is aangebracht. Dat in de last alleen melding wordt gemaakt van [adres 1] laat onverlet dat de omschrijving in de tekst van de last evident ziet op de uitbouw, het dakterras en de dakopbouw van het pand (met [adres 1] en [adres 6]). dat wordt door eisers ook niet betwist. Dat de melding alleen ziet op [adres 1] betekent niet dat het college zich daartoe dient te beperken als bij een inspectie geconstateerd wordt dat het gaat om aan een pand illegaal aangebrachte aanpassingen. Zoals het college terecht heeft opgemerkt heeft het college de bevoegdheid om ook (ambtshalve) op te treden tegen andere overtredingen. De rechtbank concludeert dan ook dat de last voldoende duidelijk en concreet is. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M.J. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. A.J.S.Y. Verweij, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Besluit omgevingsrecht

Bijlage II

Artikel 2

Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:

(…)

3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:

1. 5m,

2. 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en

3. het hoofdgebouw,

(…)

d. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag,

e. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte,

(…).

Bestemmingsplan “Liskwartier”

Artikel 1.21 Bouwlaag

Het tussen twee opeenvolgende vloeren (of tussen een vloer en plat dak) gelegen, voor verblijf geschikt deel van een gebouw. Een kap, vliering, zolder, souterrain, alsmede een dakopbouw binnen het theoretisch profiel van een kap, worden niet als een afzonderlijke bouwlaag beschouwd. Alleen ingeval een dakopbouw breder is dan tweederde van de pandbreedte, wordt dit als een aparte bouwlaag geteld.

NB: onder het "theoretisch profiel van een kap" wordt verstaan de ruimte binnen een kap met schuine zijden waarvan de hellingshoek ten minste 20 en maximaal 60 graden bedraagt.

Artikel 1.55 Souterrain

Een gebruiksruimte in een gebouw die zich gedeeltelijk ondergronds bevindt.

Artikel 17 Tuin Pro

Artikel 17.2.3 Bebouwingsnormen

(…)

b. een aanbouw aan de achtergevel van het hoofdgebouw mag niet dieper zijn dan 3 meter, gemeten vanaf de oorspronkelijke achtergevel van het hoofdgebouw;