Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/6426
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 mei 2026 in de zaak tussen
Stichting Veilige Bakfiets (de stichting), uit Utrecht, eiseres
(gemachtigden: mr. Q.L.C.M. Bongaerts en mr. J. Verbene
),
),
en
Autoriteit Consument en Markt
(gemachtigden: mr. P.S. Kosters en mr. S.R. Raja).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de door de ACM gehandhaafde afwijzing van de aanvraag van de stichting om op grond van de Wet open overheid (Woo) informatie openbaar te maken over de uitbreiding van de terugroepactie van bakfietsen van bakfietsfabrikant Babboe B.V. (Babboe).
2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat niet de Woo maar de Instellingswet Autoriteit Consument en markt (Instellingswet) van toepassing is op de door eiser verzochte informatie. De ACM heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de Instellingswet zich verzet tegen openbaarmaking van de verzochte documenten. De stichting krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
3. De stichting heeft de ACM verzocht informatie openbaar te maken over de uitbreiding van de terugroepactie van bakfietsen van bakfietsfabrikant Babboe. De ACM heeft deze aanvraag met het besluit van 3 februari 2025 afgewezen. Met het bestreden besluit van 11 juli 2025 is de ACM in essentie bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
4. De stichting heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
5. De ACM heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend. Met overeenkomstige toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft alleen de rechtbank kennis genomen van de stukken waarop de weigering om openbaarmaking ziet.
6. De rechtbank heeft het beroep op 13 april 2026 op zitting behandeld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Voorgeschiedenis en besluitvorming
7. Naar aanleiding van klachten over de fietsenframes van Babboe, biedt Babboe in augustus via haar website (www.controleerjeframe.nl) aan om kosteloos van een aantal typen tweewielerbakfietsen de frames te vervangen. Na aanhoudende klachten start de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een onderzoek naar de productveiligheid van de bakfietsen die Babboe verhandelt. Op 14 februari 2024 publiceert de NVWA op haar website dat zij bakfïetsproducent Babboe verplicht om per direct de handel van al haar bakfietsen te staken en bakfietsen met een ernstig veiligheidsrisico terug te roepen. Voorts heeft de NVWA volgens dit bericht Babboe gewezen op haar wettelijke verplichting na uitvoerig onderzoek naar framebreuken. Babboe heeft in het kader van deze terugroepactie – ook wel bekend als een zogenoemde recall – een voucher aangeboden waarmee een vervangende fiets kan worden aangeschaft.
8. Op 23 februari 2024 start advocatenkantoor Birkway, die in deze zaak ook de stichting bijstaat, een meldpunt (www.bakfietsclaim.nl) voor gedupeerde eigenaren en leasehouders van Babboe-bakfietsen om te onderzoeken of de zorgen over Babboe-bakfietsen breed gedragen worden. Inmiddels hebben volgens de stichting ruim 17.000 individuele belangstellenden uit binnen- en buitenland hun e-mailadres achtergelaten. Het meldpunt verzoekt gedupeerden om hun ervaringen over Babboe-bakfietsen en de terugroepactie te delen. Talloze fietseigenaren en leasehouders schrijven over de problemen die zij hebben ervaren. De problemen reiken volgens de stichting veel verder dan het breukrisico bij frames. Zo ontvangt het meldpunt ook klachten over gebroken zadelpennen en stuurkolommen, niet-functionerende remmen en andere gebreken. Omdat de vouchers ontoereikend zijn, wordt Babboe verzocht of gedupeerden een geldbedrag kunnen ontvangen in plaats van een voucher.
9. Klachten over de wijze waarop Babboe consumenten in het kader van de recall compenseert waren voor de ACM om hierover in gesprek te gaan met Babboe. Dit heeft geleid tot een toezegging van Babboe. Op de website van de ACM is op 20 december 2024 het volgende bericht geplaatst:
“Bakfietsenfabrikant Babboe heeft de Autoriteit Consument & Markt (ACM) toegezegd om consumenten met een bakfiets met een mogelijk veiligheidsrisico actief de mogelijkheid te bieden geld terug te vragen. Consumenten die hiervoor in aanmerking komen, kunnen zich vanaf eind januari bij Babboe melden. Klanten die nog geen vervangende fiets hebben ontvangen, hebben recht op een geldbedrag. Babboe biedt deze mogelijkheid nu actief aan na gesprekken met toezichthouder ACM.
Eerder dit jaar heeft Babboe een terugroepactie opgezet voor consumenten die een bakfiets met een mogelijk veiligheidsrisico hadden. Aanvankelijk kregen zij een voucher voor een vervangende fiets aangeboden. De ACM ontving klachten van consumenten die liever hun geld terug wilden. Ook de Consumentenbond was niet tevreden over de manier waarop Babboe handelde en vroeg de ACM ernaar te kijken.
Na gesprekken met de ACM heeft Babboe besloten de terugroepactie uit te breiden door actief een extra optie aan te bieden. Consumenten kunnen nu in plaats van een vervangende fiets ook kiezen voor een geldbedrag. De hoogte van het bedrag is afhankelijk van hoe oud de fiets is. Deze mogelijkheid gaat Babboe consumenten vanaf eind januari actief aanbieden. Babboe zal aan de ACM rapporteren over het verloop van deze actie.
(…)”
10. Diezelfde dag is de stichting opgericht. De stichting heeft naar aanleiding van dit bericht van de ACM op 30 december 2024 de ACM verzocht om openbaarmaking van de volgende onderwerpen, ongeacht de wijze van vastlegging:
de aanleiding voor de ACM om zich tot Babboe te wenden;
de garantievoorwaarden van de terugroepactie van Babboe en het eventueel onredelijk bezwarend zijn van (onderdelen van) deze voorwaarden;
de eisen die de ACM aan de terugroepactie van Babboe heeft gesteld;
de uitleg die Babboe heeft gegeven aan de ACM voor de wijze waarop de terugroepactie tot op heden verloopt;
welke (categorieën van) bedragen de ACM aanvaardbaar vindt om aan bakfietseigenaren aan te bieden en waarop deze bedragen gebaseerd zijn (bijvoorbeeld de door Babboe zelf gehanteerde dagwaarde), in het licht van het uitgangspunt dat gedupeerden recht hebben op een volledige schadevergoeding;
hoe de ACM het verloop van de terugroepactie monitort, welke voorwaarden worden gesteld aan het rapporteren door Babboe aan de ACM en welke eventuele sancties daarop staan;
voor wie de uitbreiding van de terugroepactie bedoeld is, kunnen gedupeerde bakfietseigenaren die noodgedwongen een keuze hebben gemaakt, daar nog op terugkomen?
11. De ACM heeft dit verzoek afgewezen omdat de Instellingswet zich volgens de ACM daartegen verzet. De ACM is met het bestreden besluit in essentie bij dat besluit gebleven. Wel is het aantal documenten waarop de weigering ziet gewijzigd en ook de grondslag ervan. De inventarislijst bij het besluit van 3 februari 2025 bevatte 43 genummerde documenten. Daarvan zouden zeven documenten niet openbaar zijn gemaakt op grond van artikel 7 van Pro de Instellingswet en de overige documenten niet openbaar zijn gemaakt op grond van artikel 12w van de Instellingswet. In de heroverweging is de ACM gebleken dat een stuk dubbel is genummerd, dat een ander stuk openbare informatie bevat en dat een zestal e-mailberichten van ACM-medewerkers aan Babboe geen documenten vormen in de zin van artikel 7, maar in de zin van artikel 12w. Dit betekent dat volgens de ACM één document door de ACM is verkregen bij de uitoefening van haar wettelijke taak op grond van de Wet handhaving consumentenbescherming (Whc). Deze gegevens komen niet voor openbaarmaking in aanmerking op grond van artikel 7, eerste lid, van de Instellingswet. De andere 40 documenten heeft de ACM zelf vervaardigd ter uitvoering van haar wettelijke taak en die vallen volgens de ACM daarom onder artikel 12w, eerste lid, van de Instellingswet. Die documenten zijn onderdeel van een toezichtdossier en bevatten vertrouwelijke gegevens over Babboe, een onder toezicht gestelde partij. De ACM hanteert het uitgangspunt dat zij documenten uit toezichts-, handhavings- en reguleringsdossiers niet openbaar maakt. Openbaarmaking kan in strijd komen met het doel van toezicht door de ACM. De gedachte hierachter is dat de ACM vrijelijk en in vertrouwen moet kunnen communiceren met partijen (in dit geval Babboe) bij het uitoefenen van haar wettelijke taken. Het openbaar maken van documenten die zien op deze communicatie kan ertoe leiden dat de vertrouwensband met de betrokken, onder toezicht gestelde ondernemingen onder druk komt te staan.
De standpunten van de stichting
12. De stichting betoogt in de eerste plaats dat de ACM in dit dossier niet handelt in het kader van haar wettelijke toezichtstaken, zodat het openbaarmakingsregime van de Instellingswet niet van toepassing is. In dit verband heeft de stichting aangevoerd dat de documenten waarop het openbaarmakingsverzoek ziet zijn aangeleverd of tot stand gekomen in het kader van een zogenoemde “snelle interventie”. De snelle interventie heeft geen wettelijke basis en was ook niet een geschikte methode in dit lang slepende dossier. De snelle interventie is bovendien niet bedoeld om marktpartijen, zoals Babboe, te bewegen tot financiële tegemoetkoming van consumenten. Door wel afspraken te maken met Babboe over de financiële compensatie van consumenten is de ACM buiten haar wettelijke toezichtbevoegdheid getreden. De ACM kan zich ook niet op een andere wettelijke bevoegdheid beroepen. De ACM heeft géén algemene wettelijke bevoegdheid om schadevergoeding af te dwingen (ECLI:NL:RBROT:2015:6445, punt 12 en ECLI:NL:RBROT:2016:569, punt 5.11). Gelet op de memorie van toelichting bij artikel 2 van Pro de Instellingswet kan de ACM evenmin een grondslag ontlenen aan het doel waarop haar werkzaamheden zien.
13. De stichting betoogt verder dat de door haar opgevraagde informatie geen relevante vertrouwelijke informatie is. De informatie ziet met name op de voorwaarden die de ACM aan de terugroepactie van Babboe heeft gesteld, op de vraag of de belangen van gedupeerden voldoende zijn meegewogen en in hoeverre de ACM het verloop van de terugroepactie monitort en sanctioneert. Het is niet aannemelijk dat de documenten relevante vertrouwelijke informatie van Babboe bevatten waarvan openbaarmaking op dit moment de marktwerking schaadt en daarmee de vertrouwensband tussen de ACM en Babboe onder druk zet. Het gaat immers om informatie die betrekking heeft op de voorwaarden en de uitvoering van een terugroepactie die als doel heeft om het door, met name, consumenten geleden nadeel te verminderen, en niet om informatie die rechtstreeks raakt aan de dagelijkse bedrijfsvoering of -strategie van Babboe. Ook informatie van Babboe over de invulling van de terugroepactie raakt niet aan haar huidige marktpositie en is daarom geen relevante vertrouwelijke informatie.
14. De stichting betoogt ten slotte dat openbaarmaking evenmin in strijd komt met de doelen van het toezicht door de ACM. Volgens de stichting neemt de ACM namelijk ten onrechte het standpunt in dat de aanvullende mate van voorlichting en transparantie die door openbaarmaking ontstaat, niet opweegt tegen de nadelen die openbaarmaking teweegbrengt. Daarnaast houdt de ACM zodoende geen rekening met een zorgvuldige behandeling van consumenten. In dit verband heeft de stichting verder nog het volgende aangevoerd. De berichtgeving van de ACM van 20 december 2024 is ontoereikend. Dit nieuwsbericht geeft geen voorlichting over de invulling van (de terugbetaling binnen) de terugroepactie en de wijze waarop de rechten van gedupeerden zijn gewaarborgd. De stichting ontvangt dagelijks berichten van gedupeerden waaruit blijkt dat de terugroepactie traag en chaotisch verloopt. Zo komt slechts een beperkte groep consumenten in aanmerking voor een vergoeding, worden afspraken over de vergoeding niet nagekomen door Babboe en is de vergoeding ontoereikend. Volgens de stichting zijn gedupeerden onvoldoende voorgelicht over de (inhoud van) de terugroepactie van Babboe en de financiële tegemoetkoming die hen geboden wordt. Babboe wijkt met haar werkwijze af van het wettelijke uitgangspunt dat alle gedupeerden recht hebben op een volledige schadevergoeding. De stichting vermoedt bovendien dat de algemene voorwaarden van de terugroepactie onredelijk bezwarend zijn, omdat daarin van gedupeerden wordt geëist dat zij finale kwijting verlenen aan Babboe. De afspraken tussen de ACM en Babboe zijn buiten het zicht en zonder inspraak van (de belangenbehartigers van) de consumenten gemaakt. Dit terwijl deze afspraken rechtstreeks raken aan hun belangen. Het gebrek aan inspraak leidt ertoe dat het belang van transparantie en voorlichting in dit geval zwaarder wegen dan het belang van geheimhouding van (wellicht niet langer vertrouwelijke) informatie. Juist nu de ACM ervan heeft afgezien om op grond van artikel 2.6 van de Whc met partijen zoals de stichting te onderhandelen over een collectieve vaststellingsovereenkomst weegt het belang van transparantie zwaar. Zo’n overeenkomst zou namelijk wel de nodige transparantie opleveren en een toetsing door de burgerlijke rechter.
Beoordeling door de rechtbank
Is de Woo of de Instellingswet van toepassing?
15. Uit artikel 8.8 van de Woo en de daarbij behorende bijlage volgt dat geen verzoek kan worden gedaan als bedoeld in artikel 4.1 van de Woo als de informatie valt onder de artikelen 7, 12u, 12v en 12w van de Instellingswet (zie ook ECLI:NL:RBROT:2025:11225).
16. In artikel 2, tweede lid, van de Instellingswet is bepaald dat de ACM is belast met de taken die haar bij of krachtens de wet zijn opgedragen. In het vijfde lid is bepaald dat de werkzaamheden van de ACM tot doel hebben het bevorderen van goed functionerende markten, van ordelijke en transparante marktprocessen en van een zorgvuldige behandeling van consumenten. Daaronder wordt verstaan het bewaken, bevorderen en beschermen van een effectieve mededinging en gelijke concurrentievoorwaarden op markten en het wegnemen van belemmeringen daarvoor. In artikel 7, eerste lid, van de Instellingswet is bepaald dat gegevens of inlichtingen welke in verband met enige werkzaamheid ten behoeve van de uitvoering van een taak als bedoeld in artikel 2, tweede lid, zijn verkregen uitsluitend mogen worden gebruikt voor zover dat noodzakelijk is voor de uitvoering van die taak of van enige andere taak als bedoeld in artikel 2, tweede lid. Uit artikel 12u, vierde lid, van de Instellingswet volgt dat openbaarmaking achterwege blijft indien de openbaarmaking van de beschikking naar het oordeel van de ACM in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het aan haar opgedragen toezicht op de naleving. Artikel 12w van de Instellingswet luidt:
“1. De Autoriteit Consument en Markt kan door haar genomen andere besluiten dan beschikkingen tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie of bindende aanwijzing openbaar maken, alsmede andere documenten die door haar of in haar opdracht zijn vervaardigd voor de uitvoering van de aan haar bij of krachtens de wet opgedragen taken.
2. Gegevens die ingevolge artikel 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, van de Wet open overheid niet voor verstrekking in aanmerking komen, worden niet openbaar gemaakt.
3. Artikel 12u, tweede en derde lid, is van overeenkomstige toepassing indien de Autoriteit Consument en Markt op grond van het eerste lid besluit tot openbaarmaking van een besluit.
4. Artikel 12u, vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.
5. Eenieder kan verzoeken om toepassing van het eerste lid. Het verzoek wordt toegewezen, voor zover het tweede of het vierde lid hieraan niet in de weg staan.
6. Het eerste lid is niet van toepassing, voor zover een wettelijk voorschrift de openbaarmaking regelt.”
17. Met betrekking tot de vraag of de Instellingswet van toepassing is, is de volgende – deels door de stichting in haar beroepschrift geciteerde – passage uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot Wijziging van de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt en enige andere wetten in verband met de stroomlijning van het door de Autoriteit Consument en Markt te houden markttoezicht van belang (Kamerstukken II 2012/13, 33 622, nr. 3, blz. 42):
“Mede met het oog op de openbaarmakingsregeling van de voorgestelde artikelen 12u tot en met 12w, waarbij openbaarmaking achterwege kan blijven indien openbaarmaking in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het aan de ACM opgedragen nalevingstoezicht, wordt voorgesteld aan artikel 2 ook Pro een vijfde lid toe te voegen waarin is omschreven waarop de taakuitvoering van de ACM is gericht. Dit lid kleedt nader in op welke doelstellingen de taakuitoefening van de ACM is gericht. Deze doelomschrijving leidt echter geenszins tot een uitbreiding van de wettelijke taken of bevoegdheden van de ACM. De ACM is uitdrukkelijk niet bevoegd op basis van artikel 2, vijfde lid, alle denkbare werkzaamheden te verrichten die bijdragen aan de geformuleerde doelstelling. Daarbij blijft de ACM strikt gebonden aan haar wettelijke taken en bevoegdheden; het is derhalve niet zo dat de ACM andere dan de opgedragen taken kan opvatten die denkbaar zouden zijn binnen de gegeven doelomschrijving.”
En (Kamerstukken II 2012/13, 33 622, nr. 3, blz. 63):
Alleen de openbaarmaking van documenten die niet onder het regime van de voorgestelde artikelen 12u tot en met 12w vallen, wordt geregeld door de Wob. Het gaat om documenten die niet door of in opdracht van de ACM ter uitvoering van haar wettelijke taken zijn vervaardigd. Te denken valt aan documenten die in het kader van de interne bedrijfsvoering van de ACM tot stand komen, bonnetjes van bestuursleden etc. Indien een verzoek tot openbaarmaking van een dergelijk document geheel of gedeeltelijk wordt afgewezen kan een belanghebbende (eerst bezwaar maken en daarna) beroep instellen bij de algemene bestuursrechter. Voor dit soort besluiten is afwijking van de normale rechtsgang niet nodig omdat het geen besluiten zijn die specifieke deskundigheid ten aanzien van het werkterrein van de ACM vereisen.”
18. Uit die toelichting volgt dat de doelomschrijving in artikel 2, vijfde lid, van de Instellingswet niet tot gevolg heeft dat de ACM daarmee de bevoegdheid wordt verleend op te treden buiten het aan haar bij wet opgedragen toezicht. Daarmee is – in tegenstelling tot het standpunt van de stichting – naar het oordeel van de rechtbank echter niet de vraag beantwoord of de ACM, wanneer zij met het oog op wetsnaleving in overleg treedt met een marktorganisatie in plaats van toepassing te geven aan specifieke in de wet neergelegde toezichts- en handhavingsbevoegdheden, buiten het kader van artikel 2, tweede lid, van de ACM treedt en daarmee de door haar verkregen informatie buiten het bereik van artikel 7, eerste lid, van de Instellingswet valt.
19. Zoals de ACM in haar verweerschrift aangeeft, is zij belast met het toezicht op naleving van regels met betrekking tot consumentenbescherming, zoals bedoeld in artikel 2.2 van de Whc. Ten behoeve van deze taak kan de ACM (voor)onderzoek verrichten naar mogelijke overtreders en overtredingen. Dit ziet onder andere op het signaleren van problemen en het aanspreken van ondernemingen die mogelijk in strijd handelen met het consumentenrecht. Het instrument van de snelle interventie is hiermee onderdeel van het toezicht dat de ACM houdt op naleving van het consumentenrecht. Omdat de ACM op grond van de Whc toezicht houdt op regels over garantie en conformiteit, is de rechtbank met de ACM van oordeel dat voor zover in dit verband documenten door de Babboe zijn aangeleverd of zijn opgesteld door de ACM, sprake is van documenten die in het kader van de uitvoering van de wettelijke taak van de ACM zijn verkregen of vervaardigd. Of de ACM bij dit nalevingstoezicht telkens gebruik heeft gemaakt van in de Instellingswet of de Whc neergelegde bevoegdheden is daarbij niet maatgevend, het gaat er om dat de ACM in dit verband correspondentie heeft gevoerd in het kader van haar nalevingstoezicht op een marktorganisatie, terwijl dit als zodanig een wettelijke basis heeft in de Whc, de Instellingswet of Titel 5.2 van de Awb (vgl. ECLI:NL:RBROT:2025:11225, punten 38 en 39). Indien een marktpartij in dit verband – zoals de stichting suggereert – een toezegging doet die mogelijk verder strekt dan wat de ACM kan gelasten, betekent dit niet dat daarmee het openbaarmakingregime van de Instellingswet niet langer van toepassing is.
20. Een andere opvatting zou met zich brengen dat wanneer de ACM na de constatering van een overtreding een informele waarschuwing uitvaardigt, deze niet valt onder het openbaarmakingregime van artikel 12w van de Instellingswet, maar onder dat van de Woo, omdat een dergelijke waarschuwing een informeel handhavingsinstrument is. Dat is gelet op het citaat hierboven uit blz. 63 van de memorie van toelichting niet beoogd door de wetgever. Gelet op de wetsgeschiedenis van de Woo (Kamerstukken 2014/15, 33 328, nr. 14, blz. 19), heeft de wetgever ook na invoering van de Woo beoogd dat de gespecialiseerde bestuursrechter bevoegd blijft als het gaat om het openbaarmakingregime van de Instellingswet. Die wens zou worden doorkruist indien bij iedere vraag naar een toereikende wettelijke grondslag van het optreden door de ACM tevens de vraag kan worden gesteld of openbaarmaking van documenten valt onder de Instellingswet of de Woo.
21. De rechtbank heeft voorts vastgesteld dat de 41 documenten daadwerkelijk vallen onder de reikwijdte van de Instellingswet. Gelet op het voorgaande volgt de rechtbank niet het betoog van de stichting dat niet de Instellingswet, maar de Woo van toepassing is op het openbaarmakingsverzoek.
Is terecht openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 12w van de Instellingswet?
22. Met betrekking tot de 40 documenten die onder het bereik van artikel 12w van de Instellingswet vallen, is de rechtbank van oordeel dat de ACM met het bestreden besluit op goede gronden het verzoek om openbaarmaking heeft afgewezen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
23. Artikel 12w, eerste lid, van de Instellingswet lijkt de ACM beleidsruimte te bieden om door haar vervaardigde documenten wel of niet openbaar te maken. Die beleidsruimte is gelet op het hiernavolgende echter op twee manieren begrenst. Gelet op het vijfde lid van artikel 12w van de Instellingswet wordt de beleidsruimte in het eerste lid volledig ingekleurd, zodat die neerkomt op een gebonden bevoegdheid. Uit het vijfde lid volgt immers dat het verzoek wordt ingewilligd tenzij het tweede of het vierde lid hieraan niet in de weg staan. Indien aan de toepassingsvoorwaarde wordt voldaan moet de ACM het verzoek inwilligen. Indien niet aan de toepassingsvoorwaarden wordt voldaan, moet de ACM het verzoek afwijzen. Voor wat betreft dit laatste wijst de rechtbank op de wetsgeschiedenis, Kamerstukken II 2012/13, 33622, nr. 3, p. 62: “Randvoorwaarden voor die afweging zijn (…) dat in ieder geval van publicatie wordt afgezien indien publicatie in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het door de ACM uit te oefenen nalevingstoezicht”.
Bij de toepassing van artikel 12w, vierde lid, in verbinding met artikel 12u, vierde lid, van de Instellingswet komt de ACM beoordelingsruimte toe. Een eventuele belangenafweging zal zich dus moeten voltrekken in de beoordeling door de ACM of publicatie in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het door de ACM uit te oefenen nalevingstoezicht.
Bij de toepassing van artikel 12w, vierde lid, in verbinding met artikel 12u, vierde lid, van de Instellingswet komt de ACM beoordelingsruimte toe. Een eventuele belangenafweging zal zich dus moeten voltrekken in de beoordeling door de ACM of publicatie in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het door de ACM uit te oefenen nalevingstoezicht.
24. De ACM wijst er terecht op dat het doel van het aan de ACM opgedragen toezicht meebrengt dat de ACM informatie uitwisselt met marktpartijen om een goed beeld te krijgen van bijvoorbeeld (de wijze van functioneren van) markten of van bepaalde handelspraktijken en de effecten daarvan op consumenten. Hiervoor is noodzakelijk dat de ACM vrij en in vertrouwen kan communiceren met marktpartijen. Openbaarmaking van documenten die zien op de communicatie tussen de ACM en marktpartijen waar zij toezicht op houdt, zou deze vertrouwensband kunnen schaden, met als gevolg dat marktpartijen minder bereid zijn om informatie met de ACM te delen. Daardoor zal de uitvoering van de wettelijke taken van de ACM worden bemoeilijkt. De stelling van de stichting dat de marktpositie van Babboe niet in het geding is, doet daar niet aan af. Met de ACM is de rechtbank verder van oordeel dat het belang van verdergaande voorlichting en transparantie dan het nieuwsbericht van de ACM, niet zwaarder weegt dan het belang van vertrouwelijke communicatie tussen de ACM en marktpartijen zoals Babboe. Gelet hierop heeft de ACM in redelijkheid kunnen oordelen dat openbaarmaking van deze documenten in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het aan haar opgedragen toezicht op de naleving, zodat de weigeringsgrond van artikel 12w, vierde lid, in verbinding met artikel 12u, vierde lid, van de Instellingswet van toepassing is. Gelet hierop heeft de ACM reeds om die reden terecht geweigerd die stukken openbaar te maken.
Is terecht openbaarmaking geweigerd op grond van artikel 7 van Pro de Instellingswet?
25. Artikel 7 van Pro de Instellingswet is niet gewijzigd met de invoering van de Woo en voorziet anders dan artikel 12w, vijfde lid, van de Instellingswet niet in de mogelijkheid tot het doen van een openbaarmakingsverzoek. Uit het eerste lid volgt dat gegevens of inlichtingen die door de ACM in verband met haar uitvoeringstaken zijn verkregen uitsluitend morgen worden gebruikt voor zover dat noodzakelijk is voor de uitvoering van die taken. In het tweede lid is geregeld dat het eerste lid niet van toepassing is voor zover een wettelijk voorschrift het gebruik van verkregen gegevens of inlichtingen regelt. Gelet op wat hiervoor is overwogen over het toepassingsbereik van de Woo, is toepassing van het tweede lid niet aan de orde. De overige artikelleden van artikel 7 regelen Pro dat, onder welke omstandigheden en in welke vorm de ACM in afwijking van het eerste lid bevoegd is gegevens of inlichtingen te verstrekken aan andere bestuursorganen, diensten en toezichthouders.
26. Omdat aan de ACM kan worden verzocht om documenten op grond van ofwel de Woo (als de documenten niet zien op de wettelijke taken van de ACM) ofwel de Instellingswet (als de documenten wel zien op de wettelijke taken van de ACM) openbaar te maken of daaruit gegevens of inlichtingen te verstrekken, is het aan de ACM om inhoudelijk vast te stellen welke documenten onder artikel 7 van Pro de Instellingswet vallen en welke onder artikel 12w van de Instellingswet (of zelfs onder de Woo). Ten aanzien van het overgebleven document heeft de ACM terecht vastgesteld dat dit gegevens of inlichtingen behelst die door de ACM in verband met enige werkzaamheid ten behoeve van de uitvoering van een wettelijke taak zijn verkregen. De ACM kon daarom het verzoek afwijzen door vast te stellen dat eiser niet tot die kring van rechthebbenden behoort als bedoeld in artikel 7, derde lid, van de Instellingswet.
Conclusie en gevolgen
27. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de stichting geen gelijk krijgt en de ACM de 41 documenten waarop het verzoek ziet niet openbaar hoeft te maken. De stichting krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, rechter, in aanwezigheid van
mr. R. Stijnen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.