Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/10138
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 juni 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. D.J. van der Bij).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 7.500,- die verweerder met het besluit van 17 mei 2024 aan eiseres heeft opgelegd voor overtredingen van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de boete ten onrechte heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
1.2.
Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4.1. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 30 september 2024 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij het boetebesluit gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 21 januari 2026 op een zitting behandeld, tegelijk met het beroep ROT 24/11174. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [naam] (bestuurder van eiseres) en prof. dr. B. Driessen (faculteit diergeneeskunde universiteit Gent, hierna: Driessen). Namens verweerder zijn verschenen: de gemachtigde van verweerder en [naam] (toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)).
Totstandkoming van het bestreden besluit
3.1.
Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 3 oktober 2023 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 28 september 2023 omstreeks 08:30 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 28 september 2023 omstreeks 08:30 uur.
Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [naam] , functie: operationeel manager.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de stal van bovengenoemd slachthuis. Ik was belast met de AM-keuring. Ik stond naast de drijfgang, net voor de fixatiebox. Ik voerde daar een controle uit op het bedwelmen en het doden van dieren.
Op dat moment werd er een mechanische bedwelmingsmethode uitgevoerd waarbij gebruik werd gemaakt van een penetrerend penschiettoestel.
Ik zag dat een kalf uit de fixatiebox rolde. Ik zag dat dit kalf op zijn rug in de opvangbeugel rolde. Ik zag dat de medewerker, belast met het snijden van de hals van het kalf, met zijn vingers het ooglid van het kalf heeft aangeraakt. Dit heet de ooglidreflex en is bedoeld om te controleren of er nog tekenen van bewustzijn aanwezig zijn. Ik zag dat de ooglidreflex afwezig was.
Vervolgens zag ik dat de snijder de hals van het kalf doorsneed. Ik zag dat het kalf begon te knipperen met zijn ooglid. Vanuit mijn expertise als officiële dierenarts concludeer ik dat het kalf tekenen van bewustzijn vertoonde terwijl het dier opgetakeld werd, zie bijlage 4 bij WLZVL-017. Ik zag dat het kalf opgetakeld werd aan de achterpoot. Ik zag dat het kalf in verticale positie aan de slachtbaan hing en vervolgens uit het zicht van de snijder verdween. Ik zag dat de snijder doorging met zijn handelingen om het volgende kalf te laten verbloeden.
Ik weet vanuit mijn expertise als officiële dierenarts dat bewustzijnsverlies en gevoelloosheid moet aanhouden tot de dood is ingetreden, en dat wanneer een dier na het snijden toch weer bij bewustzijn komt, het opnieuw bedwelmd moet worden om lijden te voorkomen. Ik zag dat dit kalf niet opnieuw werd bedwelmd en met tekenen van bewustzijn werd opgetakeld. Vanuit mijn expertise als officiële dierenarts weet ik dat dit lijden berokkent.
Op basis van mijn waarnemingen en expertise als officiële dierenarts concludeer ik dat dit dier niet zodanig bedwelmd was dat een toestand van bewusteloosheid aanhield tot het dier dood was. Ik stelde vast dat dit dier niet bespaard is gebleven van lijden.”
3.2.
Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres twee beboetbare feiten heeft gepleegd:
Beboetbaar feit 1: Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard.
Beboetbaar feit 2: De toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid werd niet aangehouden tot bij het dier de dood was ingetreden.
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, eerste lid, en artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009 [1] .
Omdat sprake is van samenhang tussen beide feiten heeft verweerder één boete opgelegd van € 7.500,-. Dit betreft een verhoging van de standaardboete omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. Eiseres voert aan dat zij geen overtreding heeft begaan omdat het dier geen tekenen van bewustzijn vertoonde. Na gebruik van het penetrerend penschiettoestel is de corneareflex getest en was er geen reactie, waarna de halssnede is toegepast. Er was geen sprake van spontaan knipperen bij het dier. Eiseres wijst daarbij op een analyse van de camerabeelden door Driessen. In een verklaring van 8 december 2024 concludeert Driessen onder andere dat de camerabeelden een effectieve bedwelming laten zien, dat geen sprake is van oogknipperen zoals door de EFSA [2] in een scientific opinion is gedefinieerd en dat oogbewegingen mogelijk niet bewust zijn en verward kunnen worden met spasmen. Eiseres wijst erop dat de EFSA uitgaat van spontaan knipperen zonder ‘stimulation’, terwijl daar in dit geval wel sprake van was, namelijk het testen van de ooglidreflex en de halssnede. Nu geen sprake was van spontaan knipperen, stelt verweerder ten onrechte dat het dier tekenen van bewustzijn vertoonde en dat nabedwelming nodig was. Bovendien zijn volgens Driessen meerdere indicatoren vereist om de effectiviteit van een bedwelming te bepalen. Voorts wijst eiseres erop dat de toezichthouder op geen enkel moment heeft ingegrepen; dit past bij de overtuiging van eiseres dat geen sprake was van tekenen van bewustzijn. Volgens Driessen ontbreekt in het rapport een totaalbeeld van de dieren. Uit dat totaalbeeld blijkt volgens Driessen dat de kalveren goed bedwelmd waren. Daarnaast kan aan de aanvullende informatie die de toezichthouder in bezwaar heeft gegeven, nauwelijks waarde worden gehecht nu daarvan geen apart stuk is opgemaakt waaruit blijkt welke vragen aan de toezichthouder zijn gesteld en wat daarop is geantwoord. Wel is duidelijk dat de toezichthouder slechts één oog heeft gezien en eiseres vindt het geenszins overtuigend dat verweerder het in het rapport beschreven ‘beginnen met knipperen’ thans uitlegt als ‘volledig knipperen’ omdat in het rapport spreektaal zou zijn gebruikt.
Toetsingskader
4.1.
In een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [3] , mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder mag daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
Spontaan knipperen?
4.2.
In het rapport van bevindingen is beschreven dat de toezichthouder van de NVWA tijdens zijn inspectie zag dat de snijder de hals van het kalf doorsneed, waarna het kalf begon te knipperen met zijn ooglid. Volgens eiseres en Driessen was geen sprake van een oogbeweging die is te kwalificeren als ‘spontaan knipperen’. De rechtbank is echter van oordeel dat in het midden kan blijven of bij het kalf sprake was van (spontaan) oogknipperen, gelet op het navolgende.
Indicator voor bewustzijn
4.3.
Bij dit kalf is eerst een methode van mechanische bedwelming toegepast, waarna het dier uit de schietkooi viel en vervolgens een halssnede kreeg toegebracht die ertoe moest leiden dat door verbloeding de dood intrad. In de kern verwijt verweerder eiseres dat zij artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009 heeft overtreden, waarin staat dat de toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid moet worden aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden. Volgens verweerder was sprake van spontaan oogknipperen na de bedwelming en de halssnede, wat betekent dat de toestand van bewusteloosheid niet tot de dood is aangehouden. Verweerder verwijst daarbij naar een bijlage bij een NVWA-werkvoorschrift [4] . In dit stuk staat bij ‘mechanische bedwelming’ en ‘Beeld na correcte bedwelming’ vermeld: “
Ogen zijn open en “starend”; geleidelijk verwijden van pupil, géén weggedraaide oogbollen, géén spontaan knipperen.” Verder staat als alarmsignalen het volgende vermeld: “
Niet/onvolledig optreden bovenstaande tekenen -» dier is niet goed bedwelmd. Tekenen van (terugkerend) bewustzijn tijdens verbloeden: Ritmisch ademen, positieve oogreflexen, spontaan knipperen met de ogen, pogingen om zich op te richten, geluid maken (gillen, grommen, kreunen, smakken).” Volgens verweerder is de enkele aanwezigheid van één van de genoemde tekenen voldoende voor de conclusie dat de toestand van bewusteloosheid niet is aangehouden.
Ogen zijn open en “starend”; geleidelijk verwijden van pupil, géén weggedraaide oogbollen, géén spontaan knipperen.” Verder staat als alarmsignalen het volgende vermeld: “
Niet/onvolledig optreden bovenstaande tekenen -» dier is niet goed bedwelmd. Tekenen van (terugkerend) bewustzijn tijdens verbloeden: Ritmisch ademen, positieve oogreflexen, spontaan knipperen met de ogen, pogingen om zich op te richten, geluid maken (gillen, grommen, kreunen, smakken).” Volgens verweerder is de enkele aanwezigheid van één van de genoemde tekenen voldoende voor de conclusie dat de toestand van bewusteloosheid niet is aangehouden.
4.4.
Eiseres betwist dat de enkele indicator van spontaan knipperen – waarvan volgens haar bij dit kalf geen sprake van was – voldoende is om de effectiviteit van de bedwelming te bepalen. Zij wijst daarbij op de analyse van Driessen. Volgens Driessen kan niet gesteund worden op één indicator voor de conclusie dat het dier bij bewustzijn was. Volgens Driessen hebben studies aangetoond dat reflexen zoals de corneareflex en spontane ooglidbewegingen kunnen optreden bij dieren die niet bij bewustzijn zijn. Volgens Driessen gaat ook de EFSA ervan uit dat er meerdere indicatoren zijn vereist om de effectiviteit van een bedwelming te bepalen.
4.5.
De rechtbank stelt vast dat Verordening 1099/2009 geen beschrijving van tekenen van bewustzijn bevat en ook niet nader duidt wanneer de toestand van bewusteloosheid bij een dier niet is aangehouden. Wel wordt in overweging 6 van de preambule verwezen naar adviezen opgesteld door de EFSA over de welzijnsaspecten van de meest gebruikte methoden voor het bedwelmen en doden van bepaalde diersoorten, waaronder het rapport ‘Welfare Aspects of Animal Stunning and Killing methods’ [5] . Ook in genoemd werkvoorschrift van verweerder wordt naar dit rapport verwezen. In onderdeel 5.9 worden de tekenen benoemd die wijzen op een succesvolle dan wel een ineffectieve bedwelming en de tekenen die wijzen op terugkerend bewustzijn. In de paragrafen die (mede) van toepassing zijn op mechanische bedwelming [6] worden allerlei tekenen benoemd, waaronder ook tekenen die in het NVWA-werkvoorschrift worden genoemd, zoals vocalisatie, ritmisch ademhalen en corneareflex. De rechtbank stelt evenwel vast dat ‘spontaan knipperen’ niet als teken van bewustzijn of ineffectieve bedwelming in dit EFSA-rapport wordt genoemd.
4.6.
Partijen hebben daarnaast naar een ander stuk van de EFSA verwezen, namelijk ‘Scientific opinion on monitoring procedures at slaughterhouses for bovine’ [7] . Ook daarin worden indicatoren genoemd die kunnen worden gebruikt om bewustzijn vast te stellen, althans indicatoren die wijzen op een risico op bewustzijn. In paragraaf 3.4 worden indicatoren beschreven bij gebruik van de mechanische bedwelmingsmethode met een penschiettoestel (zoals bij dit kalf is toegepast) en daarin wordt spontaan oogknipperen wel als teken van bewustzijn genoemd. Op pagina 49 (figuur 5) is een stroomschema opgenomen met indicatoren om bewustzijn te detecteren. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen drie fases in het slachtproces met drie bijbehorende toolboxen. Bij de fases 1 en 2 wordt daarbij bovendien onderscheid gemaakt tussen ‘recommended indicators’ (in de toolboxen weergegeven boven de stippellijn) en ‘additional indicators’ (in de toolboxen weergegeven onder de stippellijn). De rechtbank heeft ter zitting met partijen vastgesteld dat op de situatie van dit kalf key stage 3 en toolbox 3 van toepassing zijn. Daarin worden drie indicatoren voor bewustzijn benoemd, namelijk spierspanning, ademhaling en spontaan oogknipperen. Verder is in een rood vak en een groen vak per indicator beschreven wat het resultaat is bij bewustzijn respectievelijk de afwezigheid van bewustzijn. In geval van één of meer van de indicatoren in het rode vak bestaat er ‘risk of consciousness’ en moet actie worden ondernomen. In paragraaf 4.2 wordt een toelichting op dit stroomschema gegeven. Daarin staat onder meer het volgende:
“
The flow chart in Figure 5 illustrates this opinion’s recommendations regarding the three key stages of monitoring, the recommended outcomes of consciousness or unconsciousness and the course of action to be taken when outcomes of consciousness are detected in cattle following captive bolt stunning. Following the stun, and prior to shackling (key stage 1), the four indicators listed above the dashed line in the blue Toolbox 1 are recommended to be used to recognise consciousness. The indicators below the dashed line also can be used to check for signs of consciousness, but their sensitivity is low and they should not be relied upon on their own. If the animal shows any of the signs of consciousness (red box), then appropriate intervention should be applied.
The flow chart in Figure 5 illustrates this opinion’s recommendations regarding the three key stages of monitoring, the recommended outcomes of consciousness or unconsciousness and the course of action to be taken when outcomes of consciousness are detected in cattle following captive bolt stunning. Following the stun, and prior to shackling (key stage 1), the four indicators listed above the dashed line in the blue Toolbox 1 are recommended to be used to recognise consciousness. The indicators below the dashed line also can be used to check for signs of consciousness, but their sensitivity is low and they should not be relied upon on their own. If the animal shows any of the signs of consciousness (red box), then appropriate intervention should be applied.
If all indicators suggest that the animal is unconscious (green box), then the animal can be shackled and bled out by a neck cut or chest stick. In the Toolbox 2, three recommended indicators are presented above the dashed line, and these can be used to check for consciousness at key stage 2. There are additional indicators below the dashed line in this Toolbox 2 which may also be used to check for outcomes of consciousness, but with low sensitivity. If the animal shows any of the outcomes of consciousness (red box), then appropriate intervention should be applied.
If all the indicators suggest unconsciousness (green box), then the animal should continue to be checked during bleeding (key stage 3). The blue Toolbox 3 recommends indicators to be used to check for consciousness. If any one outcome of these indicators suggests consciousness (red box), then appropriate intervention should be applied. If the indicators presented in the Toolbox 3 suggest unconsciousness (green box), then it can be concluded there is no risk of consciousness being regained.
Out of the recommended indicators above the dashed line, a minimum of two indicators relevant to each key stage should be employed for an effective monitoring of the process.”
4.7.
Uit dit rapport volgt duidelijk dat in geval van de indicator spontaan knipperen actie moet worden ondernomen omdat het risico bestaat dat het dier bij bewustzijn is gekomen. Een andere vraag is of de enkele aanwezigheid van de indicator spontaan knipperen een zodanige mate van zekerheid geeft dat het dier daadwerkelijk bij bewustzijn is gekomen, dat hiervan in een procedure waarin een boete wordt opgelegd, kan worden uitgegaan. De rechtbank kan die vraag niet bevestigend beantwoorden. Het EFSA-rapport vormt daarvoor onvoldoende basis. De rechtbank neemt hierbij ook de opinie van Driessen in aanmerking. De rechtbank merkt op dat ter zitting namens verweerder is toegelicht dat het bij de aanwezigheid van slechts één van de tekenen wellicht niet 100% zeker is dat het dier bij bewustzijn is gekomen, maar dat de slachterij in zo’n geval hoe dan ook actie had moeten ondernemen. Dat laatste mag het geval zijn, maar dat neemt niet weg dat op verweerder de last rust om te bewijzen dat de overtreding is begaan. Dat betekent in dit geval dat buiten redelijke twijfel moet zijn aangetoond dat de toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid niet werd aangehouden tot bij het dier de dood was ingetreden.
4.8.
Gelet op het voorgaande kan de rechtbank niet vaststellen dat eiseres beboetbaar feit 2 heeft begaan. Nu niet buiten redelijke twijfel is aangetoond dat het kalf na het aansnijden bij bewustzijn kwam, is evenmin gebleken dat dit dier vermijdbare pijn, spanning of lijden is toegebracht. De rechtbank kan dus evenmin vaststellen dat eiseres beboetbaar feit 1 heeft begaan.
Conclusie en gevolgen
5. Het beroep is gegrond omdat verweerder niet bevoegd was de boete op te leggen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en herroept het primaire besluit. Dit betekent dat de boete vervalt.
6. Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 666,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.534,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 30 september 2024;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.534,- aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2026.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Verordening 1099/2009
Artikel 3, eerste lid
Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.
Artikel 4, eerste lid
Dieren worden uitsluitend gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven in bijlage I. De toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid wordt aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden.
Wet dieren
Artikel 6.2, eerste lid
Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Artikel 8.7
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Regeling houders van dieren
Artikel 5.8
Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.