Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/952
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 januari 2026 in de zaak tussen
[eiser], uit Capelle aan den IJssel, eiser
(gemachtigden: mr. drs. J.M. Lammers en mr. S.K. Reijke),
en
het college van burgemeester en wethouders van Capelle aan den IJssel
(gemachtigde: mr. S. Yavuzyiğitoğlu).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam 1] uit Capelle aan den IJssel (belanghebbende)
(gemachtigde: mr. M.L.M. Frantzen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het verzoek van eiser aan het college om handhavend op te treden tegen belanghebbende wegens diverse overtredingen op het perceel van belanghebbende. Eiser is het niet eens met de afwijzing van zijn handhavingsverzoek door het college. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het in stand laten door het college van zijn besluit om het handhavingsverzoek af te wijzen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het college heeft ten onrechte de besluitvorming in bezwaar gesplitst. De rechtbank merkt de twee besluiten op bezwaar tezamen aan als het bestreden besluit en vernietigt dit besluit wegens strijd met artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Over de rechtsgevolgen van dit besluit oordeelt de rechtbank dat eiser alsnog een dwangsom wegens niet tijdig beslissen wordt toegekend. Omdat het beroep gegrond is krijgt eiser een vergoeding van zijn proceskosten en griffierecht. Hoewel eiser op sommige punten gelijk krijgt, blijft de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand.
Procesverloop
2. Met het besluit van 25 januari 2022 (het primaire besluit) heeft het college het verzoek van eiser om handhavend op te treden tegen diverse overtredingen met betrekking tot de woning van belanghebbende aan de [adres] (het perceel) afgewezen.
2.1.
Het college heeft wegens het uitblijven van een beslissing op het bezwaar van eiser, van eiser een ingebrekestelling [1] ontvangen op 6 december 2024. Met het besluit van 18 december 2024 (bestreden besluit 1a) heeft het college de bezwaren van eiser voor zover die zagen op de wijziging van de kap en de volume-uitbreiding van de woning gegrond verklaard en besloten alsnog onderzoek te doen. Het college heeft het bezwaar van eiser voor zover dat zag op het vervangen van de dakpannen ongegrond verklaard. Het college heeft in datzelfde besluit besloten om géén dwangsom vast te stellen [2] wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar van eiser.
2.2.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit 1a.
2.3.
Met het besluit van 15 juli 2025 (bestreden besluit 1b) heeft het college de bezwaren van eiser voor zover die zagen op de wijziging van de kap en de volume-uitbreiding van de woning alsnog ongegrond verklaard en de afwijzing van het verzoek om handhaving met aanvullende motivering in stand gelaten. Deze beslissing is op grond van artikel 6:19 van Pro de Awb onderdeel van de beroepsprocedure. [3]
2.4.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.5.
Er zijn nadere stukken ingediend door partijen. Het gaat om bestreden besluit 1b en de omgevingsvergunningen van 6 mei 2025 en 15 september 2025.
2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 15 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiser, de gemachtigde van het college en mr. C. Haak en [naam 2] en belanghebbende en de gemachtigde van belanghebbende.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan voor 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Toetsingskader
4. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Totstandkoming van het bestreden besluit
5. Eiser heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen illegale bouwwerkzaamheden aan de woning van belanghebbende. Het gaat om een verdieping op de zijaanbouw (badkamer), dakopbouw aan de achterzijde van de woning (overloop en extra douche), extra verhoging zijgevel achterkant (slaapkamer), vervanging en vergroting dakkapel aan de voorzijde van de woning, gevelbekleding aan de zij- en achterzijde van de woning, dakpannen, dak/kapvorm.
5.1.
Op basis van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Middelwatering” heeft het perceel de bestemming “Wonen”. Het perceel ligt in het beschermde dorpsgezicht “Dorpsstraat – Kerklaan”. De woning is vanaf 19 oktober 2004 aangewezen als gemeentelijk monument.
Is eiser belanghebbende?
6. Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat eiser niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard in zijn bezwaar, omdat hij geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is.
6.1.
In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van Pro de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. In artikel 7:1 van Pro de Awb is bepaald dat een belanghebbende, alvorens beroep in te stellen, bezwaar moet maken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
6.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling, zie onder meer de uitspraak van 10 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5996) is, wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit – zoals een bestemmingsplan of een vergunning – toestaat, in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraken van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1671, en van 12 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1910, wordt belanghebbendheid bij besluiten krachtens de Wabo in beginsel aangenomen bij bewoners en eigenaren, en ook bij anderszins zakelijk- of persoonlijke gerechtigden van een perceel dat grenst aan het perceel waarover het besluit gaat of dat gelijk te stellen is met een aangrenzend perceel. Bij dergelijke percelen wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn. Van dit uitgangspunt kan alleen worden afgeweken als het uitgesloten is dat betrokkene feitelijke gevolgen ondervindt.
6.3.
De rechtbank stelt vast dat het perceel van eiser direct grenst aan het perceel van belanghebbende. Gelet op de zeer geringe afstand van de woning van belanghebbende tot de woning van eiser, oordeelt de rechtbank dat niet uitgesloten is dat eiser feitelijke gevolgen ondervindt. Het betoog van belanghebbende dat de schuur op het perceel van eiser het zicht op de woning van belanghebbende ontneemt, volgt de rechtbank niet, nu de schuur niet aan de zijde van het perceel van belanghebbende is gelegen. Dit brengt met zich dat het college eiser terecht als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb in zijn bezwaar heeft aangemerkt.
Maakt eiser misbruik van recht?
7. De enkele stelling van het college op zitting dat eiser niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in zijn beroep, omdat eiser, zoals op zitting door het college is toegelicht, veel procedures aanspant, is onvoldoende om te kunnen oordelen dat sprake is van misbruik van recht.
Het bestreden besluit
8. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld hoe de bestreden besluiten 1a en 1b dienen te worden geduid.
8.1.
Met het bestreden besluit 1a is een handhavingstraject in het vooruitzicht gesteld en een nader onderzoek. Nadat het nader onderzoek heeft plaatsgevonden, heeft het college met het bestreden besluit 1b besloten dat het toch niet handhavend zal optreden. Op zitting heeft het college toegelicht dat de twee besluiten tezamen als het bestreden besluit dienen te worden aangemerkt. Hiervan uitgaande stelt de rechtbank vast dat er sprake is van getrapte besluitvorming. Daarvoor geldt het volgende.
8.2.
Volgens vaste rechtspraak brengt artikel 7:11, tweede lid, van de Awb met zich dat als het bestuursorgaan op grond van de heroverweging van een besluit tot afwijzing van een verzoek om handhaving, alsnog tot het oordeel komt dat moet worden gehandhaafd, het bestuursorgaan dat besluit herroept en gelijktijdig een besluit strekkende tot (afwijzing van) handhaving neemt. In beginsel kan dus niet worden volstaan met het in het vooruitzicht stellen van een handhavingsbesluit. Indien de data van herroepen en opnieuw besluiten op het verzoek om handhaving dicht bij elkaar liggen, is het wel mogelijk om de deelbeslissingen als samenstellende bestanddelen van één besluit op bezwaar te zien.
8.3.
De rechtbank is in het licht hiervan van oordeel dat het besluit op bezwaar in de vorm van het bestreden besluit 1a en het bestreden besluit 1b in dit geval gebrekkig is. Met het bestreden besluit 1a wordt immers slechts een handhavingsbesluit in het vooruitzicht gesteld, zonder dat het primaire besluit is herroepen en zonder dat er gelijktijdig of kort erna een besluit dat strekt tot (afwijzing van) handhaving is genomen. Daar komt bij dat met het bestreden besluit 1b het verzoek om handhaving alsnog wordt afgewezen. Daarmee is het bestreden besluit als zodanig innerlijk tegenstrijdig.
8.4.
De rechtbank stelt voorts vast dat tussen bestreden besluit 1a en bestreden besluit 1b zeven maanden zijn verstreken. Dat tijdsverloop is te groot om deze besluiten (zijnde deelbeslissingen) als samenstellende bestanddelen van één besluit op bezwaar te zien. Op grond van het voorgaande oordeelt de rechtbank dat het bestreden besluit bestaande uit het bestreden besluit 1a en het bestreden besluit 1b in strijd is met artikel 7:11, tweede lid van de Awb. Het bestreden besluit dient om deze reden te worden vernietigd.
8.5.
De rechtbank zal in het navolgende beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand kunnen blijven (artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb). Bij deze beoordeling moet in beginsel worden uitgegaan van de op dit moment, dus op het moment van de uitspraak, geldende feiten en omstandigheden en het thans geldende recht.
Omvang van het geding
9. Op zitting is met partijen besproken dat gelet op de inmiddels verleende (legaliserende) omgevingsvergunningen van 6 mei 2025 en 15 september 2025 het geschil enkel nog betrekking heeft op de dakisolatie.
Is er een overtreding ten aanzien van de dakisolatie?
10. Eiser betoogt dat er sprake is van een overtreding voor zover zonder de daartoe benodigde omgevingsvergunning de dakisolatie is vernieuwd en daarmee het dak is verhoogd. Er is volgens eiser ten onrechte geen onderzoek door het college verricht naar de verhoging van het dak door het aanbrengen van dakisolatie. Dit is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van Pro de Awb) en motiveringsbeginsel (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb). Verder voert eiser aan dat het vervangen van het dak op basis van het destijds geldende recht niet vergunningvrij kon, zoals door het college wordt gesteld, omdat het niet als normaal onderhoud dan wel een wijziging van ondergeschikte aard naar de wetgeving van toen kan worden aangemerkt.
10.1.
Het college stelt zich op het standpunt dat het vervangen van het dak met dakisolatie op grond van artikel 43, onder b en e, van de Woningwet (oud) van voor de aanwijzing tot gemeentelijk monument op 19 oktober 2004 zonder vergunning voor de bouwactiviteit kon worden gerealiseerd. Volgens het college is het dak door de dakisolatie niet is verhoogd.
10.2.
De rechtbank overweegt dat gelet op het verhandelde op zitting en de bij het aanwijzingsbesluit behorende foto aannemelijk is dat het dak met dakisolatie is vernieuwd in 2001. Dit is vóór de aanwijzing van de woning tot gemeentelijk monument op 19 oktober 2004. Hierdoor zijn de regels voor het vergunningvrij bouwen zoals die in die tijd golden relevant voor de beoordeling of er sprake is van een overtreding.
10.3.
Op grond van artikel 40, eerste lid, van de Woningwet was het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning). Op grond van artikel 43, eerste lid, onder e, van de Woningwet was in afwijking van artikel 40, eerste lid, van de Woningwet voorts geen bouwvergunning vereist voor het aanbrengen van veranderingen van niet-ingrijpende aard aan een bouwwerk, met dien verstande dat die veranderingen geen betrekking hebben op de draagconstructie van het bouwwerk, geen uitbreiding van het bebouwde oppervlak plaatsvindt en het bestaande, niet-wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd. Niet in geschil is dat met de onder artikel 43, eerste lid, onder e, van de Woningwet voor hetgeen volgt na “met dien verstande dat” omschreven beperkingen is voldaan.
10.4.
Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 27 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI1483) diende de term “van niet-ingrijpende aard” niet alleen in bouwkundige maar ook in stedenbouwkundige zin te worden opgevat. Bij dat laatste aspect spelen zowel het planologische als het feitelijke effect dat de verandering op de omgeving heeft een rol.
10.5.
De rechtbank stelt vast dat de woning van vergunninghouder vrijstaand is en overweegt dat de woning in vorm en aanzicht verschilt van de omliggende woningen. In stedenbouwkundige zin zijn er geen eenduidige vooraanzichtlijnen waar te nemen, zodat het vernieuwen van het dak, ook in het geval het dak is verhoogd met de door eiser gestelde 10 tot 30 centimeter, een beperkt effect heeft op de omgeving. Om deze reden ziet de rechtbank in hetgeen eiser aanvoert geen aanleiding om te oordelen dat het college onderzoek had moeten doen naar de vraag of met de dakisolatie het dak is verhoogd, zodat er ook geen strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Gelet op voorgaande overweegt de rechtbank dat het vervangen van het dak met dakisolatie gekwalificeerd kan worden als een verandering van niet-ingrijpende aard. Dit brengt met zich dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat vóór 2004 het vervangen van het dak met dakisolatie op grond van artikel 43, eerste lid, onder e, van de Woningwet zonder de daartoe benodigde bouwvergunning kon worden gerealiseerd. Nu het al op deze grond vergunningvrij mogelijk is, ziet de rechtbank geen aanleiding om in te gaan op het standpunt dat het niet onder gewoon onderhoud valt. In hetgeen eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat er sprake is van een overtreding op grond waarvan het college bevoegd was handhavend tegen op te treden. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Dwangsom wegens niet tijdig beslissen
11. Eiser betoogt dat het college ten onrechte geen dwangsom heeft vastgesteld wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar van eiser. Met het bestreden besluit 1a heeft het college immers geen inhoudelijk besluit genomen op het bezwaar van eiser.
11.1.
Het betoog van eiser slaagt. Op grond van artikel 4:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep tegen de beschikking op de aanvraag (het handhavingsverzoek) mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom. Op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan in het geval er een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van Pro de Awb is ingesteld, zoals hier aan de orde, binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. De bezwaartermijn is 31 mei 2022 verstreken. Op 6 december 2024 heeft het college van eiser een ingebrekestelling ontvangen wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van eiser. Op dat moment was de beslistermijn verstreken, zodat het college gelet op artikel 4:17, derde lid, van de Awb tot en met 20 december 2024 de tijd had om een besluit op het bezwaar van eiser te nemen. Gelet op wat onder overweging 8 en verder is overwogen vormen bestreden besluit 1a en het bestreden besluit 1b tezamen het bestreden besluit, waarbij het college met bestreden besluit 1b op 15 juli 2025 op de overige bezwaargronden heeft besloten. Het college heeft de termijn om een besluit te nemen op het bezwaar door een besluit te nemen op 15 juli 2025 ruim overschreden. Omdat het besluit op eisers bezwaar is genomen nadat er meer dan 42 dagen zijn verstreken sinds het college in gebreke was, moet de dwangsom worden vastgesteld op het maximale bedrag van € 1.442,-.
Conclusie en gevolgen
12. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Maar de rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand voor zover het college het primaire besluit in stand heeft gelaten. Dit betekent dat het handhavingsverzoek blijft afgewezen.
12.1.
Voor zover het college geen dwangsom heeft vastgesteld, blijven de rechtsgevolgen niet in stand. De rechtbank zal met toepassing van 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, doende wat het college had behoren te doen, de bestuurlijke dwangsom wegens niet tijdig beslissen vaststellen op € 1.442,-.
12.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten.
Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, bestaande uit bestreden besluit 1a en 1b;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven voor zover het college het primaire besluit in stand heeft gelaten;
- stelt, voor zover het college geen dwangsom heeft vastgesteld, de dwangsom vast op € 1.442,-.
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.R. Lautenbach, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Regenboog, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…].
Artikel 7:1
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
[…].
Artikel 7:11
[…].
Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Woningwet (oud)
Artikel 40 (geldend van 14 maart 1998 tot 1 januari 2003)
Het is verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
[…].
Artikel 43 (geldend van 1 januari 1999 tot 15 augustus 2002)
1. In afwijking van artikel 40, eerste lid, is voorts geen bouwvergunning vereist voor:
[…];
werkzaamheden behorende tot het gewone onderhoud;
[…];
het aanbrengen van veranderingen van niet-ingrijpende aard aan een bouwwerk, met dien verstande dat die veranderingen geen betrekking hebben op de draagconstructie van het bouwwerk, geen uitbreiding van het bebouwde oppervlak plaatsvindt en het bestaande, niet-wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd;
[…],
mits wordt gebouwd overeenkomstig de bij of krachtens de in artikel 2 bedoelde Pro algemene maatregel van bestuur gegeven voorschriften.