ECLI:NL:RBROT:2026:8586 - Rechtbank Rotterdam - Afwijzing verzoek tot schorsing verbodsbesluit overname S...

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 26/5003

uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 juli 2026 in de zaak tussen

1.
Solvinity Group B.V.(Solvinity), te Amsterdam,

2.
Host Lux S.à.r.l.(Host Lux), te Luxemburg,

verzoeksters

(gemachtigden: mrs. W. Knibbeler, P. van den Berg, M.H.J.M. Immerzeel en

E. Lambooij),

de staatssecretaris van Economische Zaken, de staatssecretaris

(gemachtigden: mrs. A.J. Boorsma, S.H.G. Cnossen, M. Koppenol en

I.D.W. Barends).

Als derde-partijen nemen aan de zaak deel:
Stichting Human Rights in Finance.EU, te Amsterdam (vertegenwoordiger: S. Lelieveldt),
Stichting Firewall, te Amsterdam (gemachtigden: mr. R.C.V. Mans en M.Ch. Kaaks) en
Stichting Privacy First, te Amsterdam (gemachtigden: mrs. R.C.V. Mans en M.Ch. Kaaks).

Procesverloop

1. Met het besluit van 25 mei 2026 (het bestreden besluit) heeft de staatssecretaris op basis van artikel 14a.4, eerste lid van de Telecommunicatiewet (Tw), Kyndryl Holdings Inc (Kyndryl) en alle daaraan gelieerde entiteiten een verbod opgelegd op het verkrijgen van overwegende zeggenschap in Solvinity, omdat die verkrijging volgens de staatssecretaris kan leiden tot een bedreiging van het publieke belang.

2. Verzoeksters hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek van verzoeksters om een rechtstreeks beroep toe te staan is door de staatssecretaris afgewezen.

3. Op 25 juni 2026 heeft de voorzieningenrechter een regiezitting gehouden met de gemachtigden van verzoeksters en van de staatssecretaris. Deze vond plaats per videoverbinding. Daar is een toelichting gegeven op de vertrouwelijkheden in deze zaak en

zijn in verband daarmee procedurele afspraken gemaakt over de zitting en de verstrekking

van stukken. Derde partijen zijn hiervan op de hoogte gesteld.

4. De staatssecretaris heeft een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend, waarbij zij de voorzieningenrechter op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft bericht dat alleen hij van een deel van het verweerschrift en van de stukken of delen daarvan kennis mag nemen. De staatssecretaris heeft daarbij verschillende versies voor enerzijds verzoeksters en anderzijds voor derde partijen ingediend. De voorzieningenrechter heeft ook verzoeksters in gelegenheid gesteld aan te geven in hoeverre zij een verzoek wensen te doen op beperkte kennisneming door derde partijen met betrekking tot de door hen ingediende processtukken, wat zij hebben gedaan.

5. De voorzieningenrechter heeft partijen bericht dat hij alleen een afgewogen oordeel over het verzoekschrift kan geven als hij het volledige, dus ongelakte, dossier kan inzien. De voorzieningenrechter heeft daarom aan verzoeksters en derde partijen verzocht om op voorhand toestemming daarvoor te geven. Verzoeksters en derde partijen hebben deze toestemming gegeven.

6. De voorzieningenrechter heeft over de verzoeken om beperkte kennisneming in de loop van 2 juli 2026 een beslissing genomen. Het dictum daarvan luidt dat de voorzieningenrechter:

 bepaalt dat het verzoek tot beperkte kennisneming van verzoeksters wordt gehonoreerd, met dien verstande dat zij zelf op 2 juli 2026 de “partijversie” van het verzoekschrift en de bijlagen daarbij aan derde partijen en tegelijkertijd aan de voorzieningenrechter moeten verstrekken;

 bepaalt dat het verzoek tot beperkte kennisneming van de staatssecretaris ten aanzien van de door haar aan verzoeksters en aan derde partijen verstrekte stukken wordt gehonoreerd met uitzondering van het bestreden besluit en het BTI rapport waarvan de door verzoeksters ingediende versie bij derde partijen bekend mag worden;

 bepaalt dat de staatssecretaris op 2 juli 2026 aan verzoeksters en tegelijkertijd aan de voorzieningenrechter een nieuwe versie van het verweerschrift plus bijlagen verstrekt met inachtneming van de punten 14, 15 en 16;

 bepaalt dat de staatssecretaris uiterlijk op 3 juli 2026 aan derde partijen en tegelijkertijd aan de voorzieningenrechter een nieuwe “partijversie” van het verweerschrift verstrekt met inachtneming van punt 17;

 bepaalt dat de staatssecretaris op 2 juli 2026 aan derde partijen bijlage 1 van het verweerschrift verstrekt.

7. Verzoeksters en de staatssecretaris hebben op 2 juli 2026 aan het einde van de middag een ambtsbericht ingediend en ten aanzien van dit stuk een beroep op beperkte kennisneming gedaan. Die vertrouwelijkheidsclaim ziet voorts op de motivering ervan.

8. De staatssecretaris heeft in de avond van 2 juli 2026 tegen de beslissing van
2 juli 2026 hoger beroep ingesteld bij (de voorzieningenrechter van) het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) en om een spoedvoorziening verzocht. Bij uitspraak van 3 juli 2026 (zaaknummers 26/422 en 26/423) heeft de voorzieningenrechter van het CBb zich onbevoegd verklaard kennis te nemen van het hoger beroep en zich voorts onbevoegd verklaard kennis te nemen van het verzoek om een voorlopige voorziening.

9. Verzoeksters hebben op 3 juli 2026 uitvoering gegeven aan de beslissing van 2 juli 2026. De staatssecretaris heeft deels uitvoering aan de beslissing gegeven en geweigerd het verweerschrift voor verzoeksters volledig in overeenstemming te brengen met de beslissing van 2 juli 2026.

10. De voorzieningenrechter heeft op 3 juli 2026 partijen meegedeeld dat ten aanzien van het ambtsbericht en de motivering van de vertrouwelijkheidclaim terecht een beroep is gedaan op artikel 8:29 van Pro de Awb, zodat die stukken niet naar verzoekster en derde partijen zijn doorgestuurd.

11. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 6 juli 2026 op zitting behandeld.
De zitting heeft deels plaatsgevonden achter gesloten deuren zonder derde partijen. Verzoeksters hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verder zijn namens verzoeksters verschenen [naam en functie] en [naam en functie]. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. De derde partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verder zijn namens Stichting Firewall en Stichting Privacy First [naam] en [naam] verschenen.

12. Ter zitting hebben verzoeksters nog een eerder aangekondigd verslag van een gesprek tussen Solvinity en medewerkers van de ministeries van Economische Zaken en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties per e-mailbericht ingediend met een beroep op beperkte kennisneming in die zin dat derde partijen hier geen kennis van mogen nemen. De voorzieningenrechter heeft tijdens de schorsing van de zitting kennis genomen van dit stuk en de vertrouwelijkheidsclaim gehonoreerd.

Wettelijk kader, voorgeschiedenis en besluitvorming

13. In de bijlage is het wettelijk kader opgenomen.

14. Solvinity heeft volgens de staatssecretaris door de inhoud van haar dienstverlening en haar rol als beheerder van data en IT-systemen voor uiteenlopende overheidsklanten, diepgaande toegang tot overheidsinformatie. Deze overheidsinformatie ziet op (bijzondere) persoonsgegevens en gevoelige informatie uit onder andere de strafrechtketen. Verder zijn enkele klanten van Solvinity grote Nederlandse financiële ondernemingen. Deze partijen beschikken niet alleen over persoonsgegevens maar ook over financiële data met betrekking tot particulieren en bedrijven.

15. Vitruvian Partners LLP (via haar gelieerde onderneming Host Lux), ICT Business Development B.V., POW B.V. en Shoot 4 the Stars B.V. zijn de huidige eigenaren van Solvinity. In maart 2025 is de overheid (Logius en het ministerie van Justitie en Veiligheid) verzocht of zij interesse had om Solvinity te verwerven. Van die mogelijkheid is geen gebruik gemaakt. Host Lux is nadien op zoek gegaan naar een andere koper en heeft die in Kyndryl Nederland B.V. (Kyndryl Nederland) gevonden. Er zijn volgens verzoeksters geen volledig Nederlandse kopers met een volledig Nederlandse eigendomsstructuur geweest die een bod op de onderneming hebben uitgebracht.

16. De Amerikaanse beursgenoteerde vennootschap Kyndryl heeft op 7 november 2025 een consultatieverzoek gedaan bij het onder het ministerie van Economische Zaken en Klimaat vallende Bureau Toetsing Investeringen (BTI) met betrekking tot haar voornemen om via haar Nederlandse dochtervennootschap Kyndryl Nederland zeggenschap (100% van de aandelen) in Solvinity te verkrijgen. Daarbij is door Kyndryl – in welk bericht Solvinity ia aangeduid als “de Target” – vermeld:

“Zowel de Koper als de Target verrichten bepaalde telecommunicatiediensten, welke wij hieronder nader uiteenzetten. Als gevolg hiervan komen wij tot de conclusie dat de Koper reeds beschikt over relevante invloed in de telecommunicatiesector als bedoeld in artikel 14a.4, derde lid Telecommunicatiewet – ook zonder de verkrijging van zeggenschap over de Target (de "Transactie"). Dat betekent dat de Transactie niet meldingsplichtig is onder art. 14a.2 Telecommunicatiewet, hetgeen is bevestigd in de noot in Bijlage 1 bij de Regeling melding Wet ongewenste zeggenschap telecommunicatie, onderaan paragraaf 2.2.3.”

17. Naar aanleiding van de reactie van het BTI heeft Kyndryl op 20 november 2025 een formele melding onder Hoofdstuk 14a van de Tw gedaan. Na voltooiing van de voorgenomen transactie, waarmee alle aandelen overgaan naar Kyndryl Nederland, zal Kyndryl, die indirect alle aandelen in Kyndryl Nederland houdt, (indirecte) overwegende zeggenschap verkrijgen over Solvinity en haar dochterondernemingen.

18. De staatssecretaris meent op basis van de melding en aanvullend onderzoek dat Solvinity een telecommunicatiepartij is in de zin van artikel 14a.2, eerste lid, van de Tw, omdat Solvinity een elektronische communicatiedienst en datacenterdienst levert in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van het Besluit ongewenste zeggenschap telecommunicatie en dat Kyndryl als verwerver daarmee overwegende zeggenschap verkrijgt die leidt tot relevante invloed als bedoeld in artikel 14a.4, derde lid, van de Tw.

19. Daarom valt de voorgenomen transactie volgens de staatssecretaris onder het toepassingsbereik van hoofdstuk 14a van de Tw. Op grond van artikel 14a.2, eerste lid, moet daarom beoordeeld worden of de overname kan leiden tot een bedreiging van het publiek belang, en dus of er naast de vastgestelde relevante invloed, ook sprake is van een van de in het tweede lid genoemde omstandigheden betreffende de verkrijger. Daarbij heeft de staatssecretaris vooropgesteld dat het daarbij niet relevant is of Kyndryl voorafgaand aan de voorgenomen verkrijging al kwalificeert als partij met relevante invloed. In reactie op stellingen van Kyndryl is de staatssecretaris overigens ook van mening dat Kyndryl voorafgaand aan de voorgenomen transactie om verschillende redenen nog niet kwalificeert als partij met relevante invloed, dit met name omdat de diensten van Kyndryl volgens de staatssecretaris niet kwalificeren als een datacenterdienst aan het ministerie van Defensie in de zin van artikel 1, eerste lid, van het Besluit ongewenste zeggenschap telecommunicatie.

20. De staatssecretaris ontleent aan het door de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid uitgebrachte rapport Cybersecuritybeeld Nederland 2025 het volgende: “Dezelfde geopolitieke onvoorspelbaarheid leidt ertoe dat digitale afhankelijkheden risicovol kunnen worden terwijl ze dat eerder niet waren. Nederland is, net als andere landen, voor vele digitale processen en diensten afhankelijk van aanbieders uit andere landen, waaronder de Verenigde Staten. Wet en regelgeving van dergelijke landen kan extraterritoriaal doorwerken en keuzes van die landen kunnen dus impact hebben op Nederland, ook wanneer deze niet direct tegen Nederland zijn gericht.”

21. De staatssecretaris overweegt in dit verband het volgende. De Verenigde Staten (VS) beschikken over verschillende wetgeving die extraterritoriale werking heeft, waardoor ze toegang kunnen krijgen tot gegevens die wereldwijd worden verwerkt door Amerikaanse technologiebedrijven. Naast de Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act (CLOUD Act) en de Foreign Intelligence Surveillance Act (FISA) hebben de VS verschillende wettelijke middelen om bedrijven te dwingen gegevens te verstrekken of technische hulp te bieden aan veiligheids- en inlichtingendiensten. Belangrijke voorbeelden zijn de Communications Assistance for Law Enforcement Act (CALEA), die telecom- en communicatiebedrijven verplicht hun systemen toegankelijk te maken voor afluisterpraktijken. Ook is er de Stored Communications Act (SCA), die Amerikaanse autoriteiten toegang kan geven tot opgeslagen communicatiegegevens, zelfs als deze buiten de VS zijn opgeslagen. Amerikaanse inlichtingendiensten hebben brede rechten voor het verzamelen en opslaan van communicatie en andere gegevens die in het buitenland plaatsvinden en opgeslagen staan. FISA Section 702 vormt de juridische basis voor programma’s zoals PRISM en Upstream. Hierdoor kunnen aanbieders van elektronische communicatiediensten verplicht worden om mee te werken aan buitenlandse inlichtingenverzameling. Waar de VS zich onderscheiden van andere landen is dat zij een grote invloed hebben op de mondiale digitale infrastructuur die vrijwel geheel in handen is van Amerikaanse bedrijven. Een recente studie van de Zwitserse Cloudprovider Proton, laat zien dat veel staten afhankelijk zijn van deze technologie en dat de VS via deze bedrijven macht kunnen uitoefenen.

22. Volgens de staatssecretaris is de extraterritoriale werking van de CLOUD Act niet zuiver hypothetisch van aard. Zij wijst op het volgende. De CLOUD Act werd ingevoerd om een juridisch probleem op te lossen dat ontstond door de internationalisering van cloudopslag, waarbij opsporingsdiensten werden geconfronteerd met data die buiten de VS waren opgeslagen. Zo hadden de autoriteiten in een drugszaak geen toegang tot e-mailaccounts van Microsoft die op een server stond in Ierland. Microsoft weigerde eerder te voldoen aan dit verzoek omdat de informatie op een server buiten de VS stond. In eerste instantie kreeg Microsoft gelijk van de rechter. Door invoering van CLOUD Act, moest Microsoft alsnog voldoen aan het verzoek. Ditzelfde voorbeeld zou voor een partij als Kyndryl kunnen gaan gelden. Het concept “zeggenschap” in de CLOUD act is volgens de staatssecretaris uitgebreid en kan om deze reden ook zeer ruim worden uitgelegd. Het omvat in principe ieder Amerikaans bedrijf dat gegevens tot zijn beschikking heeft. Daarom zijn Amerikaanse bedrijven ook verplicht om gegevens aan autoriteiten te verstrekken wanneer dergelijke gegevens onder zeggenschap, controle of beheer staan van een Europese dochteronderneming. Vereiste is wel dat de Amerikaanse onderneming invloed op die dochteronderneming kan uitoefenen, toegang heeft tot deze gegevens en de gegevens kan verstrekken.

23. Als een bedrijf onder Amerikaanse rechtsmacht valt (zoals Kyndryl), kan het volgens de staatssecretaris verplicht worden data te overhandigen, ook wanneer deze op servers in Europa staat. Een bedrijf ontvangt een verzoek via een dagvaarding (U.S.-warrant of subpoena) en dat verzoek gaat meestal vergezeld van een geheimhoudingsbevel. Hierdoor mag het bedrijf van wie de gegevens worden opgevraagd, hier niet over communiceren of rapporteren. Onder de CLOUD Act kunnen Amerikaanse opsporingsdiensten direct bij Amerikaanse bedrijven gegevens vorderen, zonder dat tussenkomst van een (Nederlandse) rechter. Dit maakt het proces sneller en minder transparant dan bij reguliere internationale rechtshulpverzoeken. Een bedrijf kan bezwaar maken als het CLOUD Act-verzoek strijdig is met wetgeving waar het bedrijf aan moet voldoen in een ander land. De ervaring leert dat er beperkte mogelijkheden zijn om een verzoek op grond van de CLOUD Act aan te vechten bij Amerikaanse rechtbanken. Daarnaast belemmeren de geheimhoudingsregels bedrijven vaak om derden op de hoogte te stellen. De beperking om verzoeken aan te vechten, is bevestigd door Anton Carniaux, juridisch directeur van Microsoft France, toen hij onder ede werd gehoord door de Franse senaat. Toen ze hem vroegen of hij kon garanderen dat gegevens van Franse burgers nooit zonder toestemming aan de Amerikaanse overheid worden overgedragen, luidde zijn antwoord: “Nee. Microsoft kan beloven verzoeken aan te vechten en data binnen de EU te houden, maar als er een juridisch gefundeerd Amerikaans verzoek binnenkomt, moet het meewerken.” Het Nationaal Cyber Security Centrum (NCSC) bevestigt in een deze juridische spagaat. Zo schreef het NCSC in 2022 na een onderzoek door advocatenkantoor GreenbergTraurig dat ook data en persoonsgegevens die in Europa worden verwerkt en opgeslagen, soms vallen onder Amerikaanse wetgeving en door de Amerikaanse overheid kunnen worden opgevraagd.

24. Nu Kyndryl is gevestigd in de VS, extraterritoriale wetgeving van de VS van toepassing is op Kyndryl, zij verplicht is mee te werken aan extraterritoriale wetgeving en het beperkt mogelijk is om als rechtspersoon weerstand te bieden tegen een dagvaarding, terwijl daarnaast geheimhoudingsregels bedrijven vaak belemmeren om derden op de hoogte te stellen, concludeert de staatssecretaris dat Kyndryl nauwe banden heeft met of onder invloed staat van een staat, entiteit of persoon dan wel een persoon is ten aanzien van wie er gronden zijn om dergelijke banden of invloed te vermoeden. Dit betekent dat volgens de staatssecretaris sprake is van een situatie als bedoeld in onderdeel b van het tweede lid van artikel 14.a.4 van de Tw. Daar komt volgens de staatssecretaris bij dat het via deze weg verkrijgen van (heimelijke) toegang tot (gevoelige en bijzondere) persoonsgegevens van Nederlandse staatsburgers die Solvinity in haar bezit heeft, in bewaring heeft of waarover zij de controle heeft kwalificeert als misbruik maken van de telecommunicatiepartij, als bedoeld in onderdeel b in verbinding met onderdeel a van het tweede lid van artikel 14.a.4 van de Tw. Bovendien, zoals in het Deal Approval Deck in de beantwoording van de derde set vragen door de verwerver wordt benoemd, geeft de klantrelatie van Securify met “top Dutch government and institutional Banks” weer welke informatiepositie Securify heeft ten aanzien van de gevoeligheden van de cyberbeveiliging van deze klanten. Tezamen betekent dit volgens de staatssecretaris dat aan alle elementen van een bedreiging voor het publiek belang is voldaan. Daarom is een bedreiging van het publieke belang geconstateerd.

25. Artikel 14a.4, eerste lid, van de Tw bepaalt dat de minister een verbod, dan wel een verbod onder opschortende voorwaarden op het houden respectievelijk verkrijgen van overwegende zeggenschap in een telecommunicatiepartij oplegt als deze zeggenschap naar het oordeel van de minister kan leiden tot een bedreiging van het publiek belang. Hierbij geldt als uitgangspunt dat een verbod wordt opgelegd als de bedreiging voor het publieke belang niet kan worden weggenomen middels opschortende voorwaarden. De zwaarst mogelijke maatregel is volgens de staatssecretaris de certificering van alle aandelen van de doelonderneming, die niet worden geacht te zijn uitgegeven met medewerking van de vennootschap en dat er volgens de administratievoorwaarden geen volmacht wordt gegeven aan de certificaathouder op grond van artikel 2:118a van het Burgerlijk Wetboek (BW). Een dergelijke certificering van de aandelen middels een stichting administratiekantoor (STAK) zou de zwaarst mogelijke maatregel opleveren, omdat die de zeggenschap over de gehele doelonderneming scheidt van het financiële belang van de aandelen en enig eigendom dus reduceert tot een grotendeels louter economisch eigendom. Hiermee zou het behalen van de strategische doelstellingen achter de transactie ook niet behaald kunnen worden. Dit maakt dit de zwaarst mogelijke manier van ingrijpen zonder de transactie te verbieden.

26. Volgens de staatssecretaris biedt de certificering van de aandelen van de doelonderneming via een STAK echter geen bescherming tegen de geconstateerde bedreiging voor het publieke belang. Wanneer alle aandelen van de doelonderneming gecertificeerd zijn, bezit Kyndryl formeel geen zeggenschap, maar bestaat er nog wel een economische relatie en een economisch eigenaarschap. De certificaathouder heeft bovendien daarnaast altijd een vorm van juridische bescherming van zijn eigendom die is vastgelegd in het BW, de statuten en de administratievoorwaarden alsmede Nederlandse jurisprudentie. Op grond van Hoofdstuk 14a van de Tw kan de staatssecretaris niet als onderdeel van het te nemen besluit volledig uitgewerkte statutaire bepalingen en administratievoorwaarden voor de certificering van aandelen van Solvinity opleggen. Ook daarom is deze maatregel volgens de staatssecretaris geen effectief middel om de geconstateerde dreiging van het publiek belang te mitigeren, omdat Kyndryl en Solvinity veel vrijheid hebben bij de inrichting van de statuten en administratievoorwaarden. Hierbij komt ook dat er volgens de staatssecretaris een financiële afhankelijkheidsrelatie zal bestaan tussen de doelonderneming en haar certificaathouder, zelfs wanneer er een zuivere STAK wordt geïmplementeerd. Omdat de zwaarst mogelijke opschortede voorwaarde zonder de transactie te verbieden onvoldoende waarborgen biedt tegen de mogelijke bedreiging van het publiek belang, meent de minister niet gehouden te zijn om te onderzoeken of ook minder ingrijpende maatregelen zou kunnen worden volstaan, want die kunnen dan per definitie niet de nodige waarborgen bieden. Daarom meent de staatssecretaris dat de bedreiging van het publieke belang enkel kan worden afgewend door het verbieden van de voorgenomen overname van Solvinity door Kyndryl Nederland.

27. In reactie op de zienswijze van Solvinity heeft de staatssecretaris onder meer overwogen dat de stelling van verzoeksters dat het risico dat de staatssecretaris signaleert reeds bestaat en niet toeneemt als gevolg van de voor genomen transactie niet opgaat. Dat partijen die aan Solvinity diensten of toegang verlenen zelf reeds onderworpen zijn aan extraterritoriale Amerikaanse wetgeving, maakt dit niet anders. De staatssecretaris heeft in dit verband overwogen dat de toegang van die partijen tot data fundamenteel afwijkt van de diepgaande toegang van Solvinity tot bijvoorbeeld JuBIT en Logius-data. Voorts heeft de staatssecretaris in reactie op de zienswijze overwogen dat het onderbrengen van de dienstverlening aan overheidsklanten in een afzonderlijke Nederlandse entiteit waarvan de aandelen worden gehouden door een onafhankelijke stichting weliswaar niet alleen de zeggenschap maar ook het economisch eigendom en iedere vorm van financiële afhankelijkheid elimineert, maar dat een dergelijk gedeeltelijk verbod onwenselijk is. Het gaat dan om een technisch complexe, tijdrovende en zo niet destructieve, ontvlechting van de doelonderneming, die tot een op termijn niet levensvatbare onderneming leidt die de dienstverlening aan de overheidsklanten verzorgt.

Het verzoek

28. Verzoeksters hebben de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen met een verbod aan de staatssecretaris de voltooiing van de voorgenomen transactie te verbieden gedurende de voorbereiding van haar beslissing op bezwaar. Meer subsidiair verzoeken zij tot schorsing van het bestreden besluit gedurende de wettelijke beslistermijn voor het nemen van een beslissing op bezwaar en de staatssecretaris te gelasten om binnen die termijn een gewijzigd besluit te nemen, waaruit blijkt dat zorgvuldig onderzoek heeft plaatsgevonden naar de noodzaak van passende mitigerende maatregelen, waaronder ten minste (i) de verplichte overdracht of afstoting van specifieke dienstverlening aan een niet aan Kyndryl gelieerde, in de Europese Unie (EU) gevestigde aanbieder en (ii) de maatregelen die blijkens het dossier reeds aan de orde zijn gesteld. Verzoeksters hebben in dit verband tegen het bestreden besluit zeven – deels overlappende – gronden aangevoerd die door de voorzieningenrechter waar nodig bij de beoordeling van het verzoek zullen worden betrokken.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

Toelating derde partijen en het procesgedrag van de staatssecretaris

29. Derde partijen hebben samen met een aantal natuurlijke personen eerder beroepen wegens niet tijdig beslissen ingesteld. Die beroepen zagen op het volgens die natuurlijke en rechtspersonen niet tijdig nemen van een besluit dat strekt tot het verbieden van de voorgenomen overname. Ook hebben zij verzocht om een voorlopige voorziening, maar zij hebben dat verzoek ingetrokken nadat het bestreden besluit was genomen. Het door hen gestelde belang zag met name op de hostingsactiviteiten van Solvinity met betrekking tot DigiD.

30. Een aantal van de natuurlijke personen die eerder waren betrokken bij de beroepen wegens niet tijdig beslissen en de verzoeken om voorlopige voorziening hebben verzocht om ook in deze procedure te worden toegelaten. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn deze natuurlijke personen geen belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Hun belang onderscheidt zich niet van dat van willekeurige andere gebruikers van DigiD, zodat zij zich onvoldoende onderscheiden om een rechtstreeks individueel belang te hebben dat zich onderscheidt van anderen (vgl. ECLI:NL:CBB:2024:916). Het verzoek heeft de voorzieningenrechter daarom afgewezen.

31. In het kader van die eerdere procedures heeft de voorzieningenrechter vastgesteld dat de drie stichtingen, gelet op hun statutaire doelstellingen en feitelijke werkzaamheden, algemeen belang organisaties zijn als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb en dat het algemeen belang dat zij in het bijzonder behartigen rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. De voorzieningenrechter heeft de stichtingen daarom gelet op artikel 8:26 van Pro de Awb en in overeenstemming met artikel 2.2, eerste lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken, ambtshalve uitgenodigd om als partij deel te nemen. De enkele omstandigheid dat een deel van de informatie waarop het bestreden besluit stoelt vertrouwelijk van aard is, vormt – anders dan de staatssecretaris herhaaldelijk en tegen beter weten in heeft aangevoerd – geen reden om de stichtingen niet toe te laten als derde partijen in deze procedure.

32. De voorzieningenrechter stelt vast dat de staatssecretaris vrijwel alle stukken voor derde belanghebbenden heeft willen afschermen ook voor zover die informatie bevatten die reeds openbaar is, dat de staatssecretaris een beroep op artikel 8:29 van Pro de Awb heeft gedaan op de ontoereikende grond dat informatie niet openbaar mag worden gemaakt en dat de staatssecretaris heeft miskend dat ook met betrekking tot stukken met een (deels) vertrouwelijke inhoud een belangenafweging door de rechter zal moeten worden gemaakt of en in welke mate partijen daarover met een oog op een eerlijk proces dienen te beschikken (zie in dit verband vooral ECLI:NL:RVS:2020:1367). Ook heeft de staatssecretaris het onjuiste standpunt ingenomen dat zij mag bepalen of en in hoeverre het verzoekschrift ter kennis mag komen van derde partijen (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2019:4222).
De voorzieningenrechter stelt verder vast dat de staatssecretaris heeft geweigerd uitvoering te geven aan de beslissing van de voorzieningenrechter over beperkte kennisneming van
2 juli 2026 en blijkbaar ook verzoeksters onder druk heeft gezet om dat niet te doen. Ook nadat de voorzieningenrechter van het CBb uitspraak heeft gedaan op het hoger beroep en de in dat verband verzochte voorlopige voorziening van de staatssecretaris tegen de beslissing van 2 juli 2026, heeft de staatssecretaris wat betreft de versie van het verweerschrift voor verzoeksters niet volledig uitvoering gegeven aan die beslissing.

33. Gelet op artikel 8:31 van Pro de Awb kan de bestuursrechter indien een partij niet voldoet aan de verplichting stukken over te leggen daaruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om inhoudelijke consequenties te verbinden aan de weinig rechtstatelijke proceshouding van de staatssecretaris. Wel ziet de voorzieningenrechter aanleiding om te bepalen dat de staatssecretaris het door verzoeksters betaalde griffierecht en de proceskosten van verzoeksters en de derde partijen moet vergoeden omdat de voorzieningenrechter het aannemelijk acht dat zij door de handelswijze van de staatssecretaris extra proceskosten hebben moeten maken en hun voorbereiding op de zitting in tijdsduur is bekort.

Spoedeisendheid en belangenafweging

34. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat een spoedeisend belang ontbreekt. In dit verband heeft de staatssecretaris onder meer het volgende aangevoerd. Voor verzoeksters zijn de gevolgen van het bestreden besluit op dit moment beperkt. […]. De staatssecretaris heeft in dit verband aangegeven dat zij de behandeling van de bezwaarprocedure voortvarend heeft opgepakt. Bovendien kan die termijn door de contractspartijen worden verlengd. In aanvulling hierop merkt de staatssecretaris op dat de belangen, die volgens verzoeksters een spoedeisend belang zouden opleveren, uitsluitend financiële belangen betreffen. Het gaat immers louter om het doorgang laten vinden van een getekende overeenkomst, waarmee veel geld gemoeid is. Dergelijke financiële belangen leveren in de regel geen spoedeisend belang op. Dat geldt temeer nu verzoeksters niet gesteld hebben (en ook niet is gebleken) dat zij in financiële nood zouden komen te verkeren als het bestreden besluit nu niet zou worden geschorst. De stelling van verzoeksters dat zij te maken hebben met negatieve media-aandacht maakt dit niet anders. Het overnameverbod staat er bovendien voor Host Lux niet aan in de weg om een andere koper te vinden.

35. De staatssecretaris stelt zich verder op het standpunt dat ook een belangenafweging aan toewijzing van de verzoeken in de weg staat. Daar waar afwijzing van de verzoeken gezien het voorgaande voorafgaand aan de beslissing op bezwaar niet tot onomkeerbare schade leidt, geldt andersom dat als de verzoeken zouden worden toegewezen en het bestreden besluit zou worden geschorst, wél een duidelijk risico op onomkeerbare gevolgen optreedt. Bij een schorsing kunnen de contractspartijen de transactie direct daarna alsnog afwikkelen. Zodra een overname is voltooid, zijn de gevolgen daarvan volgens de staatssecretaris niet of zeer lastig terug te draaien. In de eerste plaats geldt dat in die situatie

Kyndryl Nederland gedurende enige tijd aandeelhouder zal zijn van Solvinity en daarmee Kyndryl indirect. Daarmee doet de bedreiging voor het publiek belang die door het is vastgesteld zich gedurende die periode reeds voor. De staatssecretaris wijst erop dat eenmaal verleende (onrechtmatige) toegang tot en overdracht van informatie en data niet meer ongedaan kan worden gemaakt. Er is volgens de staatssecretaris dus een reële kans dat de bedreiging voor het publiek belang zich geheel of gedeeltelijk gerealiseerd heeft en niet meer kan worden teruggedraaid als het bestreden besluit zou worden geschorst. In de tweede plaats zou Kyndryl de eerste stappen tot integratie van Solvinity kunnen ondernemen. Ook zouden personele wisselingen in gang gezet kunnen worden. Het terugdraaien van dergelijke stappen is complex.

36. Het standpunt van derde partijen is in essentie gelijk aan dat van de staatssecretaris, met dien verstande dat Stichting Human Rights in Finance.EU in haar zienswijze heeft aangevoerd dat Host Lux de partij is die vooral probeert het overnamebesluit te forceren en in feite Kyndryl Nederland dwingt om aan tafel te gaan voor gesprekken. Dat zou vooral duiden op transactiedruk tussen verkoper en koper, maar niet als acute operationele nood bij Solvinity. In dit verband heeft die stichting verder aangevoerd dat de staatssecretaris geen andere keus had dan om snel tot een verbod te komen omdat Host Lux zélf de voltooiing van de transactie forceerde. Ook heeft zij er op gewezen dat Kyndryl Nederland zich niet als partij heeft gesteld en dat dit evenzeer geldt voor de andere aandeelhouders van Solvinity. Tot slot heeft zij erop gewezen dat de door verzoeksters gestelde gevolgen van het bestreden besluit voor de werknemers van Solvinity niet een belang van verzoeksters is omdat Solvinity alleen een houdstermaatschappij is en geen werknemers heeft.

37. De voorzieningenrechter is het met de staatssecretaris en derde partijen eens dat het bestreden besluit vooralsnog niet tot onomkeerbare gevolgen leidt voor verzoeksters, terwijl spiegelbeeldig mogelijk wel onomkeerbare gevolgen zouden kunnen optreden als het verzoek om voorlopige voorziening zou worden toegewezen. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat de staatssecretaris heeft toegezegd eind september op het bezwaar te beslissen, terwijl verzoeksters zelf hebben aangevoerd dat de staatssecretaris het verbodsbesluit overhaast heeft genomen omdat zij bereid waren de overname uit te stellen tot (uiterlijk) eind augustus. De gevolgen van het (vooralsnog) niet doorgaan van de overname duren daarmee één maand langer dan verzoeksters zelf bereid waren om te accepteren, ook al was dit in de hoop dat er dan een minder vergaand besluit zou worden genomen. De vraag is dus feitelijk of die ene maand een spoedeisend belang oplevert.
De door verzoeksters gestelde belangen zijn overwegend financieel van aard. Niet inzichtelijk is gemaakt dat die financiële belangen zo nijpend zijn dat de beslissing op bezwaar niet kan worden afgewacht, terwijl als het verbodsbesluit uiteindelijk onrechtmatig zou blijken te zijn de schade vergoedbaar is. De gestelde nadelige gevolgen voor de bedrijfsvoering en de werknemers van Solvinity vanwege de onzekerheid die het verbodsbesluit met zich brengt, zouden door een voorlopige voorziening niet worden weggenomen omdat die onzekerheid daarmee niet ten einde komt. Overigens vindt de voorzieningenrechter het met de staatssecretaris aannemelijker dat de gestelde terughoudendheid bij overheidsklanten om (meer) zaken te doen met Solvinity niet is veroorzaakt door het verbodsbesluit, maar door de beoogde overname door Kyndryl Nederland. […].

38. De conclusie is daarom dat er feitelijk vrijwel geen spoedeisend belang is bij de gevraagde voorziening. Alleen als evident is dat de staatssecretaris geen enkele bevoegdheid heeft om een overnameverbod op te leggen, zou daarin spoedeisend belang kunnen worden gevonden voor het treffen van een voorlopige voorziening. Gelet hierop zal de voorzieningenrechter zich beperken tot de gronden van het verzoek die zien op de toepasselijkheid van hoofdstuk 14a van de Tw en de overige gronden daarlaten.

De bevoegdheid om een overnameverbod op te leggen

39. Artikel 14a.4, eerste lid, van de Tw bevat de bevoegdheid voor de staatssecretaris om een verbod op te leggen dan wel een verbod onder opschortende voorwaarden, indien de bestaande of overwegende zeggenschap in een telecommunicatiepartij door een bepaalde partij naar haar oordeel kan leiden tot een bedreiging van het publiek belang. Bij het vaststellen of een transactie kan leiden tot een bedreiging van het publiek belang, stelt de staatssecretaris in haar verweerschrift gelet op de tekst en strekking van het eerste lid van artikel 14a.4 terecht dat haar beoordelingsruimte toekomt (vgl. ECLI:NL:CBB:2026:101, punt 5.8). Naar zijn aard is die beoordelingsruimte niet onbegrensd. Bovendien stelt de wet zelf twee ondergrenzen. Het tweede lid van artikel 14a.4 bepaalt namelijk dat van een bedreiging van het publiek belang slechts sprake kan zijn als de overwegende zeggenschap leidt tot relevante invloed in de telecommunicatiesector als bedoeld in het derde lid, en zich daarnaast een of meer van de onderdelen van het tweede lid van artikel 14a.4 voordoen.

40. Uit het derde lid van artikel 14a.4 volgt dat van relevante invloed in de telecommunicatiesector sprake is indien misbruik of opzettelijke uitval van de telecommunicatiepartij, bedoeld in het eerste lid, en eventuele andere telecommunicatiepartijen waarin de houder of verkrijger of de groep waarvan de houder of verkrijger deel uitmaakt overwegende zeggenschap houdt of verkrijgt, kan leiden tot een of meer situaties als bedoeld in de onderdelen a tot en met e in dit artikellid. Dit is in overeenstemming met dit genoemde derde lid uitgewerkt in het Besluit ongewenste zeggenschap telecommunicatie.

41. In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van het Besluit ongewenste zeggenschap telecommunicatie is bepaald dat bij de toepassing van artikel 14a.4, derde lid, van de Tw, wordt aangenomen dat er sprake is van relevante invloed als bedoeld in dat lid, aanhef en onder a tot en met d, indien de telecommunicatiepartij bedoeld in artikel 14a.4, eerste lid, en eventuele andere telecommunicatiepartijen waarin de houder of verkrijger of de groep waarvan de houder of verkrijger deel uitmaakt overwegende zeggenschap houdt of verkrijgt, alleen of tezamen: een elektronische communicatiedienst of elektronisch communicatienetwerk, datacenterdienst of vertrouwensdienst aanbiedt aan de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, het ministerie van Defensie, de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid of de Nationale Politie (hierna tezamen en afzonderlijk: entiteiten). Volgens de staatssecretaris biedt Solvinity een elektronische communicatiedienst en een datacenterdienst als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van het Besluit ongewenste zeggenschap telecommunicatie aan een of meer entiteiten. Verzoeksters hebben dit betwist.

42. Het begrip elektronische communicatiedienst wordt in artikel 1.1 van de Tw gedefinieerd als i) een internettoegangsdienst als bedoeld in artikel 2, tweede alinea, onderdeel 2, van Verordening nr. 2015/2120; ii) een interpersoonlijke communicatiedienst; of iii) een dienst die geheel of hoofdzakelijk bestaat in het overbrengen van signalen. De staatssecretaris heeft uiteengezet dat Solvinity in dit verband aan een of meer entiteiten een dienst verleent die tweeledig is: i) het verzorgen en daarbij controleren van het transport van signalen over een elektronisch communicatienetwerk binnen de datacenters en van signalen die de datacenters ontvangen en verzenden en (ii) het controleren of het verkeer met de website (applicatie) veilig is. Onderdeel daarvan is dat Solvinity de internettoegang voor alle medewerkers van een van de departementen verzorgt.

43. De voorzieningenrechter volgt de staatssecretaris in haar standpunt dat de zojuist omschreven dienstverlening van Solvinity kwalificeert als elektronische communicatiedienst, namelijk als een dienst die geheel of hoofdzakelijk bestaat in het overbrengen van signalen. Dat Solvinity daarbij zorgdraagt voor de beveiliging van de overgebrachte signalen maakt dit – anders dan verzoeksters hebben aangevoerd – niet anders. Aan het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie in de zaak UPC Nederland (ECLI:EU:C:2013:709, punt 41) ontleent de voorzieningenrechter dat een dienst die geheel of hoofdzakelijk bestaat uit het overbrengen van signalen zich daardoor kenmerkt dat die zich hoofdzakelijk richt op de overbrenging van inhoud, waarvoor geen redactionele verantwoordelijkheid geldt. Ook bij de genoemde dienst die Solvinity levert gaat het hierom: het overbrengen van de inhoud die anderen (de gebruikers) leveren. Dat een aanzienlijk deel van de dienstverlening door Solvinity bestaat uit het beveiligen van dit mail- en internetverkeer, maakt dit niet anders want die beveiliging staat volledig ten dienste aan en heeft geen zelfstandige functie los van het overbrengen van signalen, terwijl beveiliging evenmin inhoud toevoegt aan de overgebrachte signalen.

44. Maar ook afgezien hiervan is de voorzieningenrechter op grond van door de staatsecretaris overgelegde informatie waarvan alleen hij kennis mocht nemen, van oordeel dat Solvinity een dienst aanbiedt aan entiteiten genoemd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van het Besluit ongewenste zeggenschap telecommunicatie.

45. Verzoeksters hebben aangevoerd dat Kyndryl als telecommunicatiepartij voorafgaand aan de transactie reeds beschikte over relevante invloed in de sector vanwege haar dienstverlening aan Defensie. Uit de wetssystematiek en uit de nota van toelichting bij het Besluit ongewenste zeggenschap telecommunicatie volgt dan volgens verzoeksters dat in dat geval geen meldplicht geldt en geen voorafgaande toetsing door de staatssecretaris. Zij wijzen op de volgende overweging in de nota van toelichting (Stb. 2020, nr. 352, blz. 12):

“De meldplicht op basis van artikel 14a.2 is alleen aan de orde indien overwegende zeggenschap wordt verkregen en het verkrijgen van deze zeggenschap «leidt tot relevante invloed in de sector». Met andere woorden alleen bij het overschrijden van een van de drempels in het besluit hoeft de investering te worden gemeld. Als de investerende partij reeds overwegende zeggenschap heeft hoeft de investering niet gemeld te worden. De reden hiervan is dat in het geval een investeerder reeds relevante invloed heeft en er geen reden is geweest om daaraan een einde te maken er ook geen reden is om een eventuele groter wordende invloed in de telecommunicatiesector te toetsen.”

46. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeksters niet aannemelijk hebben gemaakt dat Kyndryl al relevante invloed in de sector heeft. De staatssecretaris heeft uiteengezet dat een consortium onder leiding van Kyndryl twee datacenters voor Defensie bouwt die volledig eigendom worden van Defensie. Daarom levert Kyndryl geen datacenterdienst aan Defensie, maar treedt zij slechts op als aannemer bij de bouw van de datacenters. Verzoeksters bestrijden dat niet en erkennen ook dat Kyndryl geen datacenterdienst levert, maar vinden dat de redenering die de staatssecretaris hanteert ten aanzien van Solvinity op het punt van de datacenterdienst dan ook van toepassing is op Kyndryl. Dit laatste kan echter in het midden blijven omdat Solvinity, zoals hiervoor besproken, al op andere gronden valt onder artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van het Besluit ongewenste zeggenschap telecommunicatie. Het betoog van verzoeksters slaagt alleen daarom al niet.

47. Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat in het rapport voldoende is onderbouwd waarom zich met de transactie een situatie voor zal kunnen doen als bedoeld in artikel 14.a.4, tweede lid, aanhef en onder b, van de Tw en daarmee dat de overname van Solvinity door Kyndryl Nederland een bedreiging kan vormen voor het publiek belang. Solvinity heeft diepgaande toegang tot veel en (overwegend zeer) vertrouwelijke overheidsinformatie, waaronder (bijzondere) persoonsgegevens en gevoelige informatie uit de strafrechtketen en van de rechtspraak. Het risico bestaat dat deze informatie aan de moedermaatschappij van Kyndryl Nederland kan worden opgevraagd vanwege de toepasselijkheid van Amerikaanse extraterritoriale wetgeving. De mogelijkheid en bereidheid van Kyndryl om zich daartegen te verzetten heeft de staatssecretaris, mede gelet op het feit dat Kyndryl het bevel kan krijgen van de Amerikaanse overheid om haar informatievorderingen volledig geheim te houden, onvoldoende kunnen achten om het risico weg te nemen. Ook als dat risico in de praktijk wellicht beperkt is, heeft de staatssecretaris zich op het standpunt kunnen stellen dat ook een beperkt risico onaanvaardbaar is vanwege de grote gevolgen die het verwezenlijken van ook een beperkt risico kan hebben voor het publiek belang.

48. Gelet op een en ander is niet evident dat de staatssecretaris niet bevoegd was om het overnameverbod op te leggen. Voor een schorsing van het bestreden besluit is daarom geen aanleiding. Ook voor de subsidiair gevraagde minder verstrekkende voorziening ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding omdat de staatssecretaris al heeft toegezegd binnen de wettelijke beslistermijn te beslissen en de voorzieningenrechter niet bij wijze van voorlopige voorziening kan voorschrijven welke inhoud de beslissing op bezwaar moet hebben.

Ten overvloede: wenken voor de heroverweging

49. De overige gronden van het verzoek laat de voorzieningenrechter in het licht van het ontbreken van spoedeisend belang dus onbesproken, ook omdat die andere gronden aspecten van het verbodsbesluit betreffen die als zij gebrekkig zijn, in het besluit op bezwaar hersteld kunnen worden. De voorzieningenrechter geeft daarover mee dat de staatssecretaris in het besluit op bezwaar met name aandacht zal moeten besteden aan de vraag of een lichtere maatregel mogelijk is. Daarvoor zal ook Kyndryl mogelijk in de procedure moeten worden betrokken, voor zover die partij bereid is om mitigerende maatregelen te accepteren.
In dat kader zal de staatssecretaris in het besluit op bezwaar ook nader moeten ingaan op de mogelijkheid om de data waartoe Solvinity nu toegang toe heeft volledig voor haar te versleutelen en de sleutel in eigen beheer te houden of aan een derde te geven. In productie 8, dat door de staatsecretaris met een beroep op artikel 8:29 van Pro de Awb niet is vrijgegeven voor andere partijen, is daarover – onder verwijzing naar een eerder rapport van GreenbergTraurig – opgemerkt dat een Europese entiteit die gecodeerde data opslaat en niet in het bezit is van de sleutel om die data te decoderen naar verwachting (wegens ontoegankelijkheid van de data) niet in staat zal zijn te voldoen aan een opdracht bepaalde data te verstrekken aan Amerikaanse diensten, terwijl volgens deze berichtgeving de Amerikaanse wetgeving ook niet voorziet in een plicht om gecodeerde data te ontsleutelen indien niet over de sleutel wordt beschikt. In dat verband zal de staatssecretaris ook nader moeten toelichten voor welke dienstverlening het noodzakelijk is dat Solvinity toegang heeft tot de data en of niet, zoals door Solvinity bepleit op de zitting, onderscheid moet worden gemaakt tussen volledig geautomatiseerde toegang tot die data op permanente basis voor het scannen op veiligheidsrisico’s en de incidentele handmatige toegang tot data waar het om gaat bij een informatieverzoek van de Amerikaanse overheid.

Conclusie en gevolgen

50. De voorzieningenrechter wijst het verzoek tot schorsing van het bestreden besluit af. Dit betekent dat het bestreden besluit niet wordt geschorst in afwachting van de door de staatssecretaris te nemen beslissing op bezwaar.

51. De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat de staatssecretaris het door verzoeksters betaalde griffierecht vergoedt en de staatssecretaris zal worden veroordeeld tot een proceskostenveroordeling.

52. De kosten voor rechtsbijstand worden vergoed in overeenstemming met het Besluit proceskosten bestuursrecht. Per punt wordt een waarde van 907 gehanteerd en er wordt een wegingsfactor 1,5 wegens de zwaarte van de zaak gehanteerd. Voor verzoeksters worden voor het verzoek, de regiezitting en de zitting in totaal 2,5 punten toegekend. Dit komt neer op een bedrag van € 3.401,25. Voor de Stichting Firewall en Stichting Privacy First samen wordt voor de zitting 1 punt toegekend. Dit komt neer op een bedrag van € 1.360,50. Stichting Human Rights in Finance.EU heeft zonder rechtsbijstand geprocedeerd, maar heeft verzocht de reiskosten te vergoeden. Die kosten bedragen € 37,80. Ook komen de door die stichting opgegeven kosten van uittreksels uit de openbare registers voor vergoeding in aanmerking. Die zijn met bewijsstukken verantwoord tot een bedrag van 55,10.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

wijst het verzoek af;
bepaalt dat de staatssecretaris het door verzoeksters betaalde griffierecht van € 397 dient te vergoeden;
veroordeelt de staatssecretaris in de door verzoeksters gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 3.401,25;
veroordeelt de staatssecretaris in de door Stichting Firewall en Stichting Privacy First gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.360,50;
veroordeelt de staatssecretaris in de door Stichting Human Rights in Finance.EU gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 92,90.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van

mr. R. Stijnen, griffier.

De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2026.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.

Bijlage

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 1:2

1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

(…)

3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Artikel 8:26

1. De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.

(…)

Artikel 8:29

1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.

2. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet open overheid de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.

3. De bestuursrechter beslist of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.

4. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, vervalt de verplichting.

5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.

6Inzake een beroep tegen een besluit op grond van de Wet open overheid neemt, in zo verre in afwijking van het eerste en derde lid, uitsluitend de bestuursrechter kennis van de stukken waarvan op grond van de Wet open overheid om openbaarmaking of verstrekking is verzocht. De toestemming, bedoeld in het vijfde lid, is van rechtswege verleend.

Artikel 8:31

Indien een partij niet voldoet aan de verplichting te verschijnen, inlichtingen te geven, stukken over te leggen of mee te werken aan een onderzoek als bedoeld in artikel 8:47, eerste lid, kan de bestuursrechter daaruit de gevolgtrekkingen maken die hem geraden voorkomen.

Artikel 8:81

1. Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

(…)

Verordening nr. 2015/2120 tot vaststelling van maatregelen betreffende open-internettoegang

Artikel 2

Definities

Voor de toepassing van deze verordening zijn de definities van artikel 2 van Pro Richtlijn 2002/21/EG van toepassing.

De volgende definities zijn ook van toepassing:

(…)

2. “ internettoegangsdienst”: een openbare elektronischecommunicatiedienst die toegang tot het internet biedt en derhalve connectiviteit met vrijwel alle eindpunten van het internet, ongeacht de gebruikte netwerktechnologie en eindapparatuur.

Telecommunicatiewet

Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen

Artikel 1.1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

elektronische communicatiedienst: gewoonlijk tegen vergoeding via elektronisch communicatienetwerk aangeboden internettoegangsdienst als bedoeld in artikel 2, tweede alinea, punt 2, van de netneutraliteitsverordening, interpersoonlijke communicatiedienst of dienst die geheel of hoofdzakelijk bestaat in het overbrengen van signalen zoals transmissiediensten die voor het verlenen van intermachinale diensten en voor omroep worden gebruikt, met uitzondering van diensten waarbij met behulp van elektronische communicatienetwerken of -diensten overgebrachte inhoud wordt geleverd of redactioneel wordt gecontroleerd;

(…)

netneutraliteitsverordening: op grond van artikel 114 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vastgestelde verordening van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie betreffende open internettoegang;

(…)

Hoofdstuk 14a. Ongewenste zeggenschap in telecommunicatiepartijen

Artikel 14a.1

In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

– overwegende zeggenschap: overwegende zeggenschap in de zin van artikel 14a.3;

– telecommunicatiepartij: bijkantoor of een in Nederland gevestigde rechtspersoon, eenmanszaak of vennootschap, zijnde een aanbieder of houder van overwegende zeggenschap in een aanbieder van:

a. een elektronisch communicatienetwerk of -dienst;

b. een hostingdienst, internetknooppunt, vertrouwensdienst of datacenter, met uitzondering van datacenters uitsluitend of hoofdzakelijk voor eigen gebruik; of

c. een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie netwerken of diensten;

(…)

Artikel 14a.2

1. Degene die het voornemen heeft overwegende zeggenschap in een telecommunicatiepartij te verkrijgen meldt dit voornemen aan Onze Minister indien deze zeggenschap leidt tot relevante invloed in de telecommunicatiesector als bedoeld in artikel 14a.4, derde lid. Een melding hoeft niet te worden gedaan door een van een beursgenoteerde telecommunicatiepartij onafhankelijke rechtspersoon die ten doel heeft het behartigen van de belangen van de telecommunicatiepartij en een met haar verbonden onderneming en die de overwegende zeggenschap na aankondiging van een openbaar bod voor de duur van maximaal twee jaar verkrijgt ter bescherming van de telecommunicatiepartij.

2. De melding in het eerste lid wordt gedaan uiterlijk acht weken voor de beoogde datum van uitvoering van dit voornemen. Indien het voornemen betrekking heeft op een openbaar bod op een beursgenoteerde telecommunicatiepartij wordt de melding gedaan uiterlijk gelijktijdig met de aankondiging van een openbaar bod als bedoeld in artikel 5, eerste tot en met derde lid, van het Besluit openbare biedingen Wft.

3. Onze Minister beslist binnen acht weken na ontvangst van de melding of een verbod op grond van artikel 14a.4, eerste lid, wordt opgelegd. Indien nader onderzoek nodig is, kan Onze Minister de termijn verlengen met zes maanden. De termijn wordt opgeschort met ingang van de dag:

a. waarop Onze Minister aanvullende informatie verzoekt tot de dag waarop de verzochte informatie is gegeven, en

b. waarop Onze Minister een voornemen om een verbod op te leggen voor een zienswijze heeft voorgelegd aan de telecommunicatiepartij tot de dag waarop hij de zienswijze ontvangt of, indien die korter is, de termijn voor het uitbrengen van een zienswijze is verstreken.

(…)

5. Indien na een melding als bedoeld in het eerste lid blijkt dat er sprake is van een buitenlandse directe investering die valt binnen de reikwijdte van Verordening (EU) 2019/452 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2019 tot vaststelling van een kader voor de screening van buitenlandse directe investeringen in de Unie (PbEU 2019, L 79), kan de termijn, bedoeld in het derde lid, tweede volzin, met nog ten hoogste drie maanden verlengd worden.

6. Bij ministeriële regeling kunnen voorschriften worden gesteld met betrekking tot de melding, bedoeld in het eerste en vierde lid.

Artikel 14a.3

Van overwegende zeggenschap is sprake indien de houder of verkrijger van die zeggenschap na de verkrijging:

a. alleen of tezamen met personen met wie in onderling overleg wordt gehandeld, rechtstreeks of middellijk over ten minste 30 procent van de stemmen in de algemene vergadering van een rechtspersoon beschikt;

b. al dan niet krachtens overeenkomst met anderen, alleen of samen met personen met wie in onderling overleg wordt gehandeld, meer dan de helft van de bestuurders of van de commissarissen van een rechtspersoon kan benoemen of ontslaan, ook indien alle stemgerechtigden stemmen;

c. beschikt over een of meer aandelen met een bijzonder statutair recht inzake de zeggenschap;

d. beschikt over een bijkantoor, zijnde een telecommunicatiepartij;

e. als vennoot volledig jegens schuldeisers aansprakelijk wordt voor de schulden van de onder eigen naam optredende vennootschap, of

f. eigenaar is van een eenmanszaak.

Artikel 14a.4

1. Indien bestaande of aanstaande overwegende zeggenschap in een telecommunicatiepartij door een bepaalde partij naar het oordeel van Onze Minister kan leiden tot een bedreiging van het publiek belang legt Onze Minister hem een verbod, dan wel een verbod onder opschortende voorwaarden op het houden respectievelijk verkrijgen van overwegende zeggenschap in deze telecommunicatiepartij op. Indien Onze Minister voornemens is een verbod op te leggen, vraagt hij de telecommunicatiepartij om een zienswijze over het voorgenomen besluit. Hij stelt daarbij een termijn voor het uitbrengen van de zienswijze.

2. Van een bedreiging van het publiek belang kan slechts sprake zijn als de overwegende zeggenschap leidt tot relevante invloed in de telecommunicatiesector als bedoeld in het derde lid, en:

a. de verkrijger of houder een ongewenst persoon is of een staat, entiteit of persoon is waarvan bekend is of waarvoor gronden zijn te vermoeden dat deze de intentie heeft een telecommunicatiepartij te beïnvloeden om misbruik of opzettelijke uitval mogelijk te maken,

b. de verkrijger of houder nauwe banden heeft met of onder invloed staat van een staat, entiteit of persoon als bedoeld onder a, dan wel een persoon is ten aanzien van wie er gronden zijn om dergelijke banden of invloed te vermoeden,

c. de verkrijger of houder een zodanige staat van dienst heeft dat hierdoor het risico, dat de gevolgen genoemd in het derde lid onder a tot en met d zich zullen voordoen, aanzienlijk wordt vergroot,

d. de identiteit van de werkelijke houder of verkrijger niet kan worden vastgesteld, of

e. de verkrijger of houder niet of onvoldoende meewerkt aan het onderzoek naar de omstandigheden onder a tot en met d.

3. Van relevante invloed in de telecommunicatiesector is sprake indien misbruik of opzettelijke uitval van de telecommunicatiepartij, bedoeld in het eerste lid, en eventuele andere telecommunicatiepartijen waarin de houder of verkrijger of de groep waarvan de houder of verkrijger deel uitmaakt overwegende zeggenschap houdt of verkrijgt, kan leiden tot:

a. een onrechtmatige inbreuk op de vertrouwelijkheid van de communicatie, danwel een onderbreking van de internettoegangsdienst of telefoondienst van meer dan een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen aantal eindgebruikers;

b. een onderbreking van de beschikbaarheid of verificatie van bij algemene maatregel van bestuur genoemde diensten en toepassingen die worden geleverd via het internet voor zover die diensten een bij die algemene maatregel van bestuur te bepalen drempelwaarde overschrijden;

c. een onderbreking van de beschikbaarheid, betrouwbaarheid of vertrouwelijkheid van een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen product of dienst ten behoeve van een publieke taak op het gebied van nationale veiligheid, defensie, de handhaving van de rechtsorde dan wel hulpverlening;

d. een onrechtmatige inbreuk of onderbreking als bedoeld in de onderdelen a of b met betrekking tot een combinatie van diensten en toepassingen als bedoeld in die onderdelen die tezamen een bij die algemene maatregel van bestuur gestelde drempelwaarde overschrijden;

e. andere bij algemene maatregel van bestuur genoemde ernstige gevolgen met betrekking tot de continuïteit van dienstverlening door een telecommunicatiepartij dan wel de vertrouwelijkheid van communicatie.

4. De in het derde lid onder a tot en met c bedoelde gevolgen worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nader uitgewerkt.

5. Indien een verbod op het houden of verkrijgen van overwegende zeggenschap niet volgt op een melding op grond van artikel 14a.2, wordt een verbod opgelegd binnen acht maanden nadat de feiten of omstandigheden op grond waarvan Onze Minister van oordeel is dat het publiek belang bedreigd kan worden, bekend zijn geworden bij Onze Minister.

6. Nadat een voorgenomen verkrijging van zeggenschap is gemeld op grond van artikel 14a.2, eerste lid, en binnen de termijn bedoeld in artikel 14a.2, derde lid, geen verbod is opgelegd, dan wel door Onze Minister is medegedeeld dat geen verbod zal worden opgelegd, verbiedt Onze Minister het verkrijgen of houden van overwegende zeggenschap als bedoeld in het eerste lid uitsluitend indien:

a. bij de melding, bedoeld in artikel 14a.2, eerste lid, door de aanvrager onjuiste of onvolledige informatie is verstrekt, of

b. de feiten of omstandigheden op grond waarvan Onze Minister van oordeel is dat het publiek belang bedreigd kan worden, eerst na de beslissing om geen verbod op te leggen bekend zijn geworden bij Onze Minister.

7. Een verbod op grond van het eerste lid wordt meegedeeld aan de partij tot wie het verbod zich richt en aan de betrokken partij en via een door Onze Minister aangewezen internetpagina bekendgemaakt.

Artikel 14a.5

1. Indien zich feiten of omstandigheden voordoen op grond waarvan Onze Minister weet of vermoedt dat sprake is van overwegende zeggenschap waardoor het publiek belang bedreigd kan worden of indien hij weet of vermoedt dat dergelijke zeggenschap zal ontstaan:

a. verstrekt een telecommunicatiepartij aan Onze Minister op verzoek om niet een uittreksel uit het door de rechtspersoon gehouden register met betrekking tot een recht op een aandeel;

b. stelt een telecommunicatiepartij op verzoek van Onze Minister een onderzoek in naar de identiteit van een houder van zeggenschap en de banden die deze heeft met derden.

(…)

Besluit ongewenste zeggenschap telecommunicatie

Artikel 1

1. Bij de toepassing van artikel 14a.4, derde lid, van de Telecommunicatiewet, wordt aangenomen dat er sprake is van relevante invloed als bedoeld in dat lid, aanhef en onder a tot en met d, indien de telecommunicatiepartij bedoeld in artikel 14a.4, eerste lid, en eventuele andere telecommunicatiepartijen waarin de houder of verkrijger of de groep waarvan de houder of verkrijger deel uitmaakt overwegende zeggenschap houdt of verkrijgt, alleen of tezamen:

a. een internettoegangsdienst of telefoondienst aanbiedt aan meer dan 100.000 eindgebruikers in Nederland, waarbij met betrekking tot:

1° de vaste internettoegangs- of telefoondienst, met uitzondering van de vaste internettoegangsdienst aan zakelijke eindgebruikers, wordt uitgegaan van 2 eindgebruikers per aansluiting,

2° de vaste internettoegangsdienst aan zakelijke gebruikers wordt uitgegaan van 8 eindgebruikers per aansluiting,

3° de mobiele internettoegangsdienst of telefoondienst wordt uitgegaan van 1 eindgebruiker per aansluiting,

b. een elektronisch communicatienetwerk aanbiedt waarover aan meer dan 100.000 eindgebruikers in Nederland internettoegangsdiensten of telefoondiensten worden aangeboden,

c. een internetknooppunt aanbiedt waarop meer dan 300 autonome systemen zijn aangesloten,

d. datacenterdiensten aanbiedt met een stroomcapaciteit van meer dan 50 MW,

e. hostingdiensten aanbiedt ten behoeve van meer dan 400.000 .nl-domeinnamen,

f. een gekwalificeerde vertrouwensdienst aanbiedt,

g. een elektronische communicatiedienst of elektronisch communicatienetwerk, datacenterdienst of vertrouwensdienst aanbiedt aan de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, het ministerie van Defensie, de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid of de Nationale Politie, of

h. indien de drempelwaarden, bedoeld in de onderdelen a, b, c, d, of e niet worden bereikt, een combinatie van diensten als bedoeld in die onderdelen aanbiedt, die bij elkaar optellen tot een drempelwaarde van 1 of hoger, waarbij voor de berekening van de drempelwaarde:

1° het aantal eindgebruikers waaraan een internettoegangsdienst of telefoondienst zowel direct als indirect via diens elektronisch communicatienetwerk wordt aangeboden, wordt gedeeld door 100.000,

2° het aantal autonome systemen dat is aangesloten op een internetknooppunt wordt gedeeld door 300,

3° de stroomcapaciteit van de datacenters wordt gedeeld door 50, en

4° het aantal .nl-domeinnamen ten behoeve waarvan hostingdiensten worden aangeboden wordt gedeeld door 400.000.

2. Onder zakelijke gebruiker in het eerste lid wordt verstaan een natuurlijke persoon of rechtspersoon die gebruik maakt van of verzoekt om een openbare elektronische communicatiedienst of -netwerk voor bedrijfs- of beroepsdoeleinden.