Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/10429
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juli 2026 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
en
de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, thans de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de minister
(gemachtigden: mr. S. van der Waal en mr. J.M. Schoemaker).
Procesverloop
1. Bij besluit van 1 juli 2025 heeft de minister aan eiser wegens het herhaaldelijk ter verkoop aanbieden van elektronische sigaretten (vapes) met diverse smaakjes een bestuurlijke boete opgelegd tot een totaalbedrag van € 11.250.
2. Met het bestreden besluit van 21 november 2025 heeft de minister het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
3. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
4. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
5. De rechtbank heeft het beroep op 15 juni 2026 op zitting behandeld. Eiser is niet verschenen. Namens de minister zijn verschenen haar gemachtigden, die werkzaam zijn bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Beoordeling door de rechtbank
6. Eiser, die een tabaksspeciaalzaak heeft aan het [vestigingsplaats] in Rotterdam (de winkel), is meermaals beboet voor het ter verkoop aanbieden van vapjes met smaken. De boetebesluiten van 23 oktober 2024, 13 maart 2025, 22 april 2025 en 15 mei 2025 zijn niet aangevochten en daarom onherroepelijk geworden. Op 6 mei 2025 heeft een junior-toezichthouder van de NVWA in de winkel als pseudokoper een vape met een smaakje gekocht. Aansluitend heeft een toezichthouder van de NVWA de winkel bezocht en vastgesteld dat er vapes met verschillende smaakjes werden verkocht. Beslaglegging van 240 verpakkingen heeft direct plaatsgehad. Nadien is die partij vernietigd. Ook is aan eiser op 3 juni 2025 een rapport van bevindingen van de toezichthouder, het relaas van bevindingen van de junior-toezichthouder en een voornemen gezonden tot oplegging van een boete van in totaal € 11.250. Vervolgens is deze boete opgelegd, die na bezwaar van eiser is gehandhaafd.
7. Eiser betoogt dat het boetebedrag te hoog is en zou moeten worden volstaan met een boete van € 2.250 wegens een enkele overtreding van het zogenoemde smaakjesverbod. In dit verband heeft eiser aangevoerd dat onduidelijk en onvoldoende gemotiveerd is waarom sprake zou zijn van vijf afzonderlijke overtredingen. Dit klemt temeer nu de minister ook erkent dat er vóór 14 april 2025 geen eenduidige werkwijze was waarbij ofwel per merk ofwel per smaaktype binnen een merk werd beboet. Dat er vanaf 14 april 2025 wel een eenduidige werkwijze zou worden gehanteerd waarbij per merkvariant wordt beboet is volgens eiseres onvoldoende onderbouwd en niet toetsbaar. Volgens eiser handelt de minister in strijd met de rechtszekerheid door in het voorliggende geval toch een boete op te leggen naar vijf overtredingen, terwijl in de winkel maar één merk vapes werd verkocht. Daarnaast betoogt eiseres dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en dat de boetes moeten worden gematigd. Tot slot ontbreekt een motivering waarom juist deze vijf overtredingen zijn geselecteerd, als de minister meent dat er sprake is van meer dan vijf overtredingen.
8. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
9. Uit artikel 3.10, vijfde lid, van de regeling volgt dat een verpakkingseenheid en een buitenverpakking van nicotinehoudende en niet-nicotinehoudende vloeistoffen en van andere onderdelen van elektronische dampwaar geen aanduiding bevatten van andere dan de in de artikel 2.12 aangewezen smaakbepalende additieven. Artikel 2.12 bevat een limitatieve lijst met smaakbepalende additieven voor nicotinehoudende en niet-nicotinehoudende vloeistoffen en van andere onderdelen van elektronische dampwaar. Deze regels zijn gebaseerd op het Tabaks- en rookwarenbesluit, dat op zijn beurt weer is gebaseerd op de Tabaks- en rookwarenwet (de wet). Uit artikel 11b, eerste en tweede lid, van de wet in verbinding met de bijlage bij de wet (categorie A) volgt dat de minister wegens overtreding van deze voorschriften een bestuurlijke boete opleggen van € 450 bij een eerste overtreding. Dit bedrag wordt verhoogd tot:
€ 1.350 € 1.350 indien de natuurlijke persoon aan wie of de rechtspersoon waaraan de overtreding kan worden toegerekend voor een soortgelijke overtreding eerder is beboet en er nog geen twee jaar zijn verlopen sinds die eerdere bestuurlijke boete onherroepelijk is geworden;
€ 1.350 € 2.250 indien binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de bestuurlijke boete voor de eerste overtreding, een soortgelijke overtreding voor de derde maal wordt begaan; en
€ 1.350 € 4.500 indien binnen vijf jaar na het onherroepelijk worden van de bestuurlijke boete voor de eerste overtreding, een soortgelijke overtreding voor de vierde maal wordt begaan.
10. De rechtbank stelt ambtshalve vast dat de minister eerst bij het vierde boetebesluit van 15 mei 2025 is overgegaan tot een verhoging tot € 1.350 per overtreding en daarop bij een vijfde overtreding aansluitend is overgegaan tot een verhoging van € 2.250 per overtreding, dit met een maximum van vijf overtredingen per inspectie. De rechtbank is gebonden aan de keuze van de minister om in afwijking van een algemeen verbindend voorschrift per gedraging een boete te hanteren van € 2.250 bij een vijfde overtreding in vijf jaar tijd. Indien de rechtbank in afwijking hiervan het toepasselijke boetebedrag van € 4.500 (per gedraging) zou opleggen, zou zij handelen in strijd met het verbod van reformatio in peius. Gelet hierop is de bovengrens van € 2.250 (per gedraging) voor de rechtbank een gegeven.
11. Uit artikel 5:8 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt verder dat indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd. Daaruit volgt dat tijdens één inspectie meerdere overtredingen kunnen worden vastgesteld. Met het oog op evenredigheid. In theorie zou de minister met inachtneming van artikel 5:8 van Pro de Awb mogelijk zelfs tientallen boetes aan de vennootschap hebben kunnen opleggen. Dit zou echter in strijd komen met wat de wetgever met die bepaling voor ogen heeft gestaan, dit ook in het licht van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Gelet hierop worden op basis van het Algemeen interventiebeleid NVWA per controle niet meer dan vijf boetes opgelegd. De vraag die partijen vervolgens verdeeld houdt is of de minister gelet op de door eiser genoemde mededelingen op de website van de NVWA gehouden is om bij de vraag of sprake is van verschillende overtredingen een onderscheid te maken naar merknaam of naar smaakje.
12. Uit de overgelegde stukken bij de zienswijze van eiseres in bezwaar blijkt het volgende. De NVWA heeft op 23 april 2024 een nieuwsbericht op haar website geplaatst met de volgende kop: “NVWA weert miljoenen vapes met smaakjes van Nederlandse markt”. In dit bericht staat onder meer vermeld: “Er mogen alleen nog maar e-sigaretten met tabakssmaak worden verkocht. Boetes kunnen oplopen tot 4.500 euro per merk vapes, met een maximum van 22.500 euro aan boetes per keer. Dit bedrag is in de Tabaks- en rookwarenwet vastgelegd en geldt ook voor winkels.” Uit het citaat volgt dat de NVWA heeft aangekondigd een boete op te leggen per merk. Gelet op de genoemde bedragen zal de NVWA zal hierbij de boetes voor vijf overtredingen per controle voor ogen hebben gehad. Op 23 oktober 2024 heeft de NVWA een nieuwsbericht op haar website geplaatst met de kop: “NVWA betrapt verkopers illegale vapes tijdens festival”. Op webpage 3 van dit nieuwsbericht is vermeld: “Dit jaar heeft de NVWA tot en met september ook 878 inspecties bij winkels uitgevoerd. De meeste supermarkten, tabaksspeciaalzaken, bel- en souvenirwinkels etc. houden zich aan het verkoopverbod. Maar ongeveer 1 op de 5 niet. Bij 173 verkooppunten constateerden inspecteurs een overtreding. Hiervoor legt de NVWA een boete van 450 euro per merkvariant op, met een maximum van 2.250 euro. Bij herhaling kan de boete flink oplopen tot maximaal 22.500 euro.” Hier wordt niet gesproken van merk, maar van merkvariant.
13. In een bij het verweerschrift gevoegde versie 25.1.1 van het Projectprotocol AT180 Toezicht Productregeling met ingangsdatum 1 januari 2025 is vermeld dat per inspectie maximaal vijf overtredingen ten laste kunnen worden gelegd voor maximaal vijf merkvarianten. Onder ‘merkvariant elektronisch dampwaar’ wordt volgens dit document verstaan: een uniek product dat verschilt van andere producten door variaties in merk, productnaam, smaak of nicotinegehalte. In het verweerschrift is uiteengezet dat de NVWA de definitie ‘merkvariant’ heeft vastgelegd, omdat dit niet eenduidig werd uitgelegd en toegepast. De rechtbank stelt vast dat in de ook door de minister overgelegde versie 25.1.0 van dit protocol, die dezelfde ingangsdatum vermeldt, deze definitie ontbreekt en de term ‘merkvariant’ juist niet wordt gebruikt om verschillende smaakjes aan te duiden, maar dat de in dat document genoemde voorbeelden wel aangeven dat meerdere boetes kunnen volgen bij verschillenden smaakjes van hetzelfde merk. In het verweerschrift is verder vermeld dat versie 25.1.1 van het protocol daadwerkelijk wordt gehanteerd vanaf 14 april 2025. In het verweerschrift heeft de minister verder uiteengezet dat ook in het verleden al per merkvariant kon worden beboet, maar dat niet was vastgelegd wat onder ‘merkvariant’ moet worden verstaan, waardoor het niet op eenduidige wijze werd toegepast en veelal in het voordeel van overtreders werd opgetreden. De minister meent dat zij er niet aan gehouden is om dat op die wijze voort te zetten.
14. Naar het oordeel van de rechtbank kan de term ‘merkvariant’ die in het nieuwsbericht van 23 oktober 2024 op de website van de NVWA voorkomt zowel duiden op naamvarianten als op smaakvarianten. Vanaf dit nieuwsbericht kon eiser aan de hand van de berichtgeving op de website van de NVWA er daarom naar het oordeel van de rechtbank dus niet meer op rekenen dat hij bij het te koop aanbieden van slechts één merk met een groot aanbod aan smaakjes slechts één boete zou worden opgelegd. Uit het verweerschrift begrijpt de rechtbank dat begin 2025 in een document door de NVWA is vastgelegd wat onder ‘merkvariant’ moet worden verstaan en dat de NVWA in haar handhaving eerst vanaf 14 april 2025 consequent is gaan handhaven per naam- en smaakvariant.
15. Uit het voorgaande volgt dat voorafgaand aan de inspectie van 6 mei 2025 zowel extern als intern door de NVWA was gecommuniceerd dat voortaan per naam- of smaakvariant zou worden opgetreden. Het stond de NVWA vrij om dit te doen met inachtneming van haar beleid om per inspectie voor maximaal vijf overtredingen een boete op te leggen. Gelet op een en ander is de rechtbank van oordeel dat de minister met de voorliggende boeteoplegging niet heeft gehandeld met het rechtszekerheidsbeginsel. Evenmin zal sprake zijn geweest van strijd met het verbod van willekeur of met het gelijkheidsbeginsel nu de minister heeft aangegeven dat per 14 april 2025, dus vanaf een datum voor de inspectie, de term ‘merkvariant’ op uniforme wijze wordt toegepast door (de toezichthouders van) de NVWA. Dat sprake zou zijn van een motiveringsgebrek ten aanzien van de selectie van de maximaal vijf overtredingen die op grond van het interventiebeleid kunnen worden beboet, volgt de rechtbank niet. Uit de lijst van inbeslaggenomen producten volgt dat het gaat om elektronische sigaretten waarvan acht of meer exemplaren van dezelfde smaak zijn aangetroffen. Er is dus een selectie gemaakt op basis van de hoeveelheid aangetroffen elektronische sigaretten per smaak.
16. De rechtbank ziet geen reden om de totale boete van € 11.250 op andere gronden te matigen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het gaat om door de regelgever vastgestelde boetetarieven, zodat dat die gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb slechts bij bijzondere omstandigheden voor matiging in aanmerking komen (vgl. ECLI:NL:CBB:2024:407). Dat vanwege de recidive en cumulatie niet sprake is van een geringe boete maakt dit niet anders nu eiser niets heeft aangevoerd omtrent zijn financiële omstandigheden. Daar komt bij dat de rechtbank het gelet op de processtrategie van eiser aannemelijk vindt dat het incasseren van dergelijke boetes door eiser wordt gezien als onderdeel van zijn bedrijfsvoering.
17. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
Conclusie en gevolgen
18. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de boetes in stand blijven. Daarom krijgt eiser zijn griffierecht niet vergoed. Voor een proceskostenveroordeling is evenmin aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van
mr. R. Stijnen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.