Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/4711
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juli 2026 in de zaak tussen
vennootschap onder firma [eiseres](de vennootschap), uit [vestigingsplaats] , eiseres
en
de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, thans de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport(de minister)
(gemachtigden: mr. S. Azdad en mr. J.M. Schoemaker).
Procesverloop
1. Bij besluit van 26 september 2024 heeft de minister aan de vennootschap bestuurlijke boetes van in totaal € 2.250 opgelegd wegens het te koop aanbieden van tabaks- en aanverwante producten met smaakjes.
2. Met het bestreden besluit van 2 juni 2025 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.
3. De vennootschap heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
4. De rechtbank heeft het beroep op 15 juni 2026 op zitting behandeld. Met bericht is van de zijde van de vennootschap niemand verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Ook is namens de minister verschenen [naam] , werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Beoordeling door de rechtbank
5. Aan een op 18 juni 2024 door een toezichthouder van de NVWA (de toezichthouder) naar waarheid opgemaakt en ondertekend rapport wordt het volgende ontleend. Op 12 juni 2024 heeft de toezichthouder, samen met een collega toezichthouder, de winkel van de vennootschap aan het [vestigingsplaats] in [vestigingsplaats] bezocht. De toezichthouder heeft waargenomen dat in deze winkel diverse schappen met onder meer tijdschriften, kantoorartikelen, wenskaarten, feestartikelen en speelgoed ter verkoop werden gepresenteerd. Ook zag de toezichthouder dat diverse personen de winkel betraden, bij de verkoopbalie om tabaksproducten vroegen en dat deze uit de kastenwand achter de gordijnen werden gehaald. Verder werd gezien dat na betaling de personen de tabaksproducten meenamen en de winkel verlieten. Op de toonbank zag de toezichthouder dat twee reclameflyers voor tabaksproducten waren geplakt. Ook zag de toezichthouder een ordner liggen op de verkoopbalie. De ordner was gevuld was met A4-formaat papieren met daarop afbeeldingen van buitenverpakkingen van diverse merken e-liquids. Tevens stonden bij de afbeeldingen teksten waarin werd vermeld met welke andere tabakssmaak die e-liquid overeen kwam. Tijdens de inspectie is de toezichthouder om de verkoopbalie heen gelopen en zag dat onder de verkoopbalie schappen waren met daarin kunststof bakken. Diverse bakken bleken te zijn gevuld met omdoosjes met daarin buitenverpakkingen die de toezichthouder herkende als buitenverpakkingen van elektronische sigaretten. Uit de buitenverpakkingen kon worden afgeleid dat er diverse smaakvarianten lagen met een andere smaak dan tabakssmaak. Ook in de voorraadruimte achter in de winkel trof de toezichthouders dergelijke omdoosjes aan. De vennoot vertelde dat hij vlak voor 1 januari 2024, startdatum handhaving van het smaakjesverbod, nog een flinke partij elektronische sigaretten had ingekocht zodat hij genoeg voorraad had en niet van plan was deze weg te gooien.
6. Het hiervoor genoemde rapport is samen met een boetevoornemen van 29 juli 2024 aan de vennootschap gezonden. In de zienswijze van de vennootschap heeft de minister geen aanleiding af te zien van boeteoplegging. De vijf boetes opgelegde van elk € 450 zien op het voor verkoop voorhanden hebben van verpakkingen van (tenminste) vijf verschillende merken elektronische sigaretten, waarvan de verpakking smaakbepalende additieven of een aanduiding bevatte die verwees naar een smaak anders dan tabak. Daarmee is volgens de minister gehandeld in strijd met artikel 3.10, vijfde lid, van de Tabaks- en rookwarenregeling (de regeling).
7. De vennootschap is het niet eens met de bij het bestreden besluit gehandhaafde boetes. De vennootschap heeft – naar de rechtbank uit het aanvullende beroepschrift van 10 juli 2025 begrijpt – aan willen voeren dat het onderzoek onzorgvuldig is, dat de toezichthouder blijkbaar onbevoegd is (omdat hij geen hulpofficier van justitie is), dat het bestuursorgaan niet zelf een boete zou mogen opleggen (“de slager die zijn eigen vlees keurt”) en dat de vennootschap ten onrechte meermaals wegens hetzelfde feit is beboet. Voorts heeft de vennootschap aangegeven te volharden in haar eerdere stellingen in bezwaar.
8. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
9. De ongemotiveerde verwijzing door de vennootschap naar haar eerdere stellingen vormt geen beroepsgrond waarop de bestuursrechter hoeft in te gaan (vgl. ECLI:NL:CBB:2020:83). De rechtbank zal dit dus niet doen.
10. De rechtbank is van oordeel dat de minister het bewijs van de gedragingen die hebben geleid tot boeteoplegging heeft geleverd op basis van het door de toezichthouder opgestelde rapport. De rechtbank wijst in dit verband op vaste rechtspraak waaruit volgt dat het bestuursorgaan behoudens gemotiveerde weerspreking mag afgaan aan de eigen waarnemingen van een toezichthouders die zijn neergelegd in een dergelijk rapport (bijv. ECLI:NL:CBB:2025:474). Wat de vennootschap heeft aangevoerd is geen begin van een gemotiveerde weerspreking. Bovendien is belastend fotomateriaal bij het rapport gevoegd. De opmerking van de vennootschap dat de toezichthouder geen hulpofficier van justitie is, doet niet ter zake. De normering van nalevingstoezicht en bewijsvergaring in dit verband moet worden gevonden in Titel 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en niet in het Wetboek van Strafvordering.
11. Uit artikel 3.10, vijfde lid, van de regeling volgt dat een verpakkingseenheid en een buitenverpakking van nicotinehoudende en niet-nicotinehoudende vloeistoffen en van andere onderdelen van elektronische dampwaar geen aanduiding bevatten van andere dan de in de artikel 2.12 aangewezen smaakbepalende additieven. Artikel 2.12 bevat een limitatieve lijst met smaakbepalende additieven voor nicotinehoudende en niet-nicotinehoudende vloeistoffen en van andere onderdelen van elektronische dampwaar. Deze regels zijn gebaseerd op het Tabaks- en rookwarenbesluit, dat op zijn beurt weer is gebaseerd op de Tabaks- en rookwarenwet (de wet). Uit artikel 11b, eerste en tweede lid, van de wet in verbinding met de bijlage bij de wet (categorie A) volgt dat de minister wegens overtreding van deze voorschriften een bestuurlijke boete van € 450 bij een eerste overtreding kan opleggen.
12. Omdat volgens de verpakkingen van elektronische sigaretten die de vennootschap te koop aanbood andere smaakjes waren toegevoegd dan genoemd in artikel 2.12 van de regeling was de minister bevoegd tot boeteoplegging aan de vennootschap. Dat een bestuursorgaan op basis van constateringen van haar eigen toezichthouders bevoegd is tot het opleggen van bestuurlijke boetes is een keuze van de wetgever. Die keuze komt niet in strijd met de eisen die de rechtspraak stelt aan een eerlijk proces, omdat de toegang tot een onafhankelijke bestuursrechter is gewaarborgd. Dat de voorliggende normen worden gehandhaafd met gefixeerde boetes maakt dit niet anders (bijv. ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706 (Segame)).
13. Over de cumulatie van boetes overweegt de rechtbank het volgende. Uit artikel 5:8 van Pro de Awb volgt verder dat indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd. In het rapport worden zeven merken van tabaks- en aanverwante producten vermeld die in de winkel zijn aangetroffen, terwijl voorts andere onregelmatigheden in het rapport zijn beschreven. Van ieder merk zijn verpakkingen met verschillende smaakvarianten aangetroffen. In theorie zou de minister met inachtneming van artikel 5:8 van Pro de Awb nog meer boetes aan de vennootschap hebben kunnen opleggen. Dit zou echter in strijd komen met wat de wetgever met die bepaling voor ogen heeft gestaan, dit ook in het licht van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Gelet hierop worden op basis van het Algemeen interventiebeleid NVWA per controle niet meer dan vijf boetes opgelegd.
14. De rechtbank stelt verder vast dat per overtreding sprake is van een relatief geringe gefixeerde boete ter naleving van voorschriften in de bedrijfsuitoefening, zodat een matiging op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb niet snel in beeld komt. Gelet op wat is aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om tot matiging over te gaan.
Conclusie en gevolgen
15. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de boetes in stand blijven. De vennootschap krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van
mr. R. Stijnen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.