Uitspraak
Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage
Sector Bestuursrecht
Tweede kamer, meervoudig
-------------------------------------------
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
-------------------------------------------
Reg.nr.: AWB 99/3894 AW
Inzake [eiser], wonende te Minderhout (België), eiseres,
tegen de Minister van Justitie, verweerder.
1. Aanduiding bestreden besluit
Het besluit van verweerder van 16 maart 1999, kenmerk P143/610326.882.
2. Zitting
Datum: 22 februari 2000.
Eiseres is in persoon verschenen, vergezeld van haar echtgenoot en bijgestaan door haar raadsman mr. W.R.M. Voorvaart.
Verweerder werd vertegenwoordigd door mr. J.H. Kleijne-Sanders.
3. Feiten
Eiseres is met ingang van 1 januari 1986 aangesteld als penitentiair inrichtingwerkster in dienst van verweerders ministerie. Als zodanig was zij werkzaam bij de Penitentiaire Inrichtingen Breda (hierna: PI Breda), huis van bewaring De Boschpoort. Als lid van het calamiteitenteam van die inrichting heeft zij op 31 oktober en 1 november 1995 deelgenomen aan een te Veenhuizen gehouden oefening. Een onderdeel daarvan was de hantering van lange wapenstok en schild, waarbij onder meer werd geoefend in het afweren van toegegooide materialen met behulp van een doorzichtig kunststof schild. Bij dat onderdeel is zij op de tweede dag op haar rechter knie getroffen door een stuk steen.
Thuisgekomen heeft eiseres zich onder doktersbehandeling gesteld. Omdat de pijnklachten bleven aanhouden, heeft zij zich vanaf 12 januari 1996 ziek gemeld. Op 12 november 1996 is van het ongeval door de groepscommandant calamiteitenteam rapport opgemaakt.
De toenmalige gemachtigde van eiseres heeft bij brief van 26 februari 1997 aan het ministerie van Justitie de Staat der Nederlanden (hierna: de Staat) als werkgever aansprakelijk gesteld voor de gevolgen van het ongeval.
Bij brief van 20 november 1997 heeft de algemeen directeur van de PI Breda aan eiseres bericht dat de brief waarbij de Staat aansprakelijk is gesteld, op 17 november 1997 ter afdoening aan hem is overgedragen, aangezien dergelijke zaken aan hem zijn gemandateerd. Bij brief van 1 december 1997 heeft de algemeen directeur, onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de Raad) van 13 februari 1997 (TAR 1997, 59), meegedeeld welke overwegingen bij zijn beslissing een rol zullen spelen.
In reactie hierop heeft eiseres bij brief van 22 december 1997 doen weten dat de werkgever wordt verweten dat hij zijn werknemers onvoldoende beschermd aan de oefening heeft laten meedoen.
Bij besluit van 15 januari 1998 heeft de algemeen directeur van de PI Breda het eiseres overkomen ongeval gekwalificeerd als dienstongeval in de zin van artikel 44 (rechtbank: thans artikel 48 in Pro verbinding met artikel 35, onder d) van het Algemeen Rijksambtenarenreglement en verdergaande aansprakelijkheid afgewezen.
Namens eiseres is tegen dit besluit bij brief van 19 februari 1998, aangevuld bij brief van 17 maart 1998, bezwaar gemaakt, naar aanleiding waarvan zij op 9 december 1998 is gehoord.
De adviescommissie van het ministerie van Justitie ingevolge de Algemene wet bestuursrecht betreffende personele aangelegenheden (hierna: de commissie) heeft op 3 maart 1999 schriftelijk geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren. Onder verwijzing naar dit advies heeft verweerder bij besluit van 16 maart 1999 het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 26 april 1999, aangevuld bij brief van 28 mei 1999, beroep doen instellen.
Verweerder heeft op 9 september 1999 een verweerschrift ingezonden.
4. Motivering
4.1. Aan de orde is de vraag of verweerder bij het bestreden besluit op goede gronden het namens hem door de directeur van de PI Breda genomen besluit van 15 januari 1998 heeft gehandhaafd, waarbij civielrechtelijke aansprakelijkheid voor de gevolgen van het op 1 november 1995 aan eiseres overkomen ongeval is afgewezen. Niet in geschil is de hoogte van de door eiseres geleden of te lijden schade, nu het verzoek van eiseres slechts de gave en onvoorwaardelijke erkenning van aansprakelijkheid betrof. In deze fase kan dan ook wat betreft de schade worden volstaan met de constatering dat voldoende aannemelijk is geworden dat eiseres schade heeft geleden of lijdt welke niet reeds op grond van wet- en regelgeving of beleid voor vergoeding in aanmerking komt.
4.2. De Staat is aansprakelijk gesteld als werkgever, op grond van het laten deelnemen aan de oefening zonder het nemen van de voor de hand liggende en weinig moeite kostende beschermende maatregelen (zie de brief van eiseres van 22 december 1997). Bij haar aanvullend bezwaarschrift heeft eiseres, onder verwijzing naar de uitspraken van de Raad van 9 december 1993 (TAR 1994, 34) en 17 maart 1994 (TAR 1994, 106), aangevoerd dat een risicoaansprakelijkheid van de werkgever moet worden aangenomen. Daar heeft zij aan toegevoegd dat de instructeur en de begeleiders van de calamiteitentraining zijn tekortgeschoten in hun zorgverplichting. De oefening had beter moeten worden voorbereid, verzuimd is eerst met lichter materiaal te oefenen, in plaats van de door de mobiele eenheid van de politie gebruikte grote rieten schilden werden kleine schilden van plexiglas gebruikt waarop voorwerpen gemakkelijk konden afglijden en de verstrekte kleding bood onvoldoende bescherming, aldus eiseres.
Ter zitting heeft zij uitdrukkelijk verklaard dat degene die de steen heeft gegooid waardoor haar knie is getroffen, geen verwijt wordt gemaakt.
4.3.1. De Raad maakt, althans waar het betreft de aansprakelijkheid voor schade die door de ambtenaar is geleden op of na 1 januari 1993, een onderscheid tussen gevallen waarin de gehoudenheid tot schadevergoeding voortvloeit uit onrechtmatig handelen van het bestuursorgaan en waarin deze is gebaseerd op risicoaansprakelijkheid. De hoofdregel is dat van aansprakelijkheid ter zake van feitelijk handelen alleen sprake kan zijn in geval van schuld bij degene die de schade heeft veroorzaakt (schuldaansprakelijkheid). De rechter dient dan ook terughoudendheid te betrachten bij het aanvaarden van risicoaansprakelijkheid in andere gevallen dan die waarin deze in een bijzonder wettelijk voorschrift uitdrukkelijk is vastgelegd of waarin (het stelsel van) de wettelijke regeling daarvoor anderszins voldoende aanknopingspunten biedt (uitspraak van 13 februari 1997, TAR 1997, 59).
4.3.2. Uit deze rechtspraak leidt de rechtbank af dat de betrokken publiekrechtelijke rechtspersoon jegens de ambtenaar onder meer aansprakelijk is voor de schade ten gevolge van, in civielrechtelijke termen, een fout - dat wil zeggen: een toerekenbare onrechtmatige daad - die als eigen gedraging van de rechtspersoon heeft te gelden. Het betreft dan een foutaansprakelijkheid op grond van artikel 6:162 van Pro het Burgerlijk Wetboek (BW). Schuld is daarvoor slechts van belang als een van de elementen die op grond van het derde lid van dit artikel in aanmerking moeten worden genomen bij de toerekening van de gedraging aan de dader.
Daarnaast wordt door de Raad aansprakelijkheid van de rechtspersoon aangenomen voor risico's die krachtens de wet of overeenkomstig het wettelijk stelsel voor zijn rekening behoren te komen. Hieronder valt, zo begrijpt de rechtbank, de aansprakelijkheid voor de schade die aan de ambtenaar is toegebracht door een fout van een ondergeschikte van de rechtspersoon (artikel 6:170 in Pro verbinding met artikel 6:162 van Pro het BW).
4.4.1. De commissie heeft in haar door verweerder overgenomen advies een voorbehoud gemaakt, aangezien zij als gevolg van het tijdsverloop sinds het ongeluk niet precies heeft kunnen nagaan wat er bij de bewuste training exact is gebeurd. In het midden latend of verweerder terecht dit bewijsprobleem voor risico van eiseres laat komen, zal de rechtbank thans onderzoeken of de vaststaande feiten omtrent de aansprakelijkheid van de Staat uitsluitsel kunnen verschaffen.
4.4.2. Tussen partijen staat vast dat eiseres tijdens de oefening waarbij zij werd geraakt niet beschikte over kniebeschermers.
4.5.1. De rechtbank acht in dit verband van belang dat ingevolge de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) op verweerder, zijnde de werkgever in de zin van de Arbowet, een algemene zorgplicht rust voor onder meer een zo groot mogelijke veiligheid en een zo goed mogelijke bescherming van de gezondheid (artikel 3, aanhef, in verbinding met artikel 1, onder a, van de Arbowet).
4.5.2. Deze zorgplicht is in de daarop volgende onderdelen verder uitgewerkt, onder meer met het oog op het gebruik van werktuigen, machines, toestellen en overige hulpmiddelen bij de arbeid (onderdeel c).
De Raad heeft in zijn onder 4.2 genoemde uitspraken overwogen - zulks mede in het licht van hetgeen bij en krachtens de Arbowet is bepaald omtrent de primair aan de werkgever opgedragen verplichting te zorgen voor de veiligheid in verband met de arbeid -, dat voor gevallen waarbij (letsel)schade ontstaat als gevolg van een ongeval tijdens werkzaamheden van bedrijfsmatige aard waarbij gebruik wordt gemaakt van gereedschap en machines, een zekere vorm van risicoaanvaarding door het administratief orgaan aangenomen moet worden. Dit betekent dat op het administratief orgaan (ook) een vergoedingsplicht komt te rusten voor schade die het gevolg is van een bedrijfsongeval dat zich voordoet in een werksituatie die aanvankelijk geen gevaren voor de veiligheid van de ambtenaar leek op te leveren en waarin mogelijke gevaren bij het gebruik van werktuigen, machines en overige hulpmiddelen in vergaande mate waren beperkt, maar waarbij het - achteraf gezien - toch mogelijk was geweest doelmatiger veiligheidsvoorzieningen te treffen.
4.5.3. Onderdeel b van artikel 3 van Pro de Arbowet luidt als volgt:
tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd, moeten de gevaren voor de veiligheid of de gezondheid van de werknemer zoveel mogelijk in eerste aanleg bij de bron daarvan worden voorkomen of zoveel mogelijk worden beperkt; naar de mate waarin dergelijke gevaren niet bij de bron kunnen worden voorkomen of beperkt, moeten daartoe andere doelmatige maatregelen worden getroffen, waarbij maatregelen gericht op collectieve bescherming de voorrang dienen te hebben boven maatregelen gericht op individuele bescherming; slechts indien redelijkerwijs niet kan worden gevergd dat maatregelen worden getroffen die zijn gericht op individuele bescherming, dienen doelmatige en passende persoonlijke beschermingsmiddelen aan de werknemer ter beschikking te worden gesteld.
4.5.4. Gelet op artikel 3, aanhef en onder b, van de Arbowet en de rechtspraak van de Raad inzake aansprakelijkheid voor de gevolgen van bedrijfsongevallen, is naar het oordeel van de rechtbank de publiekrechtelijke rechtspersoon jegens de ambtenaar aansprakelijk voor de schade die deze lijdt ten gevolge van een - niet in belangrijke mate aan diens opzet of bewuste roekeloosheid te wijten - bedrijfsongeval, indien hij in een gevaarlijke werksituatie is gebracht waarbij onvoldoende beschermende maatregelen zijn getroffen.
4.6.1. De commissie heeft in haar advies opgemerkt dat met het soort kniebeschermers dat nodig was geweest om het ongeval te voorkomen of de kans op schade te beperken, niet kan worden gelopen. De oefening zou door het dragen daarvan haar nut hebben verloren, mede omdat de cursisten zich dan zouden instellen op het dragen van extra beschermingsmateriaal waar zij in werkelijkheid niet de beschikking over zullen hebben.
Bij zijn verweerschrift heeft verweerder nog opgemerkt dat het (nog) verder inpakken van personeelsleden in beschermende kleding wellicht tot een betere bescherming tegen gegooide voorwerpen leidt, maar tegelijkertijd de beweeglijkheid en de wendbaarheid vermindert, waardoor het niet ondenkbaar is dat hierdoor, ook in de voorliggende oefensituatie, juist meer gevaar voor letsel ontstaat, bijvoorbeeld door struikelen van een deelnemer. Verweerder is van mening dat een goede afweging is gemaakt en dat de verstrekte middelen een optimale bescherming boden.
4.6.2. De rechtbank overweegt in dit verband dat de oefening was bedoeld om kleine calamiteiten het hoofd te kunnen bieden, in afwachting van de komst van de ME. De deelnemers moesten onder meer leren om allerlei projectielen, bijvoorbeeld stoelen of een televisietoestel, af te weren die bij ordeverstoringen door gedetineerden naar hen kunnen worden geworpen. Of zij in de nagebootste situatie ook nog beweeglijk moeten zijn en in hoeverre zij dan door kniebeschermers in hun bewegingen gehinderd zouden kunnen worden, kan hier in het midden blijven. De rechtbank verwerpt namelijk de stelling dat een oefening haar nut verliest indien de daaraan verbonden gevaren minder zijn dan in de nagespeelde werkelijkheid.
De mogelijke meerwaarde van de blootstelling aan werkelijk gevaar zal steeds moeten worden afgewogen tegen de ernst van de mogelijke gevaren waaraan betrokkenen worden blootgesteld, mede in het licht van de mogelijkheden om deze te voorkomen of te beperken. In het onderhavige geval was voorzienbaar dat de oefening blijvend letsel ten gevolge zou kunnen hebben. Er werd immers van korte afstand met stenen in de richting van de deelnemers geworpen. Anders dan hoofd, voeten en schenen, waren de knieën niet speciaal beschermd. De kans dat een knie door een steen zou worden geraakt, rechtstreeks of door afglijden van het schild, is kennelijk voor lief genomen. Het is echter van algemene bekendheid dat knieletsel vaak onherstelbaar is. Nu daartegen met het laten dragen van kniebeschermers op eenvoudige wijze bescherming kan worden geboden, moet worden geoordeeld dat deze ten onrechte niet zijn verstrekt.
4.7. Gelet op het voorgaande, komt de rechtbank tot de slotsom dat het bestreden besluit in rechte geen stand kan houden. Het beroep is gegrond. Aangezien een na vernietiging van het bestreden besluit door verweerder nieuw te nemen beslissing materieel slechts een erkenning van aansprakelijkheid zou kunnen inhouden, zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door die aansprakelijkheid vast te stellen.
4.8. De rechtbank acht voorts termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de door eiseres in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op ( 1.420,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1).
5. Beslissing
De Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
stelt vast dat de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie) jegens eiseres aansprakelijk is voor de schade ten gevolge van het op 1 november 1995 te Veenhuizen aan haar overkomen ongeval;
vernietigt het besluit van 15 januari 1998 voor zover die aansprakelijkheid daarbij is afgewezen;
gelast dat de Staat der Nederlanden als rechtspersoon aan eiseres het door deze betaalde griffierecht, zijnde ( 225,-, vergoedt;
veroordeelt verweerder in de kosten ten bedrage van ( 1.420,-, onder aanwijzing van voormelde rechtspersoon als degene die deze kosten aan eiseres dient te vergoeden.
6. Rechtsmiddel
Aldus gegeven door mrs. P.A. Koppen, C.C. Dedel-van Walbeek en Th.L. Bellekom en in het openbaar uitgesproken op 4 april 2000, in tegenwoordigheid van de griffier.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden:
Coll. :