Uitspraak
President van de Arrondissementsrechtbank 's-Gravenhage Sector bestuursrecht
__________________________________________________
UITSPRAAK
ingevolge artikel 8:84 van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
__________________________________________________
Reg.nr : AWB 00/8599 VRWET
Inzake : A, zonder vaste woon- of verblijfplaats, verzoeker, woonplaats kiezende ten kantore van zijn gemachtigde, mr. D.R. Burgio, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand Asiel 's-Hertogenbosch Legal Aid te 's-Hertogenbosch,
tegen : het bestuur van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers, gevestigd te Rijswijk, verweerder, gemachtigde mr. M.M. van Asperen, advocaat te 's-Gravenhage.
1. Gevraagde voorziening
Een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 Awb is verzocht ten aanzien van het niet tijdig beslissen van verweerder op het verzoek van verzoeker van 11 juli 2000 om hem toe te laten tot de opvang op basis van de Regeling
verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 1997 (hierna Rva).
2. Zitting
Het verzoek om een voorlopige voorziening is behandeld ter zitting van 16 augustus 2000.
Verzoeker is verschenen, bijgestaan door mr. I. van den Elshout, kantoorgenote van verzoekers gemachtigde.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het verzoek is gevoegd behandeld met verzoekers verzoek om een voorlopige
voorziening, geregistreerd onder nummer AWB 00/8597. Verwerend orgaan ten aanzien van dit verzoek is de staatssecretaris van Justitie.
3. Beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening
Ingevolge artikel 8:81, eerste lid Awb kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de
president van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voorzover de beslissing op het verzoek meebrengt dat een oordeel wordt gegeven in de bodemprocedure, draagt dat oordeel een voorlopig karakter en is dat niet bindend voor de beslissing in die procedure.
Verzoeker heeft op 26 maart 2000 een aanvraag om toelating als vluchteling ingediend. Deze aanvraag is niet ingewilligd. Hiertegen is bezwaar gemaakt.
Bij uitspraak van 10 april 2000 heeft de fungerend president van de rechtbank 's-Gravenhage het bezwaar ongegrond verklaard en een verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
Verzoeker heeft op 8 juli 2000 wederom een aanvraag ingediend om toelating als vluchteling in het Aanmeldcentrum (AC) te Zevenaar. Bij brief van 11 juli 2000 heeft verzoeker verweerder verzocht hem toe te laten tot de opvang van het
COA. Bij bezwaarschrift van 17 juli 2000 heeft verzoeker bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig beslissen op zijn aanvraag. Voorts heeft verzoeker op dezelfde datum de president van de rechtbank verzocht een voorziening te treffen,
inhoudende dat verweerder wordt opgedragen verzoeker binnen 48 uur opvang te verlenen.
Verzoeker stelt zich daarbij (in de hoofdzaak) op het standpunt dat, hoewel hij eerder een aanvraag om toelating als vluchteling heeft ingediend die onherroepelijk niet is ingewilligd, verzoekers aanvraag van 8 juli 2000 om
toelating als vluchteling geen herhaalde asielaanvraag in de zin van artikel 4, tweede lid Rva is. Er is slechts sprake van een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4, tweede lid Rva indien aan deze aanvraag een eerdere aanvraag
is voorafgegaan, in het kader waarvan opvang in een opvangcentrum heeft plaatsgevonden. Verzoekers eerste aanvraag is binnen de AC-procedure afgedaan en de Rva was destijds niet op hem van toepassing. Nu de staatssecretaris van
Justitie ten aanzien van de onderhavige aanvraag om toelating als vluchteling heeft bepaald dat deze aanvraag niet in het aanmeldcentrum kan worden afgedaan, kan verzoeker voor het eerst aanspraak maken op opvang in de zin van de
Rva. De tweede aanvraag is daarom geen herhaalde aanvraag in de zin van de Rva. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft verzoeker gewezen op de toelichting bij de wijziging van de Rva van 9 oktober 1998 (gepubliceerd in Stcrt.
1998, 194), de brief van de staatssecretaris van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 9 oktober 1998 (TK 1998-1999, 19 637 nr. 367), op een brief van 2 november 1998, geschreven door de Directeur
Uitvoering bij verweerder aan de Stichting Rechtsbijstand Asiel Amsterdam, en op jurisprudentie van de president van de rechtbank 's-Gravenhage nevenzittingsplaats Haarlem (15 oktober 1999, AWB 99/6937, gepubliceerd in JV 2000/ 14)
en nevenzittingsplaats Zwolle (7 maart 2000, AWB 99/11003, niet gepubliceerd).
Subsidiair is verzoeker van mening dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. In dat verband heeft verzoeker gewezen op de inhoud van genoemde brief van 2 november 1998.
Meer subsidiair is verzoeker van oordeel dat de bepalingen van de Rva buiten toepassing gelaten moeten worden. Daartoe stelt verzoeker dat de staatssecretaris van Justitie onbevoegd is om bepaalde groepen asielzoekers categoriaal
uit te sluiten van opvang. Artikel 12 Wet COA biedt daarvoor geen genoegzame wettelijke grondslag. Voorts is de regelgeving van de Rva
in de visie van verzoeker in strijd met bepalingen van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR), met name met artikel 11, eerste lid IVESCR, het Verdrag inzake de rechten van het kind
(VRK) en het Verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie jegens de vrouw (VN-Vrouwenverdrag).
Verweerder heeft ten aanzien van het niet tijdig beslissen geen verweer gevoerd. Ten aanzien van de hoofdzaak stelt verweerder zich op het standpunt dat verzoeker geen recht op opvang heeft. De bewoordingen van artikel 4, tweede lid
Rva zijn duidelijk. De eventuele opvang van een asielzoeker is (alleen) gekoppeld aan de eerste asielaanvraag. Dit blijkt ook uit de toelichting bij de wijziging van de Rva van 9 oktober 1998. Een tweede of volgende asielaanvraag
geeft geen recht op opvang. Het maakt daarbij geen enkel verschil op welke grond die tweede (of volgende) aanvraag is ingediend. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft verweerder gewezen op de hiervoor genoemde brief van 9
oktober 1998 van de staatssecretaris van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, op de bespreking van deze brief tijdens een Algemeen Overleg met de vaste commissie voor Justitie van 14 oktober 1998 (TK 1998-1999, 19 637 nr.
393), op het plenaire debat met de Tweede Kamer van 15 oktober 1998 (TK, 15 oktober 1998, TK 15 15-920), op een brief van de staatssecretaris van Justitie aan de Algemeen Directeur van het COA van 5 februari 1999 en op de
toelichting bij de wijziging van de Rva van 6 december 1999 (gepubliceerd in Stcrt. 1999, 237). Het is sinds de wijziging van de Rva van 9 oktober 1998 vaste uitvoeringspraktijk dat een tweede (of volgende) asielaanvraag niet tot
opvang leidt. Deze toepassing van artikel 4, tweede lid Rva is gesanctioneerd door de (bestuurs)rechter. Verweerder is voorts van mening dat hij niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Naar het oordeel van
verweerder leest verzoeker de door hem genoemde brief van 2 november 1998 op een onjuiste wijze.
Gelet op het systeem van wet- en regelgeving blijkt dat de Wet COA het vaststellen van regels ter zake van de opvang aan de Minister van Justitie (de Staatssecretaris van Justitie) wil overlaten. Ten aanzien van verzoekers stelling
dat de regelgeving in strijd is met internationale regelingen stelt verweerder zich op het standpunt dat de procedure inzake een voorlopige voorziening zich naar zijn aard niet leent tot beantwoording van de vraag of bepalingen als
artikel 4, tweede lid Rva in strijd zijn met verdragsbepalingen en conclusies. Dat zou anders kunnen zijn indien onmiskenbaar en ondubbelzinnig sprake is van strijd met een ieder verbindende verdragsbepaling. Daarvan is echter geen
sprake. Voorts heeft artikel 11, eerste lid IVECSR geen rechtstreekse werking en kunnen het VN-Vrouwenverdrag en het VRK geen rol spelen omdat verzoeker vrouw noch kind is.
De president overweegt het volgende.
Ingevolge artikel 6:2 Awb worden voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit gelijk gesteld:
a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en
b. het niet tijdig nemen van een besluit.
Ingevolge artikel 6:12, eerste en tweede lid Awb is het bezwaar niet aan een termijn gebonden indien het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit en kan het worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is
tijdig een besluit te nemen.
Blijkens artikel 4:13, eerste lid Awb dient een beschikking te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, of bij het ontbreken daarvan binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag.
In het onderhavige geval heeft verzoeker bij brief van 11 juli 2000 verweerder verzocht om hem opvang te bieden in de zin van de Rva en op dit verzoek voor 13 juli 2000, 17.00 uur te beslissen. Aanleiding voor deze korte termijn is
dat verzoeker van een medewerkster van het COA heeft begrepen dat verweerder reeds enige dagen op de hoogte is van de zaak van
verzoeker en zich al een oordeel over zijn zaak heeft kunnen vormen.
De president ziet dit verzoek als een vraag aan verweerder om een (voor beroep en bezwaar vatbaar) besluit te nemen. Een bestuursorgaan behoort in beginsel aan een dergelijk verzoek te voldoen. Op 17 juli 2000 heeft verzoeker
bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een besluit. Verzoeker heeft derhalve aangenomen dat sprake was van een overschrijding van een redelijke termijn om te beslissen.
Het is de president ambtshalve bekend dat verweerder zich in andere gerechtelijke procedures op het standpunt heeft gesteld dat schriftelijke beslissingen op een aanvraag tot het verlenen van opvang in de regel binnen een week
genomen kunnen worden. Hoewel verzoeker reeds binnen deze termijn bezwaar heeft gemaakt, ziet de president geen aanleiding om het verzoek om een voorlopige voorziening reeds af te wijzen omdat het bezwaarschrift prematuur zou zijn
ingediend. Redengevend voor dit oordeel is het elementaire karakter van de opvang -het gaat om eerste levensbehoeften - en het feit dat verweerder tot op heden geen beslissing heeft genomen. Wel bestaat, gelet op het
vorenoverwogene, aanleiding de voorziening te treffen dat verweerder binnen een week na verzending van deze uitspraak een besluit neemt op verzoekers bezwaarschrift. Tegen dat besluit kan verzoeker dan desgewenst rechtsmiddelen
aanwenden.
Ten aanzien van verzoekers verzoek om te bepalen dat verweerder hem opvang verleent oordeelt de president dat een voorlopige voorziening bij het uitblijven van een besluit zich in de regel beperkt tot de opdracht aan het
bestuursorgaan binnen een bepaalde termijn te beslissen. Aan een inhoudelijk oordeel over het te nemen besluit wordt niet toegekomen.
Blijkens de inhoud van het bezwaarschrift interpreteert verzoeker het niet tijdig beslissen op de aanvraag als een weigering om opvang te verlenen.
Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting inhoudelijk verweer gevoerd en het standpunt ingenomen dat verzoeker geen recht op opvang heeft. Gezien de inhoud van de stukken en het verhandelde ter zitting zal de president
dan ook om proceseconomische redenen thans ten overvloede een oordeel geven over het materiële geschilpunt.
Allereerst merkt de president op dat, in tegenstelling tot hetgeen verzoeker in zijn aanvullend verzoekschrift heeft gesteld, de staatssecretaris van Justitie aan artikel 12 Wet COA de bevoegdheid ontleent om bepaalde categorieën
asielzoekers van het recht op opvang uit te sluiten. Verzoekers lezing van artikel 12 Wet COA, te weten dat dit artikel geen andere strekking of bedoeling zou hebben dan het geven van een wettelijke basis voor het vaststellen van
regels met betrekking tot de omvang en samenstelling van de door verweerder aan te bieden voorzieningen, wordt niet gedeeld. De Wet COA is een organisatiewet en beperkt op geen enkele wijze de bevoegdheid van de staatssecretaris van
Justitie om beleid te voeren met betrekking tot de kring van opvanggerechtigden. De Rva en daarmee artikel 4, tweede lid Rva, hebben, nu zij gebaseerd zijn op artikel 12 Wet COA, een genoegzame wettelijke grondslag.
Het staat vast dat verzoeker met betrekking tot zijn eerste asielaanvraag van 26 maart 2000 is uitgeprocedeerd. Partijen verschillen van mening over de vraag of met de indiening van de tweede asielaanvraag op 8 juli 2000 een recht
op opvang is ontstaan.
Artikel 4, tweede lid Rva bepaalt dat de indiening van een tweede (of volgende) asielaanvraag geen recht op opvang geeft. De president ziet geen aanleiding om verzoeker te volgen in zijn stelling dat deze bepaling niet ziet op
situaties waarin wel een tweede asielaanvraag is ingediend doch waarin sprake is van eerste opvang. De president overweegt daartoe dat de wil van de wetgever in beginsel primair volgt uit de tekst van de bepaling zelf. Naar het
oordeel van de president is de tekst van artikel 4, tweede
lid Rva niet voor tweeërlei uitleg vatbaar. Voorts vindt de interpretatie van verzoeker van artikel 4, tweede lid Rva geen steun in de parlementaire geschiedenis. De president wijst in dat verband op de toelichting bij de wijzing
van de Rva van 9 oktober 1998. Hierin is onder meer verwoord:
"Dit besluit strekt er tevens toe uit te sluiten dat met de indiening van een tweede of volgende asielverzoek als zodanig (hernieuwd) recht op opvang ontstaat, ook al wordt dit verzoek niet als kennelijk ongegrond of niet-
ontvankelijk afgedaan. Dit geldt zowel voor de decentrale opvang in de gemeenten op grond van de ROA als voor de centrale opvang op grond van de Rva 1997. Beide regelingen zijn derhalve gewijzigd. De asielzoeker is tijdens de eerste
asielprocedure immers in de gelegenheid gesteld om zich omtrent de gronden van zijn aanvraag om toelating als vluchteling te doen horen. Gedurende deze procedure is hem opvang verleend.
De in de Rva 1997 en ROA opgenomen bepalingen ten aanzien van de beëindiging van de opvang zijn aangepast aan de nieuwe omstandigheid dat het recht op opvang uitsluitend is gerelateerd aan de eerste asielaanvraag.
Om die reden is in artikel 8 van de Rva 1997 en in artikel 6 van de ROA opgenomen dat de opvang eindigt op het moment waarop de beschikking tot niet inwilliging van de eerste asielaanvraag rechtens onherroepelijk is geworden. (...)"
Uit deze passage blijkt naar het oordeel van de president dat opvang gerelateerd is aan de eerste asielaanvraag. Dat in deze passage ook een zinsnede is opgenomen dat de asielzoeker gedurende de eerste procedure opvang is verleend,
acht de president op zich onvoldoende overtuigend om verzoeker in zijn interpretatie van artikel 4, tweede lid Rva te volgen.
Dit geldt te meer nu in het parlementaire debat noch in de overige stukken overtuigende argumenten zijn te vinden die de interpretatie van verzoeker ondersteunen. De president wijst in dit verband in het bijzonder op de brief van 5
februari 1999 van de staatssecretaris van Justitie aan verweerder en op de toelichting bij de wijziging van de Rva van 6 december 1999. In de brief is weergegeven:
"In bovengenoemd artikel (dit is artikel 4, tweede lid Rva, president) is bepaald dat de indiening van een tweede of volgende asielaanvraag geen recht geeft op opvang. Het recht op opvang is daarmee uitsluitend gerelateerd aan de
eerste asielaanvraag, ongeacht of aan betreffende vreemdeling op grond van de eerste asielaanvraag daadwerkelijk opvang is verleend. Dit betekent dat ook een vreemdeling aan wie op grond van de eerste asielaanvraag geen opvang is
verleend en wiens tweede asielaanvraag niet wegens de kennelijke ongegrondheid of niet ontvankelijkheid ervan wordt afgewezen, geen recht op opvang heeft".
In de toelichting bij wijziging van de Rva van 6 december 1999 is verwoord:
"Het recht op opvang is immers gerelateerd aan de eerste asielaanvraag;tweede en volgende asielaanvragen alsmede verzoeken om een vergunning tot verblijf geven, ook al mag de beslissing in Nederland worden afgewacht, geen recht op
opvang."
Naar het oordeel van de president blijkt uit de parlementaire geschiedenis voldoende duidelijk dat opvang uitsluitend gerelateerd is aan een eerste asielaanvraag. Bij de toepassing van de Rva is dan ook louter dat het indienen van
een eerste of tweede asielaanvraag doorslaggevend en niet of sprake is van een eerste of tweede opvang.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Blijkens de hiervoor genoemde brief van 2 november 1998 is aan verweerder de vraag voorgelegd of voor asielzoekers die opvang genieten en die een herhaalde asielaanvraag indienen opvang
behouden blijft. De Directeur Uitvoering heeft op deze vraag geantwoord dat de invoeging van artikel 4, tweede lid Rva ertoe strekt geen nieuw recht op opvang te doen ontstaan ingeval de asielzoeker een tweede (of volgende)
asielaanvraag indient. Het recht op opvang dat gebaseerd is op de eerste aanvraag wordt door de indiening van de tweede
aanvraag als zodanig niet beëindigd. De president leest deze door verzoeker aangehaalde passage als een antwoord op de gestelde vraag en ziet geen aanleiding om vanwege het feit dat in bedoelde brief het woord 'nieuw' vet gedrukt
is, te veronderstellen dat met dit antwoord en met deze nadruk meer bedoeld zou zijn.
In het plenaire debat met de Tweede Kamer van 15 oktober 1998 heeft de staatssecretaris van Justitie aangegeven dat in uitzonderlijke gevallen, indien sprake is van zeer schrijnende humanitaire omstandigheden aan Dublinclaimanten
opvang zal worden geboden. Bij brief van 22 oktober 1998 heeft de staatssecretaris van Justitie verweerder hiervan op de hoogte gesteld. Hoewel deze brief slechts spreekt over asielzoekers die op grond van de Overeenkomst van Dublin
zijn geclaimd bij een ander land, geldt deze uitzondering ook voor asielzoekers die een tweede of volgende asielaanvraag hebben ingediend. Dit beleid is inmiddels vastgelegd in de Vreemdelingencirculaire 1994 B7/6.1.2. Gesteld noch
gebleken is echter dat in het onderhavige geval van zeer schrijnende humanitaire omstandigheden sprake is.
In het aanvullend verzoekschrift heeft verzoeker gesteld dat artikel 4, tweede lid Rva in strijd zou zijn met een of meer internationale verdragen.
De president is van oordeel dat een procedure inzake een voorlopige voorziening zich naar zijn aard niet leent tot een uitvoerig onderzoek naar de verdragsrechtelijke aspecten. Ten aanzien van het beroep op artikel 11, eerste lid
IVESCR merkt de president op dat, nog afgezien van de vraag naar de rechtstreekse werking van dit artikel, na summier onderzoek niet is gebleken van strijd van artikel 4, tweede lid Rva met dit artikel. Voorts is de president van
oordeel dat verzoeker geen beroep toekomt op het VN- Vrouwenverdrag en het VRK daar verzoeker vrouw noch kind is.
Gelet op het vorenstaande heeft verzoeker op grond van het bepaalde in artikel 4, tweede lid Rva geen recht op opvang door verweerder.
De president acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid Awb te veroordelen in de kosten, die verzoeker in verband met de behandeling van dit verzoek redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten
zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op fl. 1420, - (1 punt voor het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; wegingsfactor 1). Aangezien ten behoeve van verzoeker een
toevoeging is verleend krachtens de Wet op de Rechtsbijstand, dient ingevolge artikel 8:75, tweede lid Awb de betaling aan de griffier te geschieden. Er is voorts aanleiding met toepassing van artikel 8:82, vierde lid Awb te bepalen
dat verweerder het door verzoeker betaalde griffierecht ad fl. 225, - vergoedt.
4. Beslissing
De president:
- treft de voorlopige voorziening dat verweerder binnen een week na verzending van deze uitspraak een voor beroep vatbaar besluit neemt ter zake van de opvang van verzoeker;
- veroordeelt verweerder in de kosten die verzoeker in verband met de behandeling van het verzoek heeft moeten maken, begroot op fl. 1420, - onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten aan de
griffier dient te betalen;
- gelast dat de Staat de Nederlanden als rechtspersoon aan verzoeker het door deze betaalde griffierecht ad fl. 225, - vergoedt;
- wijst het verzoek voor het overige af.
Aldus gedaan door mr. A.C.J. van Dooijeweert en uitgesproken in het openbaar op 30 augustus 2000, in tegenwoordigheid van mr. J.M. Dorgelo, griffier.
afschrift verzonden op: