Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
zittinghoudende te Amsterdam
Sector Bestuursrecht
enkelvoudige kamer
reg. nr.: AWB 99/4815 en 00/1002 VRWET
inzake: A, geboren [...] 1963, van Ghanese nationaliteit, wonende te B, eiseres,
gemachtigde: mr. R.K. Gahar, advocaat te Amsterdam,
tegen: de Staatssecretaris van Justitie, verweerder,
gemachtigde: mr. S. Oudolf, ambtenaar bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst van verweerders ministerie.
I. PROCESVERLOOP
1. Eiseres verblijft sedert 13 januari 1993 als vreemdeling in de zin van de Vw in Nederland.
Op 29 januari 1996 heeft eiseres bij de korpschef van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning tot verblijf met als doel: "verblijf bij Nederlandse partner C". Bij besluit van 15 januari 1998 heeft verweerder deze aanvraag niet ingewilligd. Bij bezwaarschrift van 12 februari 1998, aangevuld met gronden bij brief van 23 februari 1998, heeft eiseres tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Het bezwaar is bij besluit van 13 april 1999 ongegrond verklaard.
2. Bij beroepschrift van 7 mei 1999 heeft mr. D. Gahar, advocaat te Amsterdam, namens eiseres tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 24 juni 1999 en aangevuld bij brief van 26 juli 2000. Het beroep is geregistreerd onder nr. AWB 99/4815 VRWET. Op 10 september 1999 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen.
3. Op 9 december 1998 heeft eiseres bij de korpschef van de regiopolitie Amsterdam-Amstelland wederom een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning tot verblijf met als doel: "verblijf bij Nederlandse partner C". Bij besluit van 16 maart 1999 heeft verweerder deze aanvraag niet ingewilligd. Bij bezwaarschrift van 12 april 1999, aangevuld met gronden bij brief van 3 mei 1999, heeft eiseres tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Het bezwaar is bij besluit van
22 december 1999 ongegrond verklaard.
4. Bij beroepschrift van 14 januari 2000 heeft mr. R.K. Gahar, advocaat te Amsterdam, namens eiseres tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. De gronden van het beroep zijn ingediend bij brief van 2 maart 2000. Dit beroep is geregistreerd onder nr. AWB 00/1002 VRWET. Op 11 mei 2000 zijn de op de zaak betrekking hebbende stukken van verweerder ter griffie ontvangen.
5. In het op beide zaken betrekking hebbende verweerschrift van 18 december 2000 heeft verweerder geconcludeerd tot ongegrondverklaring van de beroepen.
6. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 april 2001. Eiseres is in persoon verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde mr. R.K. Gahar. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigde.
II. STANDPUNTEN PARTIJEN
1. Verweerder stelt zich blijkens de bestreden besluiten op het standpunt dat eiseres niet in aanmerking komt voor een vergunning tot verblijf. Eiseres kan geen geslaagd beroep doen op het partnerbeleid, neergelegd in hoofdstuk B1/3 van de Vreemdelingencirculaire (Vc) 1994. Eiseres heeft geen gelegaliseerd en geverifieerd document overgelegd waaruit blijkt dat eiseres ongehuwd is.
2. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte een vergunning tot verblijf heeft geweigerd. Eiseres heeft een gelegaliseerde geboorteakte en een gelegaliseerde echtscheidingsakte overgelegd.
III. OVERWEGINGEN
1. Aan de orde is de vraag of de bestreden besluiten in rechte stand kunnen houden.
2. De bestreden besluiten dateren van 20 mei 1999 en zijn derhalve genomen vóór inwerkingtreding van de Vw 2000 (wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet, Stb. 2000, 495). De besluiten zijn gebaseerd op de Vw 1965 (Wet van 13 januari 1965, Stb. 40) en aanverwante regelingen. De rechtbank zal zich, ex tunc toetsend, moeten uitlaten over de rechtmatigheid van deze besluiten. Derhalve worden bij de toetsing van de bestreden besluiten de Vw 1965 (Vw) en aanverwante regelingen toegepast.
3. Ingevolge artikel 11, vijfde lid, van de Vw kan het verlenen van een vergunning tot verblijf aan een vreemdeling worden geweigerd op gronden aan het algemeen belang ontleend. Verweerder voert bij de toepassing van dit artikel het beleid dat vreemdelingen niet voor toelating in aanmerking komen, tenzij met hun aanwezigheid hier te lande een wezenlijk Nederlands belang is gediend, dan wel klemmende redenen van humanitaire aard of verplichtingen voortvloeiende uit internationale overeenkomsten tot toelating nopen. Dit beleid is neergelegd in de Vc 1994.
4. Eiseres beoogt toelating in het kader van het partnerbeleid.
Ten tijde van de eerste aanvraag (29 januari 1996[KB1]) luidde het toepasselijke, in B1/3 van de Vc 1994 neergelegde beleid - voor zover hier van belang - dat beide partners ongehuwd moeten zijn en dat het ongehuwd zijn met gelegaliseerde officiële documenten moet worden aangetoond. Ten tijde van de tweede aanvraag (9 december 1998), alsmede ten tijde van de beide bestreden beslissingen (respectievelijk 13 april 1999 en 22 december 1999[KB2]), is er sprake van een wijziging in de tekst van de in B1 van de Vc 1994 neergelegde beleidsregels, voor zover deze betrekking hebben op officiële en gelegaliseerde bescheiden betreffende de staat van personen, welke wijziging plaats heeft gevonden bij TBV 1998/27 van 20 november 1998, gepubliceerd in de Staatscourant van 25 november 1998. In de gewijzigde tekst volgens deze TBV staan als algemene vereisten voor toelating van de partner - voor zover hier van belang - vermeld dat de partners ongehuwd dienen zijn, alsmede dat een akte betreffende de ongehuwde staat wordt overgelegd, die in de daarvoor in aanmerking komende gevallen is gelegaliseerd en/of geverifieerd. Deze wijziging is bij aanvulling van 23 juli 1999 verwerkt in de Vc 1994.
5. In hoofdstuk A4/6.1.2.6 van de Vc 1994 (thans hoofdstuk A4/6.7.2 van de Vc 1994) is neergelegd dat documenten betreffende de staat van personen dienen te zijn gelegaliseerd door de voor het betreffende land bevoegde Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging. In hoofdstuk C4 van de Vc 1994 is, ten aanzien van Ghana[KB3], de aanvullende eis gesteld dat een dergelijke akte door de Nederlandse vertegenwoordiging aldaar inhoudelijk dient te worden geverifieerd.
6. De Rechtseenheidskamer Vreemdelingenzaken (REK) heeft in uitspraken van 10 november 1999 (zie: JV 1999/295) overwogen dat niet is gebleken dat verweerder voor de bekendmaking van TBV 1998/27 het vereiste van het aantonen van de ongehuwde staat met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) bescheiden als een bewijsvoorschrift beschouwde en niet als een materieel vereiste voor toelating. Voorts overwoog de REK dat geen rechtsregel er aan in de weg staat het vereiste van het aantonen van de ongehuwde staat met officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) bescheiden te stellen als materiële voorwaarde voor toelating. Tot slot overwoog de REK dat er geen grond is voor het oordeel dat met deze beleidsregel de grenzen van een redelijke beleidsbepaling worden overschreden.
De rechtbank maakt deze overwegingen van de REK tot de hare, en gaat er derhalve vanuit dat het vereiste van een officiële en gelegaliseerde (en in bepaalde gevallen geverifieerde) akte door verweerder als materiële toelatingsvoorwaarde mag worden gesteld.
7. Verweerder werpt in deze aan eiseres tegen dat zij noch ten tijde van de door haar ingediende aanvragen noch ten tijde van de bestreden besluiten met gelegaliseerde en geverifieerde documenten heeft aangetoond dat zij ongehuwd is. Dit betekent dat eiseres ten tijde van het bestreden besluit niet heeft voldaan aan de materiële toelatingsvoorwaarde van het overleggen van een officieel en gelegaliseerd, en in dit geval tevens geverifieerd, document, zodat eiseres, naar het oordeel van verweerder, geen aanspraak op toelating aan het partnerbeleid kan ontlenen.
8. Uit de in het dossier aanwezige stukken blijkt dat eiseres bij haar eerste aanvraag om toelating, althans in de bezwaarprocedure, een geboorteakte en een echtscheidingsakte heeft overgelegd, welke vóór 1 april 1996 waren aangeboden en vervolgens op 2 mei 1996 namens de Minister van Buitenlandse Zaken door de Nederlandse vertegenwoordiging te Accra, Ghana, zijn gelegaliseerd.
9. De Minister van Buitenlandse Zaken heeft, bij officiële mededeling van 7 maart 1996 (opgenomen in de Vc 1994 onder C4), bepaald dat alle documenten die vanaf 1 april 1996 zullen worden aangeboden bij de Nederlandse vertegenwoordigingen in vijf, als probleemland aangewezen, landen, waaronder zich ook Ghana bevindt, inhoudelijk zullen worden geverifieerd. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bij uitspraak van 20 november 2000 (JB 2001/8) geoordeeld dat met het oog op de rechtszekerheid niet op de enkele basis van een beleidswijziging aan eerder genomen besluiten, waarbij het verzoek om legalisatie was ingewilligd, hun werking kan worden ontnomen.
10. Op een niet nader te bepalen datum zijn op het legalisatiestempel dat op de betreffende akten is geplaatst met een stempel de woorden "CANCELLED-VERVALLEN" geplaatst. Naar verweerder ter zitting heeft meegedeeld is dit stempel waarschijnlijk door de Nederlandse vertegenwoordiging geplaatst toen eiseres ten tweede male om legalisatie van de akten heeft verzocht. In de weigering van legalisatie van de akten van 14 augustus 1997 wordt echter, naar niet is weersproken, op geen enkele wijze gememoreerd dat de oorspronkelijke beslissing tot legalisatie zou zijn ingetrokken dan wel vervallen. De rechtbank veronderstelt dat de Nederlandse vertegenwoordiging er destijds vanuit is gegaan dat de oorspronkelijke legalisatie, gezien het nieuwe beleid, van rechtswege was vervallen. Deze zienswijze kan echter niet worden geaccepteerd. Het vervallen verklaren c.q. intrekken van een besluit tot legalisatie dient te geschieden bij een, gemotiveerd, besluit en kan niet geschieden door middel van het enkele plaatsen van een, met geen enkele rechtswaarborg omgeven, stempel.
11. Een en ander brengt de rechtbank tot het oordeel dat de door eiseres in het onderhavige geding overgelegde geboorteakte en echtscheidingsakte nog steeds rechtsgeldig zijn en hun werking niet hebben verloren.
12. Het beleid van verweerder, zoals neergelegd in de circulaire van 8 mei 1996 (opgenomen in hoofdstuk C-4 van de Vc 1994), alsmede in de hoofdstukken B1/3.2.2.1 en A4/6.7.2 (vóór juli 1999: A4/6.1.2.6) van de Vc 1994, behelst dat na 15 mei 1996 geen stukken uit de genoemde probleemlanden dienen te worden aanvaard indien deze niet inhoudelijk zijn geverifieerd door de daartoe bevoegde Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging.
13. De rechtbank is van oordeel dat het beleid van verweerder impliceert dat van vreemdelingen, ook al zijn zij in het bezit van geldige gelegaliseerde akten, in het geval dat zij afkomstig zijn uit een als zodanig aangewezen probleemland, deze akten niet worden geaccepteerd en dat zij alsnog dienen zorg te dragen voor nieuwe, nu zowel gelegaliseerde als geverifieerde, akten. Blijkens de hiervoor vermelde uitspraak van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State kan een dergelijk verzoek om legalisatie (en verificatie), gezien de formele rechtskracht van de eerdere legalisatie, niet leiden tot een op rechtsgevolg gericht besluit. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het beleid van verweerder op dit punt niet valt binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling.
14. Concluderend is de rechtbank van oordeel dat verweerder in deze ten onrechte de in de procedure overgelegde echtscheidingsakte buiten beschouwing heeft gelaten op de grond dat deze niet was geverifieerd.
15. Vervolgens is de vraag aan de orde of de door eiseres overgelegde echtscheidingsakte genoegzaam aantoont dat eiseres ongehuwd is.
De rechtbank overweegt daartoe allereerst dat er sprake is van een wijziging in het beleid, zoals neergelegd in hoofdstuk B1/3 van de Vc 1994. Deze heeft plaatsgevonden, zoals hiervoor onder III.4 reeds werd vermeld, bij TBV 1998/27 van 20 november 1998, gepubliceerd in de Staatscourant van 25 november 1998, en bij aanvulling van 23 juli 1999 verwerkt in de Vc 1994.
Aanvankelijk stond als algemeen vereiste in B1/3.2 vermeld: ongehuwd zijn, hetgeen in B1/3.2.2 nader werd uitgewerkt in de formulering: het ongehuwd zijn moet met gelegaliseerde officiële documenten worden aangetoond. Na wijziging van het beleid staat onder de algemene vereisten in B1/3.2: een akte betreffende de ongehuwde staat, die in de daarvoor in aanmerking komende gevallen is gelegaliseerd en/of geverifieerd. Nu in het oude beleid, in tegenstelling tot in het nadien vastgestelde beleid, niet expliciet gesproken wordt van een akte betreffende de ongehuwde staat lijkt daarmee de mogelijkheid open te zijn gehouden dat ook op andere wijze, bijvoorbeeld door middel van een echtscheidingsakte, de ongehuwde staat kon worden aangetoond.
16. De rechtbank constateert vervolgens dat ook de uitvoering van het beleid er op lijkt te wijzen dat in voorkomende gevallen door middel van een echtscheidingsakte de ongehuwde staat kan worden aangetoond. In de eerste plaats blijkt uit het dossier dat de Vreemdelingendienst te B, in het kader van de eerste aanvraag, na aanvankelijk bij brief van 8 februari 1996 aan eiseres te hebben verzocht om overlegging van "gelegaliseerd bewijs van ongehuwd zijn van u beiden", vervolgens bij brief van 28 februari 1996 heeft verzocht om overlegging van een gelegaliseerd bewijs van de echtscheidingsakte en de geboorteakte. Ook de, niet weersproken, praktijk van de Nederlandse vertegenwoordiging dat bij het aanbieden van een echtscheidingsakte ter legalisatie een aanvraag om legalisatie van een akte ongehuwd zijn niet wordt betrokken, wijst in die richting. Blijkens het verslag van een hoorcommissie van de Minister van Buitenlandse Zaken in het kader van een bezwaarprocedure tegen de weigering van legalisatie, gehouden op 14 februari 2000, stelde de voorzitter van de hoorcommissie "dat het gebruikelijk is óf een echtscheidingsakte f een verklaring van ongehuwd-zijn te overleggen".
Tenslotte stelt de rechtbank vast dat de in de onderhavige procedures genomen bestreden besluiten op dit punt tegenstrijdig lijken te zijn. In het bestreden besluit van 13 april 1999 wordt immers tegengeworpen dat eiseres niet middels officiële gelegaliseerde en geverifieerde bescheiden heeft aangetoond ongehuwd te zijn, terwijl in het bestreden besluit van 22 december 1999 wordt tegengeworpen dat, nu van eiseres geen gelegaliseerde en geverifieerde echtscheidingsakte is ontvangen, haar ongehuwde staat niet is aangetoond. Mede gezien de eerder gememoreerde beleidswijziging is deze tegenstrijdigheid opmerkelijk te noemen.
17. De rechtbank stelt vervolgens vast dat de echtscheidingsakte op 23 februari 1995 in het echtscheidingsregister is opgenomen en dat vervolgens op 29 januari 1996 de eerste aanvraag door eiseres is ingediend. Gezien dit relatief beperkte tijdsverloop, het feit dat de echtscheidingsakte als rechtsgeldig moet worden beschouwd, verweerder in zijn beleid aanvankelijk de mogelijkheid heeft opengehouden dat ook door een echtscheidingsakte de ongehuwde staat kan worden aangetoond en dit ook in de praktijk lijkt te zijn geschied, en de tegenstrijdige motivering van de in het geding zijnde besluiten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet, althans niet zonder nadere motivering, heeft kunnen beslissen dat eiseres niet heeft aangetoond dat zij ongehuwd is.
18. De bestreden besluiten ontberen derhalve een deugdelijke en draagkrachtige motivering, zodat de beroepen gegrond worden verklaard en de bestreden besluiten zullen worden vernietigd, opdat verweerder, met inachtneming van hetgeen in deze beslissing is overwogen, opnieuw zal dienen te beslissen.
19. Gelet op het voorgaande is er aanleiding om verweerder als in het ongelijk gestelde partij te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn begroot op ƒ 2.130 ,-- als kosten van verleende rechtsbijstand.
20. Op grond van het bepaalde in artikel 8:74 Awb Pro wijst de rechtbank de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht.
IV. BESLISSING
De rechtbank
1. verklaart de beroepen gegrond;
2. vernietigt de bestreden besluiten;
3. bepaalt dat verweerder nieuwe besluiten neemt met inachtneming van deze uitspraak;
4. veroordeelt verweerder in de proceskosten, begroot op ƒ 2.130,-- (zegge: tweeduizend honderd en dertig gulden), te betalen door de Staat der Nederlanden aan de griffier;
5. wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon ter vergoeding van het door eiseres in beide procedures betaalde griffierecht ad ƒ 225,--, derhalve in totaal ƒ 450,-- (zegge: vierhonderd vijftig gulden).
Deze uitspraak is gedaan en uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2001, door mr. J.P. Smit, rechter, in tegenwoordigheid van mr. R.A.J. Hubel, griffier, welke laatste buiten staat is deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden op: 24 juli 2001