Uitspraak
Arrondissementsrechtbank te 's-Gravenhage
zittinghoudende te Haarlem
meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken
U I T S P R A A K
ex artikel 94 en 106 Vreemdelingenwet 2000 (Vw)
reg.nr: AWB 01 / 20524 VRONTN J
inzake: A, geboren op [...] 1983, van Algerijnse nationaliteit, verblijvende in het Grenshospitium te Amsterdam, hierna te noemen: de vreemdeling,
tegen: de Staatssecretaris van Justitie, Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), gevestigd te 's-Gravenhage, verweerder.
Zitting: 14 juni 2001 en 18 juni 2001
De vreemdeling is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. B.J.P.M. Ficq, advocaat te Amsterdam.
Verweerder is verschenen bij gemachtigde, mr. D. Kuiper.
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1 Op 15 mei 2001 is de vreemdeling ex artikel 3 Vw op de luchthaven Schiphol de verdere toegang tot Nederland geweigerd. Ten aanzien van de vreemdeling is op diezelfde datum de vrijheidsontnemende maatregel ex artikel 6, eerste lid, Vw toegepast.
1.2 Op 23 april 2000 heeft de vreemdeling een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel.
Bij besluit van 22 mei 2000 heeft verweerder de aanvraag afgewezen. De vreemdeling is vervolgens met onbekende bestemming vertrokken. Op 15 mei 2001 is de vreemdeling Nederland wederom ingereisd en heeft hij op dezelfde datum een nieuwe aanvraag ingediend.
1.3 Bij kennisgeving ex artikel 94, eerste lid, Vw, van 17 mei 2001, ter griffie van deze rechtbank ontvangen op dezelfde datum, heeft verweerder de rechtbank in kennis gesteld van de vrijheidsontnemende maatregel.
Ter zitting heeft de vreemdeling dit beroep aangevuld met een verzoek om toekenning van schadevergoeding.
1.4 Nadat op 28 mei 2001 het onderzoek ter zitting in de enkelvoudige zaak was gesloten, is op 30 mei 2001 het onderzoek heropend teneinde een plaatselijk onderzoek in te stellen in het Grenshospitium te Amsterdam. Voorts is de zaak doorverwezen naar een meervoudige kamer. Voornoemd plaatselijk onderzoek is op 14 juni 2001 uitgevoerd. De meervoudige zitting is voortgezet op 18 juni 2001.
2. Overwegingen
2.1 Verweerder is op grond van artikel 6, eerste en tweede lid, Vw bevoegd een vreemdeling aan wie toegang tot Nederland is geweigerd, een ruimte of plaats als bedoeld in het eerste en tweede lid van dit artikel aan te wijzen, waar hij zich dient op te houden.
2.2 Verweerder voert het beleid dat onder meer tot (voortzetting van) de maatregel ex artikel 6 Vw wordt besloten indien de asielaanvraag binnen de AC-procedure is afgewezen.
2.3 Namens de vreemdeling is allereerst aangevoerd dat de bewaring onrechtmatig moet worden geacht aangezien de termijn, genoemd in artikel 94, tweede lid, Vw 2000 is overschreden. Voorts is verweerder niet verplicht een vrijheidsontnemende maatregel ex artikel 6 op te leggen (de zogenaamde „kanbepaling"). In casu is de vreemdeling al eerder Nederland ingereisd en is er een aanvraag gedaan op 23 april 2000. Aangezien de vreemdeling wacht op de behandeling van zijn beroepschrift en voorlopige voorziening moet in dit geval een detentie onrechtmatig worden geacht.
2.4 Door verweerder is ter zitting aangevoerd dat de opgelegde detentie rechtmatig is te achten. Ten aanzien van de termijn van artikel 94, tweede lid, Vw 2000 is verweerder van mening dat deze niet is overschreden. In de Staatscourant 1999, nr. 80, pagina 9 wordt in artikel 1 gesteld dat 25 mei 2001 als algemeen erkende feestdag moet worden gezien. Dit brengt met zich mee dat de zaak van de vreemdeling binnen de gestelde termijn van artikel 94, tweede lid Vw 2000 ter zitting is behandeld. Ten aanzien van de zogenaamde kanbepaling is verweerder van menig dat de vreemdeling, ongeacht het feit dat deze al eerder Nederland is binnengereisd en op de uitkomst van zijn beroepschrift en voorlopige voorziening wacht, zich toentertijd aan toezicht heeft ontrokken en vervolgens geprobeerd heeft Nederland weer illegaal in te reizen. De bewaring is in dit geval rechtmatig.
2.5 De rechtbank is van oordeel dat de termijn niet is overschreden. De rechtbank merkt op dat krachtens bijzondere aanwijzing vrijdag 25 mei 2001 is aangewezen als algemeen erkende feestdag (zie Staatscourant 1999, nr. 80, pagina 9). Dit brengt mee dat de zaak van de vreemdeling binnen de gestelde termijn van artikel 94, tweede lid Vw 2000 ter zitting is behandeld. Ten aanzien van de zogenaamde „kanbepaling" acht de rechtbank dat verweerder op de juiste gronden de vreemdeling in bewaring heeft gesteld. Het feit dat de vreemdeling al eerder en aanvraag heeft gedaan en op de uitkomst van de procedure wacht doet er niet aan af dat hij met onbekende bestemming is vertrokken en vervolgens, op 15 mei 2001 illegaal Nederland wederom probeerde in te reizen.
2.6 De vreemdeling heeft vervolgens aangevoerd dat de tenuitvoerlegging van de maatregel niet voldoet aan het bepaalde in het Reglement grenslogies.
2.7 Artikel 6, derde lid, Vw bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld met betrekking tot het voor de ruimte of plaats als bedoeld in artikel 6, eerste lid, Vw, geldende regime, waaronder begrepen de nodige beheersmaatregelen. Dergelijke regels zijn vastgelegd in het Reglement regime grenslogies (hierna te noemen: het Reglement), vastgesteld bij Koninklijk Besluit van 14 januari 1993, Staatsblad 1993, 45. Bij Koninklijk Besluit van 7 september 2000 is het Reglement regime grenslogies in verband met de algehele herziening van de Vreemdelingenwet gewijzigd, zodat deze thans gebaseerd is op artikel 6 Vw 2000.
2.8 Voor zover in casu van belang luiden de bepalingen uit het Reglement als volgt.
Artikel 4
1. De vreemdeling wordt aan geen andere beperkingen onderworpen dan die volstrekt noodzakelijk zijn om zijn verblijf in het grenslogies te verzekeren alsmede om de veiligheid en orde aldaar te handhaven.
Artikel 5
1. Met inachtname van de beperkingen en de bevelen ingevolge artikel 4 is de vreemdeling bevoegd:
a. zich binnen het grenslogies vrij te bewegen;
b. bezoekers te ontvangen in een daartoe door de directeur aangewezen ruimte;
c. brieven en andere poststukken te ontvangen en, voor eigen rekening, te verzenden;
d. voor eigen rekening te telefoneren.
2.9 De vreemdeling stelt zich op het standpunt dat de tenuitvoerlegging van de maatregel niet voldoet aan het bepaalde in het Reglement, met name niet aan hetgeen gesteld is in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a. een en ander in samenhang met het bepaalde in artikel 4, eerste lid van het Reglement. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat de interne bewegingsvrijheid vooral te zeer wordt beperkt vanwege het feit dat men de lunch en het diner achter gesloten deuren dient te nuttigen. Daarnaast levert het feit dat men tijdens de periode waarbinnen men mag luchten niet vrijelijk naar binnen dan wel naar buiten kan lopen evenzeer een te grote beperking op.
2.10 Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat artikel 1:6 Awb een beroep
op de tenuitvoerlegging van de maatregel ex artikel 6 Vw onttrekt aan de bestuursrechter.
2.11 Artikel 1:6, aanhef en onder b, Awb bepaalt dat die wet niet van toepassing is op de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende maatregelen op grond van de Vw. In verband met deze bepaling is het direct maken van bezwaar en instellen van beroep tegen de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende maatregelen op grond van de Vw niet mogelijk. Deze bepaling staat er echter niet aan in de weg dat in het kader van een beroep tegen de oplegging van een maatregel op grond van artikel 6 Vw de wijze van tenuitvoerlegging van de maatregel aan de orde wordt gesteld. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de opgelegde maatregel dient de rechter onder meer te toetsen of de vrijheidsbenemende maatregel is opgelegd in overeenstemming met het bepaalde bij of krachtens artikel 6 Vw. In dat kader kan aan de orde komen de vraag of de tenuitvoerlegging van de maatregel ex artikel 6 Vw in overeenstemming is met het bepaalde in het Reglement. Daaraan doet niet af dat de vreemdeling zich met elke grief die verband houdt met zijn verblijf in het grenslogies op grond van artikel 11 van het Reglement regime grenslogies kan wenden tot de commissie van toezicht en dat hij op grond van artikel 14 van het Reglement regime grenslogies beklag kan doen over bepaalde door of vanwege de directeur opgelegde maatregelen.
2.12 Het geschil spitst zich toe op de vraag of de tenuitvoerlegging van de vrijheidsontnemende maatregel in het Grenshospitium voldoet aan de bepalingen in het Reglement. In het bijzonder is in dit kader aan de orde of de gestelde beperkingen van de interne bewegingsvrijheid van de vreemdeling in het Grenshospitium volstrekt noodzakelijk zijn om het verblijf in het grenslogies te verzekeren alsmede om de veiligheid en de orde aldaar te handhaven.
2.13 In de Nota van Toelichting behorend bij het Reglement (Staatsblad 1993, 45) is onder punt 2 (uitgangspunten) vermeld: „De rechten van vreemdelingen die in het grenslogies worden geplaatst mogen slechts worden beperkt voor zover dit noodzakelijk is om hun verblijf aldaar te verzekeren alsmede om de veiligheid en de orde aldaar te handhaven. Dit uitgangspunt is weergegeven in artikel 4, eerste lid. (…) Bij het vormgeven aan de rechten en verplichtingen van de vreemdelingen gedurende hun verblijf in het grenslogies is op hoofdlijnen aangesloten bij het desbetreffende advies van de werkgroep Vreemdelingenopvang.".
2.14 Onder punt IV.1 (uitgangspunten van de bejegening) van dit advies is onder meer het volgende vermeld: „Het gedwongen verblijf in een opvangcentrum dient een wezenlijk verschillend karakter te hebben van de vormen van vrijheidsbeneming die ten uitvoer wordt gelegd in een penitentiaire inrichting. Men verblijft niet in het centrum vanwege strafbare feiten of illegale gedragingen. Dit betekent derhalve dat het verblijf niet het karakter van detentie mag dragen en dat er derhalve in die zin ook geen regiem gevoerd kan worden. De vrijheidsbeneming dient meer een semi-hotelfunctie te vervullen. Beperkingen mogen slechts worden opgelegd ter wille van de beheersbaarheid van het centrum. Waar het de vreemdeling niet is toegestaan naar eigen believen het centrum te verlaten dient hem intern een zo groot mogelijke bewegingsvrijheid te worden gegund.".
2.15 Zoals blijkt uit het aan deze uitspraak gehechte proces-verbaal, heeft de rechtbank bij opneming ter plaatse het volgende geconstateerd. Het Grenshospitium is gevestigd in een voormalig huis van bewaring en maakt onderdeel uit van een groter complex dat voor het overige als penitentiaire inrichting in gebruik is. Het Grenshospitium is verdeeld over vijf paviljoens die boven elkaar zijn gelegen. In een – afsluitbaar – paviljoen verblijven maximaal 30 mensen. Een paviljoen bestaat uit 2 verdiepingen, waarbinnen men zich gedurende half acht 's-ochtends en half tien 's-avonds in principe vrijelijk mag bewegen. Binnen de diverse paviljoens is tegemoet gekomen aan relationele aspecten, er zijn eenpersoonskamers voor individuen, tweepersoonskamers voor gehuwden of samenreizenden en er zijn vierpersoonskamers voor gezinnen. Per paviljoen is een bepaalde groep bewoners ondergebracht, zo is er een paviljoen voor gezinnen, een voor alleenstaande vrouwen en een voor alleenstaande mannen. De bewegingen van de vreemdelingen buiten het paviljoen zijn aan controle onderhevig. De gang van en naar de luchtplaats, de activiteiten e.d. vindt plaats onder toezicht van een medewerker van de inrichting.
2.16 De rechtbank heeft geconstateerd dat het Grenshospitium door de inrichting van het gebouw onmiskenbaar (nog steeds) de uitstraling heeft van een penitentiaire inrichting: de ommuurde luchtplaats met de „bushokjes" bijvoorbeeld en de cellen gelegen rond de balustrade zijn typerend voor de manier waarop een huis van bewaring of een gevangenis is ingericht. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Reglement blijkt dat de wetgever een dergelijke locatie voor het grenslogies niet voor ogen heeft gehad, maar het de bedoeling is geweest dat, gegeven de onvermijdelijke maatregelen om te voorkomen dat de vreemdelingen het Grenshospitium verlaten, de vreemdelingen binnen de muren van het grenslogies zo min mogelijk aan hun detentiesituatie worden herinnerd. Deze gedachte is tevens terug te vinden in de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer, vergaderjaar 1990-1991, 21 975, nr.3) behorend bij het wetsvoorstel tot wijziging van artikel 7a van de Vreemdelingenwet 1994. Onder punt 7 is daarin het volgende vermeld: „De opvang van vreemdelingen ex art. 7a Vreemdelingenwet is een vorm van vrijheidsbeneming. Het gedwongen verblijf in een opvangcentrum heeft evenwel een wezenlijk verschillend karakter van de vormen van vrijheidsbeneming die ten uitvoer worden gelegd in een penitentiaire inrichting.". Verweerder heeft om aan dit laatste uitgangspunt tegemoet te komen een aantal aanpassingen verricht en verweerder is daarin, naar het oordeel van de rechtbank, tot op zekere hoogte geslaagd. De rechtbank heeft kunnen constateren dat de zorg die is besteed aan de inrichting en decoratie van het gebouw een positieve invloed heeft op de sfeer. Wanneer daarnaast in aanmerking wordt genomen dat het gebouw groot is en vrij veel ruimte biedt aan de maximaal 150 bewoners die er geplaatst kunnen worden, is de rechtbank van oordeel dat het gegeven dat het Grenshospitium in een voormalig huis van bewaring is ondergebracht niet maakt dat reeds daarom de maatregel onrechtmatig is. Wel mag van verweerder worden verwacht dat hij juist onder deze omstandigheden iedere beperking van de bewegingsvrijheid die wordt veroorzaakt door de indeling van het gebouw en die niet volstrekt noodzakelijk is om het verblijf in het grenshospitium te verzekeren alsmede om de veiligheid en de orde daar te handhaven, zal wegnemen. Tegen die achtergrond beoordeelt de rechtbank de grieven van de vreemdeling.
2.17 De rechtbank heeft bij opneming ter plaatse geconstateerd dat de bewegingsvrijheid van de vreemdeling binnen het eigen paviljoen, anders dan gedurende de nachtperiode, wordt beperkt in die zin dat de vreemdelingen de lunch, van 13.00 tot 14.00 uur, en het diner, van 17.00 tot 18.00 uur, achter gesloten deuren dienen te nuttigen. Verweerder heeft desgevraagd aangegeven dat dit om organisatorische redenen gebeurt. Op deze manier zijn de medewerkers van de afdeling in de gelegenheid tegelijkertijd eveneens hun maaltijd te nuttigen. De rechtbank overweegt dat het, mede in aanmerking genomen hetgeen is overwogen is rechtsoverweging
2.16, haar niet gebleken is dat deze beperking van de bewegingsvrijheid strikt noodzakelijk is om het verblijf van de vreemdeling aldaar te verzekeren alsmede om de veiligheid en orde aldaar te handhaven. De beperking van de bewegingsvrijheid van de vreemdelingen gedurende de lunch en het diner is dan ook niet in overeenstemming met het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van het Reglement.
2.18 Voorts is de rechtbank gebleken dat de vreemdelingen gedurende de periode van het luchten zich niet vrijelijk tussen de afdeling en de luchtplaats kunnen bewegen, maar dat zij slechts op gezette tijden, een keer in de 20 minuten, van en naar de luchtplaats kunnen gaan. Verweerder heeft aangegeven dat de reden van deze beperking van de interne bewegingsvrijheid primair wordt veroorzaakt door de beperkingen die het gebouw op zich met zich meebrengt. Immers voor bewegingen vanuit de diverse paviljoens naar (onder meer) de luchtplaats dient gebruik gemaakt te worden van liften. De liften worden vanuit een centrale kamer bediend en de personele bezetting maakt het niet mogelijk iemand gedurende de luchttijd de lift permanent te laten bedienen. Naar het oordeel van de rechtbank is het onvermijdelijk -en dit sluit tevens aan bij de uitgangspunten als vermeld in voornoemde Nota van toelichting en voornoemd advies- om de diverse groepen verblijvend in de verschillende paviljoens gescheiden te houden. Dit uitgangspunt -dat overigens tussen partijen niet in geschil is- brengt mee dat voor de bewoners van een bepaald paviljoen gedurende in het rooster vastgestelde tijden per dag de gelegenheid bestaat om te luchten. Voor wat betreft de beperking in de mogelijkheid gedurende de periode van het luchten zich vrijelijk tussen het eigen paviljoen en de luchtplaats te bewegen, begrijpt de rechtbank verweerder aldus dat deze niet in de eerste plaats is ingegeven ter handhaving van de orde en de veiligheid maar veeleer vanwege de beperkingen die het gebouw als zodanig met zich meebrengt. Naar het oordeel van de rechtbank is de beperking van de bewegingsvrijheid tijdens het luchten niet volstrekt noodzakelijk uit een oogpunt van veiligheid dan wel orde, maar liggen daaraan organisatorische redenen ten grondslag, meer in het bijzonder de personele bezetting. Deze beperking van de interne bewegingsvrijheid is dan ook niet aan te merken als een geoorloofde beperking in de zin van artikel 4, eerste lid, van het Reglement. Verweerder dient deze beperking weg te nemen door ervoor te zorgen dat de vreemdelingen tijdens de voor hen vastgestelde luchtperiode op ieder moment van en naar de afdeling kunnen gaan, net zoals dat, volgens verweerder, in het voormalige Grenshospitium aan de Tafelbergstraat het geval was.
2.19 De rechtbank komt tot de conclusie dat de tenuitvoerlegging van de maatregel ex artikel 6 Vw op een tweetal aspecten niet in overeenstemming is met het bepaalde in de artikelen 4 en 5 van het Reglement. De strijdigheid is echter niet van dien aard dat opheffing van de maatregel thans reeds gerechtvaardigd is te achten. Verweerder dient een redelijke termijn gegund te worden het regime in het Grenshospitium aan te passen en, met inachtneming van het bepaalde in deze uitspraak, in overeenstemming te brengen met de eisen van het Reglement. De rechtbank denkt in dit verband vooralsnog aan een periode van vier weken.
2.20 Het beroep is derhalve ongegrond.
2.21 Nu de maatregel niet wordt opgeheven, komt ook het verzoek om toekenning van schadevergoeding niet voor inwilliging in aanmerking.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep ongegrond;
3.2 wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.F. Donders als voorzitter en de mrs. E. de Greeve en W.J.A.M. van Brussel als leden van de meervoudige kamer voor vreemdelingenzaken, en uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2001, in tegenwoordigheid van mr. M. Valk en mr. A.A.M. Schueler als griffier.
Afschrift verzonden op: 2 juli 2001
RECHTSMIDDEL
Partijen kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak, Hoger beroep vreemdelingenzaken, postbus 16113, 2500 BC 's-Gravenhage. Het hoger beroep moet ingesteld worden door het indienen van een beroepschrift, dat een of meer grieven bevat, binnen een week na verzending van deze uitspraak door de griffier.
Tegen de beslissing inzake de schadevergoeding staat geen rechtsmiddel open.