Uitspraak
RECHTBANK ’S-GRAVENHAGE
sector bestuursrecht
tweede afdeling, meervoudige kamer
Reg. nr. AWB 01/741
UITSPRAAK
als bedoeld in artikel 8:77
van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Uitspraak in het geding tussen
A, wonende te B, eiser,
en
Stichting Jeugdzorg Den Haag/Zuid-Holland Noord, verweerster.
Ontstaan en loop van het geding
Eiser heeft sedert 25 oktober 1996 de minderjarige X als pleegkind in zijn gezin opgenomen, eerst in het kader van een ondertoezichtstelling, terwijl thans de voogdij bij verweerster berust.
De moeder van het pleegkind van eiser is in 1998 overleden, waardoor dit kind een halfwees werd. Eiser heeft bij de Sociale Verzekeringsbank vervolgens een halfwezenuitkering aangevraagd op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw). Eiser heeft tevens bij brief van 11 mei 2000 aan verweerster de vraag voorgelegd of een aan hem toe te kennen halfwezenuitkering de pleegzorgvergoeding die eiser van verweerster ontvangt zal beïnvloeden. Bij brief van 6 juni 2000 heeft verweerster aan eiser medegedeeld dat zij op grond van de wettelijke bepalingen verplicht is de Anw-uitkering die eiser zal ontvangen of waarop hij recht heeft van de pleegzorgvergoeding af te trekken.
Bij brief van 10 juni 2000 heeft eiser aan verweerster medegedeeld dat de halfwezenuitkering op grond van de Anw inmiddels aan hem is toegekend. Voorts heeft hij verweerster om een nadere standpuntbepaling verzocht. Bij brief van 26 juni 2000 heeft verweerster haar standpunt nog nader toegelicht. Eiser heeft vervolgens bij brief van 12 juli 2000 aan verweerster verzocht een voor beroep vatbare beslissing te nemen waarin wordt aangegeven hoe en met ingang van welke datum de korting zal worden geëffectueerd. Eiser heeft vervolgens bij brief van 4 september 2000 nog nadere gegevens verstrekt omtrent de hoogte van de halfwezenuitkering en de invloed hiervan op zijn financiële situatie.
Bij besluit van 5 september 2000 heeft verweerster het maandelijks op de pleegvergoeding in mindering te brengen bedrag vastgesteld op f 295,92. Verweerster heeft vervolgens bij besluit van 18 september 2000 naar aanleiding van de van eiser ontvangen informatie het besluit van 5 september 2000 herzien en het in mindering te brengen bedrag bepaald op f 303,96 met ingang van 1 oktober 2000.
Bij brief van 13 oktober 2000 heeft eiser tegen dit besluit een bezwaarschrift bij verweerster ingediend.
Op 21 november 2000 is eiser omtrent zijn bezwaren door verweerster gehoord.
Bij besluit van 16 januari 2001 heeft verweerster de bezwaren van eiser gedeeltelijk gegrond verklaard en het op de pleegzorgvergoeding in mindering te brengen bedrag met ingang van 1 oktober 2000 nader bepaald op f 100,-- per maand.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 15 februari 2001, ingekomen bij de rechtbank op 23 februari 2001 en van gronden voorzien bij brief van 25 maart 2001 beroep ingesteld.
Verweerster heeft bij brief van 29 maart 2001 medegedeeld dat geen andere stukken beschikbaar zijn dan die door eiser reeds bij zijn beroepschrift zijn overgelegd. Verweerster heeft volstaan met hiernaar te verwijzen.
Bij brief van 23 april 2001 heeft verweerster een verweerschrift ingediend.
Het beroep is op 16 oktober 2001 ter zitting behandeld.
Eiser is in persoon verschenen.
Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. de Boer.
Motivering
De rechtbank dient te beoordelen of het bestreden besluit, waarbij het maandelijks op de pleegzorgvergoeding in mindering te brengen bedrag nader is bepaald op f 100,-- , in rechte in stand kan worden gelaten.
Van toepassing is de Wet op de jeugdhulpverlening ( verder: deWjhv) en de daarop steunende Regeling vergoeding pleeggezinnen (verder: de Regeling).
Eiser heeft in beroep, kort samengevat, aangevoerd dat artikel 5 lid 2 van Pro de Regeling een wettelijke grondslag ontbeert, nu de Wjhv zich blijkens artikel 40 richt Pro op de jeugdige, terwijl bij de uitwerking daarvan de ministeriële regeling zich richt op het pleeggezin. Eiser stelt dat de inkomsten uit de halfwezenuitkering niet bij hem gekort kunnen worden, aangezien hij geen jeugdige is in de zin van artikel 40 van Pro de Wjhv. Eiser meent dat de minister in de ministeriële regeling iets regelt waarin de wettelijke regeling niet voorziet. Daarmede ontbeert naar eisers mening de ministeriële regeling een wettelijke grondslag.
Eiser heeft voorts gesteld dat de halfwezenuitkering niet expliciet is bedoeld voor de opvoeding en verzorging van de jeugdige. Naar eisers mening volgt dit niet uit de wet. Bovendien mist de halfwezenuitkering, gelet op de hoogte ervan, haar doel zo volkomen dat deze niet voor opvoeding en verzorging van de jeugdige bedoeld kán zijn.
Verweerster heeft in het bestreden besluit en in het verweerschrift gesteld dat, als een kind in een pleeggezin wordt geplaatst door de Voorziening voor Pleegzorg, daarop de Wjhv van toepassing is. Bij plaatsing van het kind wordt een pleegcontract opgesteld op basis van artikel 39 van Pro de Wjhv. In dit pleegcontract is bepaald dat de uitvoerder aan de pleegouders een vergoeding verleent overeenkomstig de Regeling zoals bedoeld in artikel 40 van Pro de Wjhv. Verweerster is van mening dat de halfwezenuitkering die eiser ontvangt een bedrag is dat wordt verstrekt voor de opvoeding en verzorging van de jeugdige en dat verweerster op grond van artikel 5 lid 2 van Pro de Regeling verplicht is om dit bedrag in mindering te brengen op de pleegzorgvergoeding. Het gaat hier naar verweerster stelt om een dwingendrechtelijke bepaling welke verweerster geen beleidsruimte laat daarvan af te wijken. Verweerster is voorts van mening dat het aannemelijk is dat onder “inkomen van de jeugdige” ook inkomsten vallen die het pleeggezin ontvangt ten behoeve van de opvoeding en verzorging van de jeugdige. Verweerder ziet onvoldoende redenen om aan te nemen dat de Regeling in strijd is met de Wjhv.
Verweerster heeft voorts gesteld dat de praktische uitvoering van het in mindering brengen van de halfwezenuitkering op de pleegzorgvergoeding problemen oplevert, met name omdat dit nadelige financiële gevolgen voor de pleegouders met zich mee kan brengen. Verweerster heeft derhalve besloten om in het algemeen en ook in het geval van eiser niet het gehele netto-bedrag dat eiser aan halfwezenuitkering ontvangt in mindering te brengen, omdat een en ander geen negatieve gevolgen mag hebben voor het besteedbaar inkomen van eiser maar de vermindering te beperken tot een “symbolisch” bedrag van f 100,-- per maand. Verweerster stelt dat zij op deze wijze voldoende rekening houdt met het feit dat het ontvangen van een halfwezenuitkering gevolgen kan hebben voor het besteedbaar inkomen van het pleeggezin maar tevens de Regeling uitvoert.
De rechtbank zal in de eerste plaats de meest vergaande beroepsgrond van eiser, inhoudende dat artikel 5, tweede lid, van de Regeling onverbindend is omdat daarvoor geen basis kan worden gevonden in artikel 40 van Pro de Wjhv beoordelen. Daartoe is het volgende overwogen.
Paragraaf 4 van de Wjhv, Bijzondere regels inzake pleegzorg, luidt als volgt:
“Artikel 39
Een uitvoerder van een voorziening voor pleegzorg verstrekt overeenkomstig artikel 40, aan een pleeggezin subsidie voor de verzorging en opvoeding van een jeugdige, indien:
a. de jeugdige daadwerkelijk in het pleeggezin wordt verzorgd en opgevoed op basis van een pleegcontract, overeenkomstig een door Onze ministers vast te stellen model;
b. ook overigens wordt voldaan aan het bij of krachtens deze wet bepaalde.
Artikel 40
1. De subsidie bedraagt voor elke jeugdige een door Onze ministers vast te stellen basisbedrag, dat voor te onderscheiden leeftijdscategorieën verschillend kan zijn.
2. Onze ministers stellen regels omtrent:
a. op het basisbedrag te verlenen toelagen en de omstandigheden waaronder deze kunnen worden verleend;
b. de dagen waarover de subsidie en de toelage wordt verleend;
c. op het basisbedrag toe te passen kortingen in verband met het inkomen van de jeugdige.”
Het oorspronkelijke wetsvoorstel voor de Wjhv, ging uit van een rechtstreekse relatie tussen de subsidiërende overheid en pleeggezinnen. Omdat een rechtstreekse subsidierelatie met pleeggezinnen het budgetteren van de pleegzorg bleek te bemoeilijken, terwijl het bovendien tot nogal wat bestuurlijke lasten leidt, is bij nota van wijziging paragraaf 4 aan hoofdstuk VI van de Wjhv toegevoegd. Uitgangspunt is nu dat de voorzieningen van pleegzorg subsidie ontvangen en dat de pleeggezinnen door deze voorzieningen worden bekostigd. Voorts bevat de paragraaf een uniforme regeling met betrekking tot de te betalen pleegvergoeding. Achtergrond van deze keuze vormde de wens concurrentie tussen deze uitvoerders te voorkomen.
De regels als bedoeld in artikel 40, tweede lid, van de Wjhv omtrent op het basisbedrag van de vergoeding voor de verzorging en opvoeding van een jeugdige toe te passen kortingen in verband met het inkomen van de jeugdige zijn vastgesteld in de Regeling vergoeding pleeggezinnen.
Artikel 5 van Pro de Regeling luidt als volgt:
“1. Op het basisbedrag worden de volgende bedragen die door de jeugdige worden ontvangen danwel waarop deze recht kan doen gelden, in mindering gebracht:
a. een bedrag gelijk aan het netto-maandinkomen, verminderd met 1/3 van het netto-maandinkomen indien het betreft een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet, de Ziektewet of de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet, danwel verminderd met 1/3 van het netto-maandinkomen indien het betreft een inkomen uit arbeid, tenzij het betreft een inkomen uit arbeid van een schoolgaande jeugdige van f 1400 of minder op jaarbasis;
b. voor zover het inkomen, bedoeld onder a. bestaat uit een uitkering ingevolge de Wet op de Studiefinanciering, wordt het bedrag dat in verband hiermee in mindering wordt gebracht op het basisbedrag verminderd met dat deel van die uitkering dat volgens de normen van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen is bedoeld voor boeken, leermiddelen of onderwijsbijdrage, welk bedrag per opleiding kan verschillen en, tenzij de jeugdige (mede)verzekerd kan zijn op grond van de Ziekenfondswet of terzake van ziektekosten verzekerd is door zijn wettelijke vertegenwoordiger(s), met de te betalen premie voor een ten behoeve van de jeugdige gesloten verzekering tegen ziektekosten tot ten hoogste f 100 per maand.
2. Op het basisbedrag worden eveneens in mindering gebracht de bedragen die het pleeggezin terzake van de opvoeding en verzorging van de jeugdige heeft ontvangen dan wel waarop het pleeggezin recht kan doen gelden tenzij het betreft een tegemoetkoming op grond van de Regeling tegemoetkoming onderhoudskosten thuiswonende gehandicapte kinderen 2000.
De rechtbank stelt vast dat, terwijl artikel 40, tweede lid, onder c. van de Wjhv uitsluitend spreekt over het toepassen van een korting in verband met het inkomen van de jeugdige, dit in het tweede lid van artikel 5 van Pro de Regeling wordt uitgebreid tot de bedragen die het pleeggezin terzake van de opvoeding en verzorging van de jeugdige heeft ontvangen dan wel waarop het pleeggezin recht kan doen gelden. Over de reden voor deze uitbreiding geeft de toelichting op artikel 5 van Pro de Regeling geen duidelijkheid. Gesteld wordt slechts dat “ook inkomsten die het pleeggezin heeft ontvangen dan wel waarop het gezin recht kan doen gelden ten behoeve van de opvoeding en verzorging van de jeugdige door de voorziening voor pleegzorg op het basisbedrag in mindering worden gebracht. Te denken valt bijvoorbeeld aan kinderbijslag.”
Uit de toelichting kan naar het oordeel van de rechtbank niet meer worden opgemaakt dan dat het kennelijk de bedoeling van de regelgever is geweest dat naast kinderbijslag ook bedragen die op grond van andere voorzieningen ten behoeve van de opvoeding en verzorging van de jeugdige aan het pleeggezin worden verstrekt op het basisbedrag kunnen worden gekort, zoals in casu de halfwezenuitkering. De toelichting geeft in ieder geval geen antwoord op de vraag waarom de regelgever van mening is dat tot “inkomen van de jeugdige” als bedoeld in artikel 40 van Pro de Wjhv ook gerekend moeten worden bedragen die behoren tot het inkomen van het pleeggezin.
Dat eiser de rechthebbende is ten aanzien van de halfwezenuitkering en niet het pleegkind, is tussen partijen niet (meer) in geschil. Zulks volgt naar het oordeel van de rechtbank ook uit artikel 22 van Pro de Anw.
Verweerster heeft in het verweerschrift naar voren gebracht dat het haar “aannemelijk” voorkomt dat onder “inkomen van de jeugdige” ook inkomsten vallen die het pleeggezin ontvangt ten behoeve van de opvoeding en verzorging van de jeugdige. Verweerster heeft evenwel desgevraagd ter zitting dit standpunt niet nader kunnen motiveren.
Het geheel overziende komt de rechtbank tot de conclusie dat noch in de tekst van de Regeling, noch in de toelichting enige grond is te vinden voor de uitbreiding die de regelgever in artikel 5, tweede lid van de Regeling heeft gegeven aan het in artikel 40 van Pro de Wjhv opgenomen begrip “inkomen van de jeugdige”. De rechtbank is voorts van oordeel dat laatstbedoeld begrip zodanig duidelijk is en niet voor tweeërlei uitleg vatbaar dat daaronder niet tevens kunnen worden begrepen de in artikel 5, tweede lid, van de Regeling bedoelde bedragen. Ook in artikel 5 van Pro de Regeling wordt immers een onderscheid gemaakt tussen inkomsten van de jeugdige zelf (in het eerste lid) en inkomsten van het pleeggezin (in het tweede lid). Hieruit volgt dat de rechtbank met eiser van mening is dat een toereikende wettelijke grondslag voor het bepaalde in het tweede lid van artikel 5 van Pro de Regeling ontbreekt en dat dit artikellid onverbindend moet worden verklaard. Het daarop gebaseerde besluit komt derhalve wegens strijd met de wet voor vernietiging in aanmerking.
Gelet op het vorenstaande dient het beroep van eiser gegrond te worden verklaard. Gezien deze beslissing kan hetgeen overigens door eiser is aangevoerd onbesproken blijven.
Niet is gebleken dat door eiser in verband met de behandeling van dit beroep kosten zijn gemaakt die op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
bepaalt dat de Stichting Jeugdzorg Den Haag/Zuid-Holland Noord als rechtspersoon aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten € 102,10 (f 225,--), vergoedt;
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Aldus gegeven door mrs. M.D.J. van Reenen-Stroebel, J.W. Sentrop en
M. Kramer en in het openbaar uitgesproken op 31 januari 2002 in tegenwoordigheid van de griffier.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de Rechtbank 's-Gravenhage,
Verzonden op: