Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 8 september 2003,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 03/968 van:
de verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid
1. Arcares,
gevestigd en kantoorhoudende te Utrecht,
2. Landelijke Vereniging voor Thuiszorg,
gevestigd en kantoorhoudende te Bunnik,
3. Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland,
gevestigd en kantoorhoudende te Utrecht,
eiseressen,
procureur mr. V.-P. Aarts,
tegen:
1. de Staat der Nederlanden
(Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),
waarvan de zetel is gevestigd te 's-Gravenhage,
2. de rechtspersoon krachtens publiek recht
het College Tarieven Gezondheidszorg,
gevestigd en kantoorhoudende te Utrecht,
gedaagden,
procureur mr. M.B. de Witte-van den Haak.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 26 augustus 2003 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. Op 20 september 1999 is tussen de Minister en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) aan de ene kant en een aantal werkgeversorganisaties in het VWS-veld, waaronder eiseressen, aan de andere kant, een overeenkomst gesloten, bekend onder de naam "Convenant over de nieuwe aanpak voor de bepaling van de ova voor het VWS-veld", hierna te noemen: het ova-convenant. (Ova staat voor: overheidsbijdrage in de arbeidsvoorwaardenontwikkeling.)
1.2. Het ova-convenant is aangegaan in het kader van het rijksbeleid met betrekking tot de bijdrage van de overheid aan de arbeidsvoorwaardenontwikkeling in de zorgsector. Ingevolge artikel 3 lid 1 van Pro het ova-convenant wordt de ova voor een bepaald jaar vastgesteld met behulp van het referentiebegrip voor de loonkostenontwikkeling in de marktsector voor dat jaar.
1.3. Bij brief van 4 juni 2003 heeft de Minister van VWS (hierna: de Minister) aan de Tweede Kamer op de voet van artikel 14 van Pro de WTG (Wet tarieven gezondheidszorg) het voornemen meegedeeld om aan het College tarieven gezondheidszorg, hierna het CTG, een beleidsregel te richten. De beleidsregel is op 16 juni 2003 onder de aanduiding "Aanwijzing ombuigingsbijdrage zorgaanbieders" vastgesteld en op 17 juni 2003 in de Staatscourant gepubliceerd. De beleidsregel luidt - voorzover hier van belang- als volgt:
"Artikel 1
Het College tarieven gezondheidszorg (CTG) stelt voor de organen voor gezondheidszorg genoemd in (.....) zodanige beleidsregels vast, dat dit resulteert in budget- ofwel tariefverlagingen van 1,6 % in de tweede helft van 2003 en voor de jaren daarna budget- ofwel tariefverlagingen van 0,8%. De beleidsregel dient in te gaan op 1 juli 2003.
De maatregel wordt toegepast op de budgetten, lumpsums en tarieven, met uitzondering van:
- de vergoedingen voor kapitaallasten, voor zover deze vergoedingen geen directe relatie hebben met de productieomvang;
- de in 2003 daadwerkelijk vrij overeengekomen DBC-tarieven in het kader van de beleidsregels I-603 en I-604
(...)"
1.4. Het CTG heeft overeenkomstig de beleidsregel in een rondzendbrief van 1 juli 2003 aan de zorgaanbieders medegedeeld dat de budgetten en tarieven van de zorgaanbieders met ingang van 1 juli 2003 worden verlaagd met 0,8 % en dat voor de periode van 1 juli 2003 tot 1 januari 2004 een aanvullende eenmalige korting van 0,8 % van toepassing is. Voorts - ten aanzien van de wijze van uitvoering - dat de korting conform de aanwijzing wordt berekend over de loonkosten en de materiële kosten en niet over de kapitaallasten.
1.5. De voorzitter van de vereniging Brancheorganisaties Zorg (BoZ), waarbij eiseressen zijn aangesloten, heeft bij brief van 18 juli 2003 aan de Minister bericht dat de Staat toerekenbaar is tekortgeschoten in de nakoming van de verplichtingen die ingevolge het ova-convenant op hem rusten en hem verzocht de beleidsregel van 16 juni 2003 in te trekken, althans aan het CTG op te dragen aan de beleidsregel geen uitvoering te geven. Toen een reactie uitbleef heeft hij dit verzoek herhaald in een brief van 30 juli 2003.
1.6. Bij brief van 7 augustus 2003 heeft de Minister gereageerd door zijn bereidheid uit te spreken tot het voeren van overleg maar niet tot intrekking van de beleidsregel voorafgaand aan het overleg. De Minister stelt in zijn brief onder meer dat de ombuigingsbijdrage geen verlaging van de ova inhoudt.
1.7. Op 12 augustus 2003 is overleg gevoerd tussen de Minister en BoZ. Dit heeft niet tot overeenstemming geleid.
2. De vorderingen, de gronden daarvoor en het verweer
Eiseressen vorderen -zakelijk weergegeven-
1. de Staat (de Minister) te gelasten de beleidsregel "Aanwijzing ombuigingsbijdrage zorgaanbieders" van 16 juni 2003 in te trekken en geen vervangende maatregel te treffen, voordat daarover overleg met eiseressen heeft plaatsgevonden;
2. de Staat (de Minister) te gelasten het CTG een aanwijzing te geven dat aan de voornoemde beleidsregel geen (verdere) uitvoering wordt gegeven;
3. het CTG te gelasten de conform de sub 1 genoemde aanwijzing vastgestelde beleidsregels in te trekken;
4. het CTG te verbieden aan de sub 3 genoemde beleidsregels (verdere) uitvoering te geven;
5. althans die voorzieningen te treffen die recht doen aan de belangen van eiseressen.
Daartoe voeren eiseressen onder meer het volgende aan.
- De Staat is toerekenbaar tekortgeschoten in de nakoming van zijn verplichtingen ingevolge het ova-convenant. Immers ingevolge artikel 8 lid 4 van Pro het ova-convenant verplichten partijen zich, direct na mededeling van de wens tot herziening van de afspraken, tot een overleg, gericht op het bereiken van overeenstemming vóór de aanvang van de overlegronde voor de volgende ova, over een vervangend stelsel van afspraken. De Staat (de Minister) is zonder enig vooroverleg tot vaststelling van de beleidsregel overgegaan.
- Het standpunt van de Staat, verwoord in de brief van 7 augustus 2003 van de Minister, vormt een (zeer late) reactie de stelling van BoZ dat er geen sprake is van een verlaging van de ova-bijdrage. Het standpunt van de Minister is niet onderbouwd en ook onjuist.
- De in het ova-convenant neergelegde afspraken zijn wezenlijk voor de instellingen die bij eiseressen zijn aangesloten. Ongeveer 80% van de totale kosten zijn loonkosten. Een korting op de loonsom is altijd een korting op de ova-indexering van de totale loonsom en is dus een maatregel die de afspraken in het ova-convenant betreft.
- De Staat handelt onrechtmatig door de beleidsregel uit te vaardigen halverwege het jaar; het gaat hier om een ingreep in de lopende budgetten van 2003. Het CTG heeft in zijn eerder uitgebrachte advies aan de Minister uit een oogpunt van rechtszekerheid ontraden terugwerkende kracht aan de beleidsregel te geven. Om aan die terugwerkende kracht in formele zin te ontkomen is een truc toegepast die praktisch tot hetzelfde effect leidt, te weten de verplichting van de zorginstellingen om een bedrag van € 250 miljoen vrij te maken in een bestek van een half jaar. Nakoming van die verplichting is onmogelijk.
Gedaagden voeren gemotiveerd verweer, dat hierna, voorzover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Voorzover de verweren van gedaagden de ontvankelijkheid van eiseressen betreffen worden zij gepasseerd. De vorderingen zijn grotendeels gebaseerd op het ova-convenant. In artikel 10 van Pro het convenant wordt de burgerlijke rechter aangewezen als de bevoegde rechter voor de beslechting van problemen bij de nakoming van het convenant. Ook voorzover eiseressen zich baseren op de stelling dat de Staat jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld, is de burgerlijke rechter bevoegd tot kennisneming van de vordering en kunnen eiseressen daarin worden ontvangen. Voor eiseressen staat immers geen andere rechtsgang open; in het bijzonder ook niet bij (de voorzieningenrechter van) het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Zij keren zich immers niet tegen een bestuursrechtelijk besluit, waartegen een bestuursrechtelijke procesgang mogelijk is. Bovendien zijn eiseressen als overkoepelende instellingen niet bevoegd bij de bestuursrechter op te komen tegen de tariefverlagingen. Aan een en ander doet niet af dat voor de leden van eiseressen, de afzonderlijke aanbieders van zorg in hun sector, de mogelijkheid bestaat van beroep op de bestuursrechter tegen de vaststelling van tarieven die zijn gebaseerd op de beleidsregels in kwestie.
3.2. Dat eiseressen een spoedeisend belang bij hun vorderingen hebben is genoegzaam aangetoond.
3.3. Vooropgesteld wordt dat niet in geschil is dat gelet op de economische situatie bezuinigingen in het algemeen en ook in de gezondheidszorg noodzakelijk zijn. Kernpunt van het geschil tussen partijen vormt de vraag of de voornoemde aanwijzing van de Minister en de daarop voortbouwende beleidsregels van het CTG de in het ova-convenant neergelegde afspraken raken, zodat op grond van artikel 8 lid 4 van Pro het convenant vooroverleg had moeten plaatsvinden. De Staat heeft op zichzelf niet tegengesproken dat zodanig ("open en reëel") vooroverleg in dit geval niet heeft plaatsgevonden.
3.4. Gedaagden stellen zich op het standpunt dat het ova-convenant voorziet in een rekensystematiek ter bepaling van de ova voor het desbetreffende jaar en dat de korting waarover het in dit kort geding gaat niet ziet op de toepassing van de systematiek van het convenant. Zij stellen dat er sprake is van een maatregel die een ombuiging beoogt en dat deze maatregel ziet op alle toegestane budgetten (zowel van de convenantspartijen als van andere partijen), voorzover die samenhangen met de productieomvang in totaliteit. Gedaagden betogen voorts dat de bevoegdheid van de Minister om bestuurlijke maatregelen ten aanzien van budgetten te nemen geen onderwerp is van het ova-convenant en dat deze bevoegdheid dus ook niet wordt ingeperkt door dit convenant.
3.5. Uit de tekst van het ova-convenant kan inderdaad niet worden afgeleid dat het in dit convenant om méér gaat dan om een rekensystematiek. Aan de orde is derhalve de vraag of eiseressen uit de strekking van het ova-convenant en de bijbehorende toelichting redelijkerwijze mochten afleiden dat de reikwijdte van het ova-convenant breder was, in die zin dat elke maatregel van de overheid die gevolgen heeft voor hun budget, waarvan de looncomponent veruit de grootste is (volgens eiseressen 80%), geacht kan worden te vallen onder de afspraken in het convenant in die zin dat vooroverleg met de zorginstellingen noodzakelijk was voordat een beleidsregel kan worden vastgesteld. Tekst noch toelichting van het convenant geeft grond voor een dergelijke verstrekkende reikwijdte. In dit kader is overigens van belang dat gedaagden niet hebben betwist dat de maatregel gevolgen kan hebben voor de loonontwikkeling, maar voorshands in voldoende mate hebben aangetoond dat de maatregel niet beoogt beperkingen te stellen aan de loonontwikkeling maar erop is gericht om, gegeven een sterke productiegroei, te prikkelen tot een verbetering van efficiency.
3.6. Eiseressen hebben aannemelijk gemaakt dat de beoogde bezuiniging in de praktijk vrijwel alleen in de loonsfeer kan worden gerealiseerd. Dit gegeven maakt de feitelijke betekenis van het ova-convenant onmiskenbaar beperkter dan het geval zou zijn geweest als elke overheidsmaatregel met (verregaande) gevolgen voor de lonen in de zorginstellingen waarvoor eiseressen opkomen, onderworpen zou zijn aan de procedureregels van het convenant. Uit het voorgaande blijkt echter dat het convenant onvoldoende grondslag biedt voor een zo ruime uitleg. Hierbij verdient opmerking dat in de considerans van het convenant melding is gemaakt van de "brede verantwoordelijkheid" van de ondertekenende bewindslieden van VWS uit hoofde van "hun deelname aan het kabinet" en van het gegeven dat zij "als eerste te maken hebben met het budgetrecht van en verantwoordingsplicht aan het parlement". Het ligt niet voor de hand om deze verwijzingen aldus op te vatten dat de bewindslieden de daarin bedoelde verantwoordelijkheden geheel hebben laten opgaan in hun verplichtingen tegenover hun wederpartijen in het convenant. De conclusie moet dus zijn dat niet - en zeker niet met de voor een voorlopige maatregel vereiste mate van aannemelijkheid - kan worden aanvaard dat de gewraakte maatregel niet zonder vooroverleg had mogen plaatsvinden.
3.7. Uit het voorgaande volgt tevens dat voorshands niet kan worden aangenomen dat gedaagden onrechtmatig hebben gehandeld jegens eiseressen, bijvoorbeeld wegens strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur. Dit geldt ook voor het toegepaste percentage van 1,6 % in de tweede helft van 2003. Deze korting zal overigens met de ova worden verwerkt tegelijk met de definitieve indexering van de loonkosten.
3.8. Ook overigens kan de - inderdaad zeer omvangrijke - korting niet als in haar algemeenheid onrechtmatig worden aangemerkt. Of zij uitvoerbaar is, kan in het beperkte kader van dit kort geding niet worden vastgesteld. Overigens past de burgerlijke rechter, en zeker die in kort geding, een hoge mate van terughoudendheid bij de beoordeling van de noodzaak (dan wel opportuniteit) of uitvoerbaarheid van algemene maatregelen als die in kwestie, die ook, en in de eerste plaats, zijn onderworpen aan parlementaire controle.
3.9. De vorderingen moeten derhalve worden afgewezen. Eiseressen zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
Wijst het gevorderde af.
Veroordeelt eiseressen in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van gedaagden begroot op € 908,--, waarvan € 205,-- aan griffierecht.
PROCESKOSTEN
Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en uitgesproken ter openbare zitting van 8 september 2003 in tegenwoordigheid van de griffier.
md