Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnis in kort geding van 25 maart 2004,
gewezen in de zaak met rolnummer KG 04/185 van:
1. [eiser sub 1],
2. [eiser sub 2],
beiden zowel pro se als in hun respectieve hoedanigheden van voogd van de minderjarigen:
3. [eiser sub 3],
4. [eiser sub 4],
5. [eiser sub 5],
6. [eiser sub 6],
7. [eiser sub 7],
allen wonende te [woonplaats],
en
8. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
de Nederlandse Vereniging voor Pleeggezinnen,
gevestigd te Utrecht,
eisers,
procureur mr. W. Taekema,
advocaat mr. J.M. van den Berg te Amsterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden (ministers van Justitie en VWS),
zetelend te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. C.M. Bitter.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als respectievelijk [eiser sub 1], [eiser sub 2], [eiser sub 3], [eiser sub 4], [eiser sub 5], [eiser sub 6], [eiser sub 7], de NVP en de Staat.
1. Het kader en de vaststaande feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 5 maart 2004 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. Op verzoek van een gezinsvoogdij-instelling kan de kinderrechter een zodanige instelling machtigen een minderjarige op de daartoe in de wet genoemde gronden gedurende dag en nacht uit huis te plaatsen. In de gevallen die in de wet zijn bepaald, kan de rechtbank de ouders uit het gezag ontheffen of ontzetten.
1.2. Op grond van artikel 61 lid 1 van Pro de Wet op de jeugdhulpverlening (Wjhv) kan de Minister van Justitie aan voogdij-instellingen subsidie verlenen in de kosten van de uitoefening van hun taak. In lid 3 van dit artikel is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent het verstrekken van de in lid 1 bedoelde subsidie. Dergelijke regels zijn neergelegd in het Subsidiebesluit voogdij- en gezinsvoogdij-instellingen. Dit besluit voorziet in subsidiëring op basis van normbedragen, die door de Minister van Justitie worden vastgesteld.
1.3. Onder verantwoordelijkheid van de voogdij-instelling kunnen de minderjarige kinderen voor hun verzorging en opvoeding in een pleeggezin worden geplaatst. Daartoe sluit de desbetreffende "Voorziening voor pleegzorg" (overeenkomstig artikel 39 van Pro de Wjhv) een pleegcontract met de pleegouders. Indien dit pleegcontract gesloten is en overigens is voldaan aan de bepalingen bij of krachtens de Wjhv, verstrekt de Voorziening voor pleegzorg het pleeggezin (op grond van de artikelen 39 en 40 van de Wjhv) subsidie voor de verzorging en opvoeding van het minderjarige kind. Deze pleegoudervergoeding is bedoeld voor alledaagse kosten van verzorging en opvoeding en betreft een genormeerde onkostenvergoeding, waarvan de hoogte varieert met de leeftijd van de minderjarige. De vergoedingen zijn geregeld in de Regeling vergoeding pleeggezinnen.
1.4. Naast dit basisbedrag voor de verzorging en opvoeding (hierna: de basisvergoeding) kunnen op grond van de bijzondere omstandigheden van het geval toeslagen worden toegekend, hierna specifieke vergoedingen te noemen. Deze vergoedingen zijn eveneens uitgewerkt in de Regeling vergoedingen pleeggezinnen. Het betreft met name kosten als schoolgeld, leermiddelen, reiskosten ten behoeve van onderwijs en bijzondere medische kosten. Pleegouders kunnen deze kosten declareren bij de voogdij-instelling die de voogdij heeft over hun pleegkind.
1.5. Ter zake van ziektekosten zijn voogdij-instellingen verplicht voor minderjarige kinderen die onder hun voogdij staan, een overeenkomst met zorgverzekeraar VGZ te sluiten. De voogdij-instellingen ontvangen in het kader van hun subsidiëring een normbedrag voor ziektekosten voor de onder hun voogdij staande kinderen, waaruit zij de ziektekosten moeten voldoen.
1.6. [eiser sub 3], [eiser sub 4], [eiser sub 5], [eiser sub 6] en [eiser sub 7] (hierna gezamenlijk ook: de minderjarigen) zijn in het kader van de justitiële kinderbescherming geplaatst in het pleeggezin van [eiser sub 1] en [eiser sub 2], die met elkaar zijn gehuwd. Zij worden in dit pleeggezin opgevoed, samen met nog twee andere pleegkinderen.
1.7. [eiser sub 2] heeft de voogdij over [eiser sub 4] (sinds 5 september 2000) en over [eiser sub 5] (sinds 29 oktober 1997) van de voogdij-instelling overgenomen. [eiser sub 1] heeft de voogdij over [eiser sub 3] (sinds 18 september 1998), over [eiser sub 6] (sinds 6 januari 1999) en over [eiser sub 7] (sinds 12 november 2003).
1.8. Sedert 1 mei 2001 komt een pleegouder-voogd in aanmerking voor een basisvergoeding. De desbetreffende regeling voorziet tevens in een toelage voor gehandicapte kinderen en in een bijdrage voor de ziektekosten.
1.9. Sinds het moment dat [eiser sub 1] en [eiser sub 2] tot voogd over de minderjarigen zijn benoemd, ontvangen zij voor deze pleegkinderen naast de basisvergoeding overeenkomstig het onder 1.8 vermelde, geen bijzondere vergoedingen meer van de voogdij-instelling en kunnen zij niet langer gebruik maken van de bijzondere VGZ-regeling.
1.10. [eiser sub 1] en [eiser sub 2] corresponderen hierover al een aantal jaren met de Ministers van Justitie en van VWS.
1.11. Bij brief van 4 maart 2004 heeft de staatssecretaris van VWS aan de advocaat van eisers meegedeeld dat [eiser sub 1] en [eiser sub 2] op grond van artikel 3 van Pro de Regeling vergoeding pleeggezinnen een beroep kunnen doen op de tegemoetkoming in de premie voor een ziektekostenverzekering van ten hoogste € 45,38 per maand per kind.
1.12. De NVP stelt zich ten doel de kwaliteit van de pleegzorg in Nederland te bevorderen, alsmede de belangen van pleegkinderen en pleegouders te behartigen.
2. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
Eisers vorderen, zakelijk weergegeven:
voor wat betreft eisers sub 1 tot en met 7:
- de Staat te bevelen ten behoeve van de minderjarigen een ziektekostenverzekering te (doen) sluiten en gesloten te houden, gelijk aan en overeenkomstig de ziektekostenverzekering die de Staat pleegt te (doen) sluiten voor pleegkinderen die krachtens een justitiële beschermingsmaatregel onder het voogdijgezag van een voogdij-instelling zijn geplaatst, zulks op verbeurte van een dwangsom;
- aan deze eisers, bij wijze van voorschot op toekomstige bijzondere onkosten en bij wijze van voorschot wegens in het verleden ten onrechte niet verstrekte vergoedingen, ten behoeve van de minderjarigen, een bedrag van € 15.000,-- te betalen;
voor wat de NVP betreft:
- de Staat te bevelen ten aanzien van minderjarigen die krachtens een justitiële kinderbeschermingsmaatregel onder voogdijgezag zijn geplaatst geen onderscheid te maken tussen pleegkinderen die onder voogdijgezag van een voogdij-instelling staan en pleegkinderen die onder voogdijgezag van een pleegouder staan, en meer in het bijzonder aan hen en/of hun pleegouders gelijke financiële voorzieningen en faciliteiten aan te bieden en toegankelijk te maken.
Daartoe voeren eisers het volgende aan.
Een minderjarig kind dat door de Staat van zijn ouders wordt gescheiden en door de Staat onder het gezag van een voogd wordt gesteld, opdat deze voogd zal voorzien in de opvoeding en verzorging van het kind, heeft er jegens de Staat recht op en kan er aanspraak op maken dat de Staat zal waarborgen dat die verzorging en opvoeding op een adequaat niveau zullen plaatsvinden en dat de Staat daartoe alle benodigde middelen zal verschaffen en bekostigen. De Staat handelt onrechtmatig jegens eisers door aan [eiser sub 1] en [eiser sub 2], als pleegouder-voogd, slechts de basisvergoeding te verstrekken en niet tevens een specifieke vergoeding voor schoolgeld, leermiddelen, ziektekostenverzekering en dergelijke. Allereerst handelt de Staat in strijd met artikel 8 van Pro het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Uit dit artikel vloeit de verplichting voort dat de Staat, indien hij krachtens een justitiële beschermingsmaatregel een voogd aanstelt over een pleegkind om het te verzorgen en op te voeden, aan die voogd (die op grond van artikel 1:336 BW Pro niet onderhoudsplichtig is) voldoende middelen ter beschikking stelt om een adequate verzorging en opvoeding van het kind mogelijk te maken en te garanderen. Daarnaast handelt de Staat in strijd met de artikelen 3 lid 2, 9 lid 2, 18 lid 2 en 24 lid 1 van het Internationale Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK). Tenslotte handelt de Staat in strijd met de maatschappelijke zorgvuldigheid. Het kind heeft immers ook naar nationale hedendaagse opvattingen jegens de Staat een recht op verzorging en opvoeding. Door de specifieke kosten wel te vergoeden indien de voogd van het pleegkind een voogdij-instelling is, maar niet als de pleegouder voogd is, maakt de Staat een ongerechtvaardigd onderscheid.
Eisers hebben een spoedeisend belang bij hun vorderingen, onder meer doordat de minderjarigen thans niet verzekerd zijn tegen ziektekosten, daar [eiser sub 1] en [eiser sub 2] die kosten niet kunnen opbrengen. Zij hebben inmiddels aanzienlijke kosten gemaakt en schulden gemaakt ten behoeve van de minderjarigen.
De Staat voert gemotiveerd verweer, dat voorzover nodig hierna zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Eisers leggen aan hun vorderingen ten grondslag dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt. Daarmee is de bevoegdheid van de burgerlijke rechter - in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding - gegeven. Voor hetgeen zij vorderen staat geen andere met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang open. Zij zijn in zoverre dus ontvankelijk in hun vorderingen.
3.2. De Staat heeft betoogd dat de NVP op andere grond niet ontvankelijk is in haar vordering. Blijkens artikel 3:305a lid 2 BW is een rechtspersoon die bevoegd is een vordering als de onderhavige in te stellen niet ontvankelijk, indien hij in de gegeven omstandigheden onvoldoende heeft getracht het gevorderde door het voeren van overleg met de gedaagde te bereiken. Tussen partijen staat vast dat de NVP zelf dergelijk overleg niet heeft bevorderd of gevoerd. De NVP heeft weliswaar aangevoerd dat anderen - onder wie [eiser sub 1] en [eiser sub 2] alsmede de Stichting Pleegzorg Nederland - al uitputtend overleg hebben gevoerd over deze kwestie, maar hiermee is ten opzichte van de NVP onvoldoende voldaan aan het vereiste van artikel 3:305a BW. De NVP is derhalve niet ontvankelijk in haar vordering. Afgezien daarvan zou toewijzing van de vordering van de NVP neerkomen op een bevel aan de Staat om algemene regels uit te vaardigen, hetgeen niet op de weg van de burgerlijke rechter ligt. Ook deze overweging staat dus aan toewijzing van de vordering van de NVP in de weg.
3.3. [eiser sub 1] en [eiser sub 2] hebben gesteld dat zij niet langer in staat zijn de minderjarigen tegen ziektekosten te verzekeren en dat zij in financiële moeilijkheden zijn gekomen bij de uitvoering van hun verantwoordelijkheid als pleegouder-voogd voor de minderjarigen. In deze stellingen is voldoende grond gelegen om een spoedeisend belang aan de zijde van eisers aan te nemen.
3.4. De Staat heeft betoogd dat met het overgaan van de voogdij van de voogdij-instelling op de pleegouder, deze de wettelijke vertegenwoordiger van het pleegkind wordt. De voogd is bij de verzorging en opvoeding vrij naar eigen inzicht te beslissen en kan zonder toezicht financiële verplichtingen aangaan en andere beslissingen nemen ten aanzien van het pleegkind. De overheid heeft geen invloed op de financiële uitgaven van de pleegouder-voogd en kan deze ook niet controleren. De voogdij-instelling speelt aldus geen rol meer bij de opvoeding en verzorging van het kind. Van een directe bemoeienis van de overheid met het pleegezin is dus geen sprake meer. De Regeling vergoeding pleeggezinnen voorziet, naast de basisvergoeding, in een toelage voor onder meer gehandicapte kinderen en in een bijdrage voor de ziektekosten. Voor eventuele overige kosten dient de pleegouder-voogd zich, evenals andere voogden en wettelijke vertegenwoordigers, te beroepen op bijzondere wettelijke regelingen en de uit hoofde daarvan beschikbare voorzieningen.
3.5. Bij de beoordeling van hierin gelegen geschilpunt wordt vooropgesteld dat (uit artikel 1:336 BW Pro volgt dat) een voogd niet onderhoudsplichtig is jegens de desbetreffende minderjarige. Voorts dient tot uitgangspunt te worden genomen dat de Staat een bijzondere verantwoordelijkheid heeft ten aanzien van jeugdigen die op grond van een justitiële kinderbeschermingsmaatregel in een pleeggezin zijn geplaatst en onder gezag zijn gesteld van een door (de rechter als orgaan van) de Staat aangewezen voogd. Onder die verantwoordelijkheid valt de verplichting van de Staat om de betrokken minderjarigen financieel te onderhouden. Indien de betrokken minderjarige onder voogdij staat van een voogdij-instelling, wordt aan deze onderhoudsplicht voldaan.
3.6. In de situatie dat de voogdij over de minderjarigen nog bij de voogdij-instelling berustte, werden de door [eiser sub 1] en [eiser sub 2] bij de voogdij-instelling in rekening gebrachte kosten - naar als onweersproken vaststaat - zonder uitzondering volledig aan hen voldaan. [eiser sub 1] en [eiser sub 2] hebben gemotiveerd gesteld dat zij thans, afgezien van de basisvergoeding en de eventuele bijzondere toelagen op grond van de Regeling vergoeding pleeggezinnen, niet meer in aanmerking komen voor vergoeding van bijzondere kosten, zoals achterstallige premies voor de ziektekostenverzekering, bijzondere ziektekosten, leerlingenvervoer e.d. De Staat heeft aangevoerd dat zij, evenals andere wettelijke vertegenwoordigers, een beroep kunnen doen op bijzondere wettelijke regelingen. De weg naar de voorzieningen voor pleegzorg staat voor hen echter niet open, terwijl de Staat tegenover het gedocumenteerde betoog van [eiser sub 1] en [eiser sub 2] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de tot dusver door hen gedragen bijzondere kosten inderdaad langs andere weg geheel of goeddeels (hadden) kunnen worden vergoed. In dit kort geding is derhalve aannemelijk dat [eiser sub 1] en [eiser sub 2] thans niet langer in aanmerking komen voor vergoeding van (ten minste een groot deel van) die kosten. Daardoor worden zij niet in staat gesteld de minderjarigen in financieel opzicht op adequate wijze te verzorgen. Hiermee voldoet de Staat niet aan de op hem rustende onderhoudsplicht. De Staat draagt - zoals zijnerzijds en desgevraagd ter zitting ook werd erkend - de eindverantwoordelijkheid voor de onderhoudskosten van minderjarigen ten behoeve van wie toepassing is gegeven aan justitiële maatregelen als die in kwestie. Terecht leiden [eiser sub 1] en [eiser sub 2] deze verantwoordelijkheid mede af uit artikel 8 EVRM Pro. Het enkele feit dat de Staat geen directe controle meer heeft op het financiële uitgavenpatroon van de pleegouder-voogd ontslaat hem niet in algemene zin van zijn verplichting jegens de bedoelde minderjarigen, voorzover het de kosten betreft die in dit opzicht redelijkerwijs zijn gemaakt of te maken.
3.7. De Staat heeft voorts betoogd dat het beleid met betrekking tot de jeugdhulpverlening sinds 1992 grotendeels is gedecentraliseerd naar het provinciale en grootstedelijke niveau. Ook de financiering is gedecentraliseerd. De Staat heeft geen bemoeienis met pleegouders en er is geen rechtstreekse subsidierelatie tussen de Staat en de pleegouders, aldus de Staat. Dit betoog faalt, nu op de Staat - zoals overwogen - de eindverantwoordelijkheid rust voor de verzorging van de minderjarigen. De decentralisering doet hieraan in de gegeven, onder 3.6 beschreven, situatie niet af.
3.8. [eiser sub 1] en [eiser sub 2] hebben ervoor gekozen om - door tussenkomst van de rechter - de voogdij van de voogdij-instelling over te nemen. Een dergelijke beslissing kan in hoge mate in het belang van de minderjarige in kwestie zijn, en in dit kort geding zijn geen omstandigheden naar voren gekomen waardoor dit hier anders zou liggen. Integendeel: in deze zaak hebben [eiser sub 1] en [eiser sub 2] alleszins aannemelijk gemaakt dat hun keuze bepaald in het belang van de minderjarigen was. Voorzover [eiser sub 1] en [eiser sub 2] hiermee het risico liepen dat zij bepaalde kosten niet langer van de voogdij-instelling vergoed kregen, heeft dit hun er kennelijk niet van weerhouden de voogdij op zich te nemen en het belang van de minderjarigen voorop te stellen. Gelet op hetgeen is overwogen over de betekenis van artikel 1:336 BW Pro, is er geen rechtsgrond voor het oordeel dat zij vanaf dat moment de financiële zorgplicht over de minderjarigen zouden moeten dragen.
3.9. Het door [eiser sub 1] en [eiser sub 2] gevorderde bevel aan de Staat om een ziektekostenverzekering ten behoeve van de minderjarigen af te sluiten komt niet voor toewijzing in aanmerking. Nog daargelaten dat de Staat niet zelf met VGZ contracteert, kan thans, gelet op de inhoud van de brief van 4 maart 2004 van de Staatssecretaris van VWS aan de raadsman van eisers, niet met een voldoende mate van aannemelijkheid worden gezegd dat [eiser sub 1] en [eiser sub 2] niet op andere dan de gevorderde wijze in aanmerking kunnen komen voor een tegemoetkoming van de ziektekosten.
3.10. Het door deze eisers gevorderde voorschot op schadevergoeding zal in elk geval voor een deel worden toegewezen. Uit het voorgaande volgt immers dat de Staat niet aan de op hem rustende onderhoudsplicht heeft voldaan. De Staat handelt hiermee onrechtmatig jegens [eiser sub 1] en [eiser sub 2] (mede ten behoeve van de minderjarigen) en is daarmee schadeplichtig jegens hen. De door deze eisers gestelde kosten betreffen reële kosten die zij ten behoeve van de minderjarigen in redelijkheid hebben gemaakt of zullen maken en waarvan de hoogte door de Staat niet (voldoende) weersproken is. De door [eiser sub 1] en [eiser sub 2] begrote kosten komen de voorzieningenrechter in algemene zin ook niet onaannemelijk voor. Wel is er reden voor een beperking van de vergoeding, nu het hier een voorlopige maatregel betreft en de voorzieningenrechter terughoudendheid past voor onderdelen van het gevorderde waarvan in het beperkte kader van dit kort geding niet met een voldoende mate van aannemelijkheid kan worden vastgesteld dat andere wijzen van bekostiging, zoals bijvoorbeeld omschreven in de meergenoemde brief van 4 maart 2004, niet beschikbaar zijn.
3.11. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de vordering van eisers zal worden toegewezen voor een gedeelte, dat in redelijkheid wordt begroot op € 10.000,--, en dat de NVP niet ontvankelijk zal worden verklaard in haar vordering.
3.12. De Staat zal, als de overwegend in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van het geding met eisers sub 1 tot en met 7. De ten behoeve van de procedure tussen de Staat en de NVP gemaakte proceskosten komen ten laste van de NVP.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
verklaart de NVP niet ontvankelijk in haar vordering;
veroordeelt de Staat om aan eisers sub 1 en 2 een bedrag van in totaal € 10.000,-- te betalen, bij wijze van voorschot op schadevergoeding wegens ten behoeve van de minderjarigen gemaakte of te maken kosten;
veroordeelt de Staat in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van eisers sub 1 tot en met 7 begroot op € 1.033,--, waarvan € 703,-- aan salaris procureur en € 330,-- aan griffierecht, en veroordeelt de NVP in de kosten die de Staat in dit geding ten opzichte van deze eiseres heeft gemaakt, tot dusverre begroot op € 250,-- aan salaris procureur;
verklaart deze veroordelingen uitvoerbaar bij voorraad;
wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en uitgesproken ter openbare zitting van 25 maart 2004 in tegenwoordigheid van de griffier.
hf