Uitspraak
uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Nevenzittingsplaats Arnhem
Vreemdelingenkamer
Registratienummer AWB 07/13410
Uitspraak van 31 augustus 2007
[eiser],
geboren op [datum] 1977,
v-nummer [nummer],
van Turkse nationaliteit,
eiser,
gemachtigde mr. S.P. Mahabier,
tegen
de Staatssecretaris van Justitie
(Immigratie- en Naturalisatiedienst),
verweerder.
Het procesverloop
Bij besluit van 26 februari 2007 heeft verweerder het bezwaarschrift van eiser van 1 november 2006 ongegrond verklaard.
Op 26 maart 2007 heeft eiser beroep ingesteld tegen dit besluit.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
De openbare behandeling van het beroep heeft plaatsgevonden ter zitting van 21 augustus 2007. Eiser is vertegenwoordigd door mr. J.P.H. Thissen, kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. J.H.M. Post.
De beoordeling
1. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 8:69 van Pro de Awb, dient de rechtbank het bestreden besluit — de motivering waarop dit besluit berust daaronder begrepen — te toetsen aan de hand van de tegen dat besluit aangevoerde beroepsgronden.
2. Verweerder en haar ambtsvoorgang(st)ers worden hierna zonder onderscheid als verweerder aangeduid.
3. De volgende feiten staan vast.
a) Eiser heeft asiel gevraagd op 29 november 2001. Die aanvraag is afgewezen. Het daartegen ingestelde beroep is ongegrond verklaard.
b) Bij faxbrief van 28 augustus 2006 heeft eiser de eerste zes bladzijden van het aanvraagformulier voor verlening van een reguliere verblijfsvergunning voor bepaalde tijd van het model "Aanvraag verblijfsvergunning zonder MVV of wijziging verblijfsdoel" (nummer M35A/06A) ingediend bij het kantoor van verweerder in Rijswijk. In het formulier is medegedeeld, dat eiser op een adres in Den Haag woont. De begeleidende brief strekt ertoe dat mr. S.P. Mahabier als gemachtigde is gesteld.
In de rubriek "Vrijstelling MVV-plicht en bijzondere situaties" heeft eiser aangekruist "anders". De instructie in de toelichting om in een aparte brief aan te geven waarom van eiser niet kan worden verwacht dat hij een MVV aanvraagt in zijn land van herkomst, is niet gevolgd; elke toelichting ontbreekt.
In de rubriek "Doel van het verblijf in Nederland" heeft eiser aangekruist "om te werken als zelfstandige". De instructie om verder te gaan met de daarop betrekking hebbende vragen is genegeerd; elke toelichting ontbreekt.
c) Bij brief van 19 september 2006 aan mr. Mahabier heeft verweerder onder meer medegedeeld:
"Een aanvraag dient in persoon te worden ingediend. Dit is belangrijk, omdat uw identiteit moet worden vastgesteld. Voor de vraag waar u de aanvraag moet indienen is het volgende van belang:
Uit de brief / het formulier leid ik af:
- Dat u nog geen verblijfsvergunning heeft
- Dat u geen geldige machtiging tot voorlopig verblijf (mvv) heeft
- Dat u niet de nationaliteit heeft van een land waarvoor de mvv-plicht niet geldt.
"In dat geval geldt dat u persoonlijk op het IND-kantoor in Rijswijk de aanvraag moet komen indienen. Tevens moet u ter plekke leges betalen.
"Ik nodig u daarom uit om op ons kantoor in Rijswijk te verschijnen op:
"Woensdag 4 oktober 2006 om 13.00 uur.
(…)
"U wordt verzocht de volgende documenten mee te nemen:
- deze brief;
- een geldig paspoort;
- betaalmiddelen: u dient de verschuldigde leges van € 433 behorend bij het verblijfsdoel arbeid als zelfstandige per kasbetaling dan wel pinbetaling te voldoen;
- (…)
- als u meent in aanmerking te komen voor vrijstelling van het MVV-vereiste: een schriftelijke onderbouwing daarvan, met zo mogelijk documenten die dat ondersteunen;
(…)
Omdat u niet in het bezit bent van een MVV dient u er rekening mee te houden dat de kans bestaat dat uw aanvraag wordt afgewezen. Betaalde legesbedragen worden dan niet gerestitueerd.
(…)
"Door middel van deze uitnodiging wordt u in de gelegenheid gesteld uw onvolledige aanvraag aan te vullen. Indien u geen gevolg geeft aan deze uitnodiging zal op grond van de thans ter beschikking staande gegevens een beslissing worden genomen op uw aanvraag. Dit kan betekenen dat uw aanvraag niet in behandeling wordt genomen, overeenkomstig artikel 4:5 Algemene Pro Wet bestuursrecht."
d) Eiser is niet bij verweerder verschenen op 4 oktober 2006, noch heeft hij anderszins jegens verweerder gereageerd naar aanleiding van de brief van 19 september.
e) Bij besluit van 4 oktober 2006 heeft verweerder de aanvraag van 28 augustus 2006 met toepassing van artikel 4:5 van Pro de Awb niet in behandeling genomen. Dit besluit is door verzending per post op 4 oktober 2006 bekendgemaakt aan mr. Mahabier.
4. In het tegen dat besluit -tijdig- gemaakte bezwaar heeft eiser aangevoerd dat het in persoon indienen van een aanvraag niet verplicht is ingevolge artikel 3.102 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb 2000), zodat ingevolge artikel 4:1 van Pro de Awb de aanvraag schriftelijk kan worden gedaan, alsmede dat artikel 4:5 van Pro de Awb onjuist is toegepast. Tevens is schadevergoeding gevraagd.
5. In het besluit van 26 februari 2007 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
6. In beroep heeft eiser aangevoerd, dat de eis om in persoon te verschijnen geen wettelijke basis heeft en in strijd is met standstill-bepalingen van de Associatie tussen de Europese Gemeenschappen en Turkije.
7. De rechtbank overweegt als volgt.
8. Het volgende wettelijk kader is van belang:
8.1 In artikel 4:1 van Pro de Awb is bepaald dat een aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk wordt ingediend, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
8.2 In artikel 24 van Pro de Vw 2000 is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent onder meer de wijze van indiening en behandeling van een aanvraag en de gegevens die de vreemdeling in persoon moet verstrekken. In de Nota naar aanleiding van het verslag (Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 732, nr 7, p. 119) is met betrekking tot dit artikel (toen genummerd 22) opgemerkt:
"Ingevolge artikel 22, eerste lid, onder a, van het wetvoorstel zullen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de wijze van indiening en behandeling van een aanvraag. In het Vreemdelingenbesluit zal worden bepaald dat de vreemdeling de aanvraag in persoon moet indienen maar dat een schriftelijke aanvraag ook mogelijk is. Bij schriftelijke aanvragen geldt de datum van ontvangst als de datum van indiening."
8.3 Artikel 3.102 van het Vb 2000 luidt:
"1. De vreemdeling legt bij de in persoon ingediende aanvraag tot het verlenen, het wijzigen of het verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 14 van Pro de Wet, of tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd, bedoeld in artikel 20 van Pro de Wet, in ieder geval over een geldig document voor grensoverschrijding, alsmede, voorzover redelijkerwijs mogelijk, de gegevens en bescheiden op basis waarvan kan worden vastgesteld dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor de verlening, wijziging of verlenging.
"2. Bij de niet in persoon ingediende aanvraag legt de vreemdeling afschriften over van de in het eerste lid genoemde gegevens en bescheiden en overlegt hij op verzoek van Onze Minister de originelen.
"3. In afwijking van het eerste en tweede lid, legt de vreemdeling die niet beschikt over een geldig document voor grensoverschrijding, voorzover redelijkerwijs mogelijk, gegevens en bescheiden over waarmee wordt aangetoond dat hij vanwege de regering van het land waarvan hij onderdaan is, niet of niet meer in het bezit van een geldig document voor grensoverschrijding kan worden gesteld. In dat geval overlegt hij tevens aanvullende gegevens of bescheiden omtrent zijn identiteit en nationaliteit."
De Nota van Toelichting (Stb. 2000, 497, p. 171) vermeldt over deze bepaling:
"Artikel 3.102 geeft uitwerking aan de in artikel 24, eerste lid, onder b, van de Wet neergelegde verplichting om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te stellen omtrent de door de vreemdeling in persoon te verstrekken gegevens. Het bevat daarmee een beperkte afwijking van artikel 2:1 van Pro de Awb. Ingevolge de Awb kan een ieder zich in het verkeer met bestuursorganen laten vertegenwoordigen. Hoofdregel in het vreemdelingenrecht is dat de aanvraag in persoon wordt ingediend en dat de vreemdeling bij de indiening van de aanvraag de noodzakelijke gegevens en bescheiden verstrekt die voor de beoordeling van die aanvraag van belang zijn.
"Het tweede lid ziet op het volgende. Onder omstandigheden kan de aanvraag ook schriftelijk worden ingediend, bijvoorbeeld indien het betreft een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van de vergunning zonder dat de vergunning daarbij gewijzigd wordt of het persoonlijk verschijnen van belang is. Een geldig document voor grensoverschrijding is essentieel voor de vaststelling van de door de vreemdeling gestelde identiteit. Een geldig document voor grensoverschrijding dient als regel altijd in persoon te worden verstrekt. Indien de aanvraag schriftelijk wordt ingediend, wordt een afschrift van het geldige document voor grensoverschrijding (en de overige bescheiden) overgelegd. In dat geval worden op verzoek van de korpschef wel de originelen getoond.
"Het derde lid heeft betrekking op de situatie waarin de vreemdeling niet in het bezit is van een geldig document voor grensoverschrijding. Het schrijft voor dat de vreemdeling in een dergelijke situatie, voorzover dat redelijkerwijs mogelijk is, in plaats van dat document gegevens en bescheiden overlegt waarmee wordt aangetoond dat hij vanwege de regering van het land waarvan hij onderdaan is niet (meer) in het bezit van een geldig document voor grensoverschrijding kan worden gesteld, en dat hij tevens aanvullende gegevens of bescheiden omtrent zijn identiteit en nationaliteit overlegt. Verwezen wordt naar de toelichting op artikel 3.72."
9. Anders dan eiser meent, kan uit de enkele omstandigheid dat in artikel 3.102 van het Vb 2000 naast elkaar genoemd zijn de indiening van de aanvraag in persoon in lid 1 en de louter schriftelijke indiening van de aanvraag in lid 2, terwijl niet uitdrukkelijk is geregeld voor welke aanvragen deze bepalingen geschreven zijn, niet zonder meer afgeleid worden, dat de aanvrager altijd de wijze van indiening ter vrije keuze heeft. Welke betekenis aan het naast elkaar geregeld zijn van beide wijzen van indiening moet worden toegekend, behoort, nu de tekst daarover niet zonder meer duidelijk is, mede bepaald te worden door doel en strekking van de wet- en regelgeving en de toelichting daarop. Uit de toelichtingen op wet en regeling is duidelijk dat de wet- en regelgever heeft bedoeld, dat indiening in persoon hoofdregel is en schriftelijke indiening de uitzondering, bestemd voor een beperkt aantal soorten aanvragen. Daarom hangt het niet van de eigen keuze van de vreemdeling af, maar van de soort aanvraag die hij wil doen, of de vreemdeling mag kiezen dan wel ingevolge artikel 3.102, eerste lid, van het Vb 2000 verplicht is het aanvraagformulier in persoon in te dienen. Aan eiser kan worden toegegeven dat de hoofdregel wel iets uitdrukkelijker in de Vreemdelingenwet 2000 en/of het Vreemdelingenbesluit 2000 neergelegd had kunnen zijn, maar dat doet aan voorgaande conclusie niet af. Naar het oordeel van de rechtbank biedt de tekst van artikel 3.102 voldoende basis om deze conform de evidente bedoeling te interpreteren.
10. Daarom is voor het antwoord op de vraag of de aanvraag van 28 augustus 2006 een onvolledige was, doordat het aanvraagformulier niet in persoon was ingediend, bepalend of voor onderhavige aanvraag ergens is geregeld dat deze niet in persoon ingediend behoeft te worden. Gesteld noch gebleken is, dat dat ergens is geregeld. In dit verband wordt overwogen, dat het een eerste aanvraag om toelating betreft na, kennelijk jarenlang, illegaal verblijf, en niet een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning. In dit verband wordt tevens overwogen, dat in onderdeel B1/9.1.1. van de Vreemdelingencirculaire 2000 zoals deze luidt met ingang van 1 januari 2007 (Staatscourant 16 oktober 2006, nr. 201) is bepaald dat de vreemdeling, indien hij het aanvraagformulier niet in persoon heeft ingediend, zal worden verzocht in persoon te verschijnen teneinde alsnog een aantal gegevens in persoon te verstrekken. Ten tijde van de inleidende aanvraag was dit opgenomen in onderdeel B1/4.1.1.2 van de circulaire.
11. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat bij de aanvraag van 28 augustus 2006 een formeel vereiste niet in acht is genomen, doordat het aanvraagformulier niet in persoon is ingediend. Verweerder heeft eiser dus terecht op dit verzuim gewezen en hem ingevolge artikel 4:5, eerste lid, aanhef, onderdeel a en slotzin, van de Awb in de gelegenheid gesteld dit verzuim te herstellen door op de genoemde datum alsnog in persoon te verschijnen.
12. Ook anderszins was de aanvraag onvolledig, doordat het, ingevolge artikel 24 van Pro de Vw 2000 in samenhang met artikel 3.99 van het Vb 2000 en artikel 3.26 van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (hierna: VV 2000), voorgeschreven aanvraagformulier onvolledig was ingevuld en daarvan slechts de eerste 6 bladzijden waren ingediend, elke toelichting op en adstructie van het beroep op de hardheidsclausule van artikel 3.71, vierde lid, van het VB 2000 ontbrak, elke toelichting op en adstructie van het beoogde verblijfsdoel ontbrak en een geldig document voor grensoverschrijding niet was overgelegd. Daarmee is tevens niet voldaan aan het wettelijk voorschrift van artikel 24 van Pro de Vw 2000 in samenhang met artikel 3.102 van het Vb 2000 dat bij de aanvraag in ieder geval een geldig document voor grensoverschrijding moet worden overgelegd, alsmede, voor zover redelijkerwijs mogelijk, de gegevens en bescheiden op basis waarvan kan worden vastgesteld dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor verlening van de gevraagde vergunning. Uit het voorgaande volgt derhalve dat de bij de aanvraag verstrekte gegevens en bescheiden (meer dan) onvoldoende waren voor de beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van de beschikking. Zakelijk weergegeven komt het er op neer, dat eiser een blote aanvraag heeft ingediend en volstrekt niets ter concretisering en adstructie daarvan. Verweerder heeft eiser dus terecht op dit verzuim gewezen en hem ingevolge artikel 4:5, eerste lid, aanhef, onderdelen a en c en slotzin, van de Awb in de gelegenheid gesteld dit verzuim te herstellen.
13. Artikel 4:5, eerste lid, van de Awb schrijft voor dat het bestuursorgaan de aanvrager de gelegenheid moet bieden de onvolledige aanvraag aan te vullen binnen een gestelde termijn. Op welke wijze een bestuursorgaan dat moet doen, is in de Awb niet geregeld.
14. Verweerder heeft geconstateerd, dat illegale vreemdelingen die niet in het bezit zijn van een geldige mvv in toenemende mate reguliere aanvragen doen met kennelijk geen ander doel dan het tijdelijk verkrijgen van rechtmatig verblijf tijdens de behandeling daarvan en daarmee de tijdelijke opschorting van de uitzetting. Verweerder acht dit oneigenlijk gebruik van de reguliere procedure, en heeft een nieuwe werkwijze ontwikkeld die sinds 1 mei 2005 wordt gehanteerd (Wijziging VV 2000, Staatscourant 28 april 2005 nr. 82 / p. 10 en 31 mei 2005, nr. 102 / p. 22). Deze werkwijze komt er op neer, dat een aantal IND-kantoren is aangewezen waar de aanvraag in persoon ingediend moet worden op een tevoren telefonisch afgesproken dag en uur, waarna de aanvraag op die dag in behandeling wordt genomen en afgedaan, tenzij nader onderzoek noodzakelijk is. Met dit "lik-op-stuk-beleid" beoogt verweerder het oneigenlijk gebruik van de reguliere aanvraagprocedure aanzienlijk te ontmoedigen. Verweerder beoogt deze werkwijze gefaseerd uit te breiden tot een landelijke werkwijze. Ten tijde van de inleidende aanvraag gold deze werkwijze ingevolge artikel 3.33a, vierde lid, van het VV 2000 in samenhang met bijlage 18 bij het VV 2000 ook voor vreemdelingen, woonachtig in Den Haag (Wijziging VV 2000, Staatscourant 31 januari 2006 nr. 22 / p. 10).
15. De rechtbank stelt overigens vast, dat in de wet- en regelgeving niet meer is geregeld dan de plaats waar de aanvraag moet worden ingediend: bij het IND-kantoor in (in dit geval) Rijswijk. Het systeem van (telefonische) afspraken is slechts vermeld in de toelichting op de wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen en verder geregeld in paragraaf B1/4.1.1.3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 zoals die luidt vanaf de inwerkingtreding op 1 februari 2006 van Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2006/7 (Staatscourant 31 januari 2006, nr. 22 / pag. 11; vanaf 1 januari 2007 is dezelfde regeling opgenomen in B1/9.1.1. onder "Plaats van indiening van de aanvraag").
16. De rechtbank stelt vast, dat geen wettelijk voorschrift verweerder verbiedt om voornoemde gelegenheid tot aanvulling te geven door de vreemdeling op te roepen in persoon te verschijnen. Aangezien bij een eerste aanvraag om toelating een geldig reisdocument overgelegd moet worden en de aanvrager aan de hand daarvan geïdentificeerd moet worden, sluit de vorm van oproeping voor een bepaalde datum in een geval als het onderhavige, waarbij een mvv-plichtige vreemdeling niet over een mvv beschikt, aan bij doel en strekking van de vreemdelingenwet- en regelgeving, en kan, mede gezien het geconstateerde oneigenlijk gebruik van de reguliere aanvraagprocedure, niet geoordeeld worden dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot voornoemd lik-op-stuk-beleid.
17. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zeker in dit geval alle reden om deze werkwijze toe te passen. Elke inhoudelijke concretisering en adstructie ontbreekt immers aan de aanvraag van 28 augustus 2006, hetgeen te meer bevreemding wekt omdat het aanvraagformulier per fax is ingediend vanuit het kantoor van een advocaat die met regelmaat vreemdelingenzaken behandelt, die tot gemachtigde is gesteld.
18. Uit het voorgaande volgt dat verweerder in redelijkheid op de in rechtsoverweging 3 onder c) beschreven wijze gelegenheid heeft kunnen bieden de aanvraag aan te vullen. Aangezien het besluit van 4 oktober 2006 binnen vier weken na het verstrijken van de geboden gelegenheid is bekendgemaakt, is artikel 4:5 van Pro de Awb correct toegepast.
19. Resteert het beroep op de standstill-bepalingen.
Eiser doelt kennelijk op de volgende bepalingen, waarover de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) bij uitspraken van 19 juli 2005, JV 2005/331, en 11 mei 2006, JV 2007/251, prejudiciële vragen heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese gemeenschappen.
Daarover wordt als volgt overwogen.
20. Op 12 september 1963 is een overeenkomst, waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap (hierna: de Gemeenschap) en de Republiek Turkije, namens die Gemeenschap gesloten en goedgekeurd en bevestigd bij besluit 64/732/EEG van de Raad van de Gemeenschap (hierna: de Raad) van 23 december 1963 (PB 1964, 217) (hierna: de Associatieovereenkomst). Bij deze overeenkomst is een Associatieraad ingesteld.
Op 23 november 1970 is een Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst (hierna: het protocol) ondertekend en namens de Gemeenschap gesloten en goedgekeurd en bevestigd bij verordening (EEG) nr. 2760 van de Raad van 19 december 1972 (PB L 293). Voor het Europese deel van het Koninkrijk der Nederlanden is het protocol op 1 januari 1973 in werking getreden.
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van dit protocol voeren de overeenkomstsluitende partijen onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.
21. Eisers beroep op artikel 41 van Pro het protocol kan hem reeds niet baten, omdat gesteld noch gebleken is dat hij als zelfstandige beroepsactiviteiten heeft verricht, en evenmin is gebleken dat hij op dat gebied of het gebied van het vrij verrichten van diensten serieuze voornemens heeft.
Artikel 41 kan Pro overigens op zichzelf een Turkse onderdaan geen recht van vestiging en, daarmee samenhangend, recht van verblijf verlenen in de lidstaat op het grondgebied waarvan hij in strijd met de nationale immigratiewetgeving heeft verbleven.
22. De Associatieraad heeft krachtens artikel 12 van Pro de Associatieovereenkomst en artikel 36 van Pro het Aanvullend Protocol op 20 december 1976 besluit nr. 2/76 genomen, dat volgens artikel 1 ervan Pro bedoeld is als een eerste stap op weg naar de verwezenlijking van het vrije verkeer van werknemers tussen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije. Op 19 september 1980 heeft hij besluit nr. 1/80 betreffende de ontwikkeling van de Associatie (hierna: besluit nr. 1/80) genomen. Dit besluit dient er volgens de derde overweging van de considerans toe om op sociaal gebied de regeling voor werknemers en hun gezinsleden te verbeteren ten opzichte van de regeling die is ingevoerd bij voormeld besluit nr. 2/76.
Ingevolge artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 mogen de lidstaten van de Gemeenschap en Turkije geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.
23. De standstill-bepaling van artikel 13 van Pro besluit nr. 1/80 is in deze zaak reeds niet van toepassing, omdat eiser niet onder het toepassingsbereik van dat besluit valt. Hij heeft zich immers niet gehouden aan de Nederlandse regels voor eerste toelating, terwijl gesteld noch gebleken is dat hij legale arbeid in loondienst (heeft) verricht.
24. Het antwoord op de prejudiciële vragen die de Afdeling heeft gesteld, behoeft dus niet afgewacht te worden.
25. Uit het voorgaande volgt, dat het beroep ongegrond moet worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
De beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.M. van Hoof en in het openbaar uitgesproken op 31 augustus 2007 in tegenwoordigheid van drs. G. Sassen als griffier.
de griffier?
de rechter