Uitspraak
RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
sector civiel recht - voorzieningenrechter
Vonnissen in kort geding van 19 maart 2008,
gewezen in:
de zaak met zaak- en rolnummer 302934 / KG 08/76 van:
de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid
Board of Airline Representatives in the Netherlands (BARIN),
gevestigd te Haarlemmermeer,
eiseres,
procureur mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
advocaten mr. H.J. de Ru en mr. R.P.J.L. Tjittes te Amsterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Financiën),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. G.J.H. Houtzagers,
advocaten mr. G.J.H. Houtzagers, mr. B.J. Drijber en mr. W.I. Wisman te
's-Gravenhage,
en in de zaak met zaak- en rolnummer 303917 / KG 08/145 van:
1. de naamloze vennootschap
N.V. Luchthaven Schiphol,
gevestigd te Schiphol (gemeente Haarlemmermeer),
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Schiphol Nederland B.V.,
gevestigd te Schiphol (gemeente Haarlemmermeer),
3. de naamloze vennootschap
Eindhoven Airport N.V.,
gevestigd te Eindhoven,
4. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Rotterdam Airport B.V.,
gevestigd te Rotterdam,
5. de vereniging
Algemene Nederlandse Vereniging van Reisondernemingen,
gevestigd te Amsterdam,
eiseressen,
procureur mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
advocaten mr. M.J.J.M. Essers en mr. R.W. de Vlam te Amsterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Financiën),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. G.J.H. Houtzagers,
advocaten mr. G.J.H. Houtzagers, mr. B.J. Drijber en mr. W.I. Wisman te
's-Gravenhage,
en in de zaak met zaak- en rolnummer 303666 / KG 08/119 van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Maastricht Aachen Airport B.V.,
gevestigd te Beek,
eiseres,
procureur mr. E. Grabandt,
advocaat mr. J.J.M. Oehlen te Venlo,
aan welke zijde heeft verzocht zich te mogen voegen:
de vennootschap naar het recht van Ierland
Ryanair Limited,
gevestigd te Dublin Airport, County Dublin (Ierland),
interveniënte,
procureur mr. E. Grabandt,
advocaat mr. J.J.M. Oehlen te Venlo,
tegen:
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Financiën),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. G.J.H. Houtzagers,
advocaten mr. G.J.H. Houtzagers, mr. B.J. Drijber en mr. W.I. Wisman te
's-Gravenhage,
en in de zaak met zaak- en rolnummer 305195 / KG 08/245 van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Corendon International Travel B.V.,
gevestigd te Amsterdam,
eiseres,
procureur mr. A.B. Baumgarten,
advocaat mr. R.A. Feitsma te Amsterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Financiën),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
procureur mr. G.J.H. Houtzagers,
advocaten mr. G.J.H. Houtzagers, mr. B.J. Drijber en mr. W.I. Wisman te
's-Gravenhage,
1. De procedure
Op de zitting van 5 maart 2008 zijn de hiervoor genoemde zaken gelijktijdig behandeld, gelet op de grote samenhang daartussen. In de zaak met rolnummer KG 08/119 heeft Ryanair Ltd. ter zitting verzocht zich te mogen voegen aan de zijde van Maastricht Aachen Airport B.V. De Staat heeft verklaard hiertegen geen bezwaar te hebben. Ryanair Ltd. is daarop toegelaten tot voeging omdat zij haar belang daarbij aannemelijk had gemaakt. Voorts is niet gebleken dat het verzoek tot voeging aan de vereiste spoed bij dit kort geding en de goede procesorde in het algemeen in de weg staat. Partijen hebben tijdens de gezamenlijke mondelinge behandeling hun standpunten met pleitnotities en producties toegelicht. In alle zaken is het vonnis bepaald op heden.
2. Relevante regelgeving en haar totstandkomingsgeschiedenis
Het verdrag van Chicago
2.1. De internationale burgerluchtvaart is onderwerp van de Convention on International Civil Aviation (hierna: het Verdrag van Chicago). Dit verdrag is onder meer door Nederland ondertekend te Chicago op 7 december 1944 en in Nederland in werking getreden op 25 april 1947 (Trb. 1954, 18). Bij het Verdrag van Chicago zijn thans 190 landen aangesloten.
2.2. Het Verdrag van Chicago ligt ten grondslag aan de International Civil Aviation Organization (ICAO), een agentschap van de Verenigde Naties. De ICAO heeft een 'Council', een permanent orgaan waarin 36 verdragstaten zitting hebben (artikel 50-55), en een 'Assembly', een periodiek bijeenkomende vergadering van verdragstaten (artikel 48 en Pro 49).
2.3. Het Verdrag van Chicago kent thans vier authentieke verdragsteksten: de Engelse, de Franse, de Spaanse en de Russische.
2.4. De preambule van het Verdrag van Chicago luidt:
"Preamble
WHEREAS the future development of international civil aviation can greatly help to create and preserve friendship and understanding among the nations and peoples of the world, yet its abuse can become a threat to the general security; and
WHEREAS it is desirable to avoid friction and to promote that cooperation between nations and peoples upon which the peace of the world depends;
THEREFORE, the undersigned governments having agreed on certain principles and arrangements in order that international civil aviation may be developed in a safe and orderly manner and that international air transport services may be established on the basis of equality of opportunity and operated soundly and economically;
Have accordingly concluded this Convention to that end."
2.5. Artikel 15 van Pro het Verdrag van Chicago luidt:
"Airport and similar charges
Every airport in a contracting State which is open to public use by its national aircraft shall likewise, subject to the provisions of Article 68, be open under uniform conditions to the aircraft of all the other contracting States. The like uniform conditions shall apply to the use, by aircraft of every contracting State, of all air navigation facilities, including radio and meteorological services, which may be provided for public use for the safety and expedition of air navigation.
Any charges that may be imposed or permitted to be imposed by a contracting State for the use of such airports and air navigation facilities by the aircraft of any other contracting State shall not be higher,
(a) As to aircraft not engaged in scheduled international air services, than those that would be paid by its national aircraft of the same class engaged in similar operations, and
(b) As to aircraft engaged in scheduled international air services, than those that would be paid by its national aircraft engaged in similar international air services.
All such charges shall be published and communicated to the International Civil Aviation Organization: provided that, upon representation by an interested contracting State, the charges imposed for the use of airports and other facilities shall be subject to review by the Council, which shall report and make recommendations thereon for the consideration of the State or States concerned. No fees, dues or other charges shall be imposed by any contracting State in respect solely of the right of transit over or entry into or exit from its territory of any aircraft of a contracting State or persons or property thereon."
2.6. Uit de voorbereidende werkzaamheden ('travaux préparatoires') van het Verdrag van Chicago blijkt dat artikel 15 is Pro totstandgekomen na samenvoeging van de volgende twee conceptartikelen (Delegation Proposals, United States proposal of a convention on air navigation, Document 10 of the International Civil Aviation Conference Chicago, Illinois, Proceedings of the International Civil Aviation Conference, Chicago, Illinois, Vol. I, p. 557 en 561.):
"Article 9
Aircraft in transit and persons and property thereon shall not be subject to any dues, fees or charges imposed on the right of transit (including entry and exit). In so far as any fees, dues or charges may be levied in connection with any landings made by aircraft in transit such dues, fees or charges shall not be levied under any conditions other than those applicable to national aircraft or to aircraft of the most-favored-nations, and shall not be greater than those imposed upon national aircraft or aircraft of the most-favored nation."
en:
"Article 22
Aircraft of the Contracting States shall be entitled to the use of airports open to public use in the other Contracting States and the benefit of all navigational facilities and aids available for civil air traffic, including the meteorological, radio, fueling, lighting, day and night signaling, and like services at such airports, on the basis of the enjoyment of such rights under as favorable conditions as are applicable to national aircraft or to the aircraft of the most-favored-nation. The scale of fees and charges for landing and the use of accommodations and facilities in the territory of a Contracting State by aircraft of another Contracting State shall be no greater than that applicable to national aircraft or to aircraft of the most-favored-nation."
2.7. De voorbereidende werkzaamheden van het Verdrag van Chicago vermelden over deze samenvoeging (Appendix 2, Commentary on the development of the individual articles of the convention on international Civil aviation, Proceedings of the International Civil Aviation Conference, Chicago, Illinois, Vol. II, p. 1383 en 1384.):
"Article 15, Airport and similar charges, represents a combination of Articles 9 and 22 of the United States draft convention. The drafting committee was asked by the fifth meeting of Subcommittee 2 to revise Article 22 in the light of the instructions on Article 9 referred by the fourth meeting, to make it clear that there is no obligation implied to treat domestic aircraft the same as international, and to substitute a new phrase for "aircraft of the most-favored-nation." The committee was also asked to eliminate any duplication between the two articles. The drafting committee's revision (Article 14, Doc. 414) was discussed at the final meeting of the Subcommittee and was referred back with four suggestions for changes. The revised article (Article 15, Doc. 454) was considered by the December 2 meeting of Subcommittees 1 and 2, in conjunction with Article 68. It was decided to delete subparagraph (b) of the latter, and transfer the proviso to Article 15. The article as so revised was incorporated in Document 467, and was approved at the joint meeting of Subcommittees 1, 2 and 3 held December 4, subject to a reservation by Cuba."
2.8. Artikel 24 van Pro het Verdrag van Chicago luidt:
"Customs duty
(a) Aircraft on a flight to, from, or across the territory of another contracting State shall be admitted temporarily free of duty, subject to the customs regulations of the State. Fuel, lubricating oils, spare parts, regular equipment and aircraft stores on board an aircraft of a contracting State, on arrival in the territory of another contracting State and retained on board on leaving the territory of that State shall be exempt from customs duty, inspection fees or similar national or local duties and charges. This exemption shall not apply to any quantities or articles unloaded, except in accordance with the customs regulations of the State, which may require that they shall be kept under customs supervision.
(b) Spare parts and equipment imported into the territory of a contracting State for incorporation in or use on an aircraft of another contracting State engaged in international air navigation shall be admitted free of customs duty, subject to compliance with the regulations of the State concerned, which may provide that the articles shall be kept under customs supervision and control."
2.9. Op 24 februari 1999 heeft de Council van de ICAO een document goedgekeurd, getiteld: 'ICAO's policies on taxation in the field of international air transport' (Doc 8632-C/968, hierna: het beleidsdocument). In het voorwoord van dit beleidsdocument (thans de derde versie) is onder meer opgenomen:
"After a comprehensive study of the various existing and anticipated problems related to taxation in the field of international air transport, the Council in 1951 adopted 3 Resolutions and a Recommendation on the subject which were published in Doc 7145-C/824. In response to Assembly Resolution A15-16 which explored the possibility of a new initiative in this field the Council undertook a comprehensive review of all aspects related to this subject matter and, at the Fourth Meeting of its 59th Session, on 14 November 1966, decided to recast the Resolutions and the Recommendation, taking into account developments since 1951, while reaffirming at the same time their underlying principles. The Council further decided to publish them in the policy document, Doc 8632-C/968, for action by Contracting States and to provide certain explanatory material for guidance to States and international operators."
2.10. De inleiding van het beleidsdocument vermeldt onder meer:
"1. It has long been recognized that international air transport creates a number of special or unique problems in the field of taxation. Taxation in the field of international air transport is a complex subject and covers many aspects, considering the variety of items which may be subject to taxes and the types of taxes that may be levied. Amongst the items which are usually taxable and have been considered in the past in connexion with avoidance of multiple taxation are those pertaining to fuels, lubricants and other consumable technical supplies used by aircraft during flight, the income derived from operating aircraft, the aircraft itself and its components, spare parts and ground equipment necessary for its operation. The taxes levied may include income taxes, import, export, excise, sales, consumption or internal duties or taxes. Unlike other types of enterprises of one State doing business in another State, the earnings of international air transport are based upon the use of aircraft requiring large amounts of fuel in operations between various tax jurisdictions, and a considerable percentage of these operations is conducted outside any tax jurisdiction, i.e. over the high seas.
2. The Chicago Convention on International Civil Aviation of 1944 did not attempt to deal comprehensively with tax matters. The Convention simply provides (cf. Article 24 (a)) that fuel and lubricating oils on board an aircraft of a Contracting State on arrival in the territory of another Contracting State and retained on board on leaving the territory of that State shall be exempt from customs duty, inspection fees or similar national or local duties and charges. The same Article of the Chicago Convention also refers to the temporary admittance, free of duty, of aircraft on a flight to, from or across the territory of another Contracting State and to the exemption from customs duty, etc., of spare parts, regular equipment and aircraft stores."
2.11. Het beleidsdocument bevat voorts de 'Council Resolution on taxation of international air transport'. Deze resolutie luidt onder meer als volgt:
"Whereas ICAO, for the purpose of its policy objectives, makes a distinction between a charge and a tax, in that charges are levies to defray the costs of providing facilities and services for civil aviation while taxes are levies to raise general national and local government revenues that are applied for non-aviation purposes;
(...)
Whereas with respect to taxes on the sale and use of international air transport:
the imposition of taxes on the sale or use of international air transport tends to retard its further development by increasing its cost to the operator (as in the case of taxes on gross receipts or turnover), to the shipper (as in the case of taxes on cargo air waybills) and to the traveller (as in the case of taxes on tickets), and moreover, subjects the traveller to considerable inconvenience (as in the case of head taxes, and embarkation and disembarkation taxes);
(...)
3. With respect to taxes on the sale and use of international air transport: each Contracting State shall reduce to the fullest practicable extent and make plans to eliminate as soon as its economic conditions permit all forms of taxation on the sale or use of international transport by air, including taxes on gross receipts of operators and taxes levied directly on passengers or shippers;
4. Each Contracting State shall notify the Organization of the extent to which it currently levies taxes on international air transport and of the extent to which it is prepared to take action in accordance with the principles of this Resolution, and thereafter keep the Organization informed of any subsequent changes in its position vis-à-vis the Resolution;"
2.12. In een supplement op het beleidsdocument uit januari 2002 is ten aanzien van voormeld onderdeel 4 van deze resolutie onder meer vermeld:
"As stated above, the Netherlands respects the existing exemption of international aviation from taxes. However, the Netherlands is in favor of the introduction of market-based options, e.g. excise duty on kerosine, value added tax, environmental charges - to reduce or to limit the environmental impact of aviation."
2.13. Een (ongedateerd) beleidsdocument van de Air Transport Bureau (ATB) van de ICAO getiteld 'ICAO's policies on user charges' vermeldt onder meer:
"The basic policy established by ICAO in the area of airport and air navigation services charges is expressed in Article 15 of the Convention on International Civil Aviation (Doc 7300). Article 15 of the Convention sets out the following three basic principles:
o uniform conditions shall apply to the use of airport and air navigation facilities in a Contracting State by aircraft of all other Contracting States;
o the charges imposed by a Contracting State for the use of such airports or air navigation facilities shall not be higher for aircraft of other Contracting States than those paid by its national aircraft engaged in similar international operations; and
o no charge shall be imposed by any Contracting State solely for the right of transit over or entry into or exit from its territory of any aircraft of a Contracting State or persons or property thereon.
While the first two of these principles do not appear to have given rise to misunderstandings, the third has in some instances been interpreted to mean that no charges are to be levied when an aircraft flies into, out of or over a State. That, however, is not the intent of this principle since all States are fully within their rights to recover the costs of the services they provide to aircraft operators through charges. The substance of this principle is in fact that a State should not charge solely for granting an authorization for a flight into, out of or over its territory."
Het EG- verdrag
2.14. Artikel 49 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (EG-verdrag) luidt:
"in het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de gemeenschap verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een ander land van de gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
(...)"
2.15. Artikel 87 lid 1 van Pro het EG-verdrag luidt:
"behoudens de afwijkingen waarin dit verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt."
2.16. Artikel 88 lid 3 van Pro het EG-verdrag luidt:
"De Commissie wordt van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 87 onverenigbaar Pro is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken Lid-Staat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid."
De Wet belastingen op milieugrondslag
2.17. De wet van 20 december 2007, houdende wijzigingen van enkele belastingwetten (Belastingplan 2008), voorziet in de heffing van een zogeheten vliegbelasting per 1 juli 2008 (Stb. 2007, 562). De vliegbelasting is opgenomen in de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm), in Hoofdstuk Vb, artikelen 36r tot en met 36rg.
2.18. De vliegbelasting laat zich als volgt samenvatten. De belastinggrondslag van de vliegbelasting is het vertrek van een passagier met een vliegtuig vanaf een in Nederland gelegen luchthaven (artikel 36ra lid 1 Wbm). Onder 'vliegtuig' wordt verstaan een gemotoriseerd vliegtuig met een maximaal toegelaten startgewicht van 8.616 kilogram of meer (artikel 36r onder b). Als 'vertrek' wordt niet aangemerkt - kort gezegd - het vertrek door transferpassagiers (artikel 36ra lid 2 Wbm). Als belastingplichtige voor de vliegbelasting wordt aangemerkt de exploitant van de luchthaven (artikel 36rb Wbm). De belasting zal vervolgens door de exploitant van de luchthaven worden doorberekend aan de luchtvaartmaatschappij. De luchtvaartmaatschappij zal de kosten via de ticketprijs weer doorberekenen aan de passagier. Het tarief van de vliegbelasting bedraagt € 11,25 per passagier voor vluchten in de kern naar bestemmingen binnen de Europese Unie of bestemmingen die ten hoogste 2.500 kilometer zijn verwijderd en € 45,-- per passagier voor andere vluchten (artikel 36re Wbm).
2.19. De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor het Belastingplan 2008 vermeldt onder meer (Kamerstukken II, 2007/08, 31 205, nr. 3, p. 3-4, 6-7 en 9):
"Het is van belang dat de mate van milieubevordering en milieuvervuiling zoveel mogelijk in marktprijzen tot uitdrukking komt. Daarvoor wordt een aantal maatregelen getroffen. Er worden nieuwe belastingen ingevoerd voor vliegtickets en verpakkingen.
Daarmee worden extra belastinginkomsten voor een deel gerealiseerd door het belasten van (milieuvervuilende) gedragingen die tot op heden nog niet zijn belast, te weten vliegen en het verbruik van verpakkingen. Hierdoor betaalt de vervuiler. Vanuit deze overwegingen vindt het kabinet dat de introductie van genoemde nieuwe belastingen meer gerechtvaardigd is dan het verwerven van extra inkomsten door het verhogen van reeds bestaande belastingen.
Bij vliegtickets is het soms verbazingwekkend voor welke bodemprijzen naar de andere kant van de wereld of een Europese stad gevlogen kan worden. Terwijl de schade aan het milieu door het vliegverkeer fors is. Bij andere vormen van vervoer, zoals het wegverkeer, wordt door middel van heffingen rekening gehouden met milieueffecten. De vliegbelasting zorgt dat milieueffecten onderdeel worden van de prijzen van vliegtickets.
(...)
In het kader van het streven om de maatschappelijke kosten van activiteiten in marktprijzen tot uitdrukking te laten komen in die gevallen waarin dat nu nog in onvoldoende mate gebeurt, wordt een vliegbelasting ingevoerd. De vliegbelasting is een belasting die wordt geheven ter zake van het vertrek van een passagier met een vliegtuig vanaf een in Nederland gelegen luchthaven. De vliegbelasting wordt onderdeel van de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm). Indien deze belasting per saldo leidt tot een lagere groei van het vliegverkeer, zal dit een positief effect op het milieu hebben. In de afweging voor de introductie van deze belasting weegt voorts mee dat het internationale vliegverkeer, anders dan andere vervoersmodaliteiten, thans is vrijgesteld van accijns- en omzetbelastingheffing.
(...)
Het transferverkeer is in het Coalitieakkoord uitgezonderd van de vliegticketbelasting. Volledigheidshalve is niettemin ook onderzocht wat de gevolgen zouden zijn indien transferpassagiers toch in de heffing zouden worden betrokken. De markt voor transferpassagiers is een competitieve en dus sterk prijsgevoelige markt. Een gedeelte van het transferverkeer op Schiphol zou naar verwachting uitwijken naar het buitenland. Dat zou afbreuk doen aan de huidige mainportfunctie die Schiphol vervult."
2.20. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad van State in zijn advies van 10 september 2007 dat de vliegbelasting spanning oproept met het Verdrag van Chicago, stelt de Staatssecretaris van Financiën (hierna: de Staatssecretaris) in het nader rapport van 17 september 2007 onder meer (Kamerstukken II, 2007/08, 31 205, nr. 4, p. 7):
"De Raad stelt dat de vliegbelasting spanning oproept met het Verdrag van Chicago. Naar ons oordeel doet een dergelijke spanning zich niet voor. Met het Verdrag van Chicago beoogden de verdragssluitende staten het bevorderen van een veilige en economisch verantwoorde ontwikkeling van de burgerluchtvaart. Op fiscaal terrein voorziet het verdrag in dat kader slechts in een zeer beperkte vrijstelling van rechten en heffingen bij in-, uit- en overvliegen van buitenlandse vliegtuigen. De door de Raad genoemde artikelen 15, 24 en 38 van het Verdrag van Chicago zien naar onze mening niet op de eventuele heffing van een passagiersbelasting. Artikel 15 bevat Pro regels van non-discriminatie tussen eigen vliegtuigen en vliegtuigen van andere verdragslanden bij de vaststelling van luchthaventarieven. In dat kader wordt aan het einde van het artikel bepaald dat een verdragsland geen vergoedingen, rechten of heffingen zal opleggen uitsluitend voor het recht van het overvliegen, binnenkomen of verlaten van zijn grondgebied van een vliegtuig van een verdragsland of van personen of goederen daarin. Van een dergelijke "overvlieg- of grensheffing" is hier geen sprake. Artikel 24 van Pro het verdrag voorziet daarnaast bij het vliegen naar, van of over een verdragsland in een tijdelijke vrijstelling van rechten voor buitenlandse vliegtuigen zelf en in een beperkte vrijstelling van rechten bij invoer, inspectietarieven en vergelijkbare rechten en heffingen voor goederen aan boord. Dit laatste betreft enkele limitatief opgesomde categorieën van goederen die niet worden uitgeladen of dienen voor inbouw in een ander buitenlands vliegtuig, zoals brandstof, reserveonderdelen, technische uitrusting en vliegtuigvoorraden. Het artikel heeft derhalve geen betrekking op eventuele passagiersbelastingen."
2.21. Ten aanzien van de opmerking van de Raad van State dat het buiten beschouwing laten van de transitpassagiers kan worden aangemerkt als steun voor de luchthaven Schiphol, vermeldt het nader rapport (Kamerstukken II, 2007/08, 31 205, nr. 4, p. 9):
"De Raad vraagt aandacht voor mogelijke staatssteunaspecten die aan het uitsluiten van transferpassagiers en aan de tariefstelling ten gunste van regionale luchthavens verbonden zouden kunnen zijn. Met betrekking tot de behandeling van transferpassagiers is de memorie van toelichting aangevuld, zodat duidelijk is dat het buiten de belastinggrondslag laten van deze passagiers voortvloeit uit de aard en opzet van de vliegbelasting. Wij achten geen staatssteun aanwezig. Alle luchthavens in Nederland en alle daarop vliegende luchtvaartmaatschappijen worden met betrekking tot de vliegbelasting op dezelfde manier behandeld. Wat betreft de tariefstelling vermogen wij evenmin staatssteunaspecten te onderkennen. Aanmelding van deze elementen van de vliegbelasting bij de Europese Commissie achten wij dan ook niet aan de orde."
2.22. In een brief aan de Tweede Kamer van 1 oktober 2007 schrijft de Staatssecretaris over een door de luchtvaartsector aangedragen alternatief voor de vliegbelasting onder meer:
"De betrokken departementen van VenW en VROM hebben met KLM en Schiphol over hun alternatieve voorstel gesproken. Daarbij is echter gebleken dat dit voorstel niet zodanig concreet is uitgewerkt dat een goede inschatting van de effecten is te geven. Duidelijk is wel dat dit voorstel in fiscale zin geen alternatief kan bieden, omdat er geen inkomsten voor de Staat uit voortvloeien."
3. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 5 maart 2008 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
3.1. De Board of Airline Representatives in the Netherlands (hierna: BARIN) vertegenwoordigt nationale en internationale luchtvaartmaatschappijen die vanuit Nederland vertrekken.
3.2. N.V. Luchthaven Schiphol, Schiphol Nederland B.V. (hierna gezamenlijk: Schiphol), Eindhoven Airport N.V. en Rotterdam Airport B.V. (hierna: Eindhoven Airport, respectievelijk Rotterdam Airport) maken deel uit van een groep ondernemingen onder de handelsnaam Schiphol Group. Schiphol Group is exploitant van enkele luchthavens in Nederland.
3.3. De Algemene Nederlandse Vereniging van Reisondernemingen (hierna: ANVR) is een brancheorganisatie van reisondernemingen in Nederland.
3.4. Maastricht Aachen Airport B.V. (hierna: MAA) exploiteert de gelijknamige luchthaven in Beek (Limburg).
3.5. Ryanair Limited (hierna: Ryanair) is een luchtvaartmaatschappij die onder meer vanaf Maastricht Aachen Airport vliegt.
3.6. Corendon International Travel B.V. (hierna: Corendon) is een reisorganisatie die vliegvakanties aanbiedt naar voornamelijk Antalya (Turkije).
3.7. In een procedure rond een directe belasting die de Belgische gemeente Zaventem had opgelegd aan vliegtuigexploitanten op basis van globale aantallen passagiers die vertrekken vanuit de luchthaven op het grondgebied van deze gemeente, heeft de Belgische Raad van State bij arrest van 3 mei 2005 geoordeeld dat deze gemeentelijke heffing strijdig was met het Verdrag van Chicago (Raad van State, Afdeling Administratie, nr. 144.081 van 3 mei 2005).
3.8. In zijn uitspraak van 4 september 2007 (High Court of Justice, Queen's Bench Division, Administrative Court, 4 September 2007, Case No: CO/1505/2007) heeft een Britse rechter geoordeeld dat artikel 15 van Pro het Verdrag van Chicago zich niet verzet tegen het opleggen van de door de Britse regering in het leven geroepen vliegbelasting (Air Passenger Duty, APD). Deze rechter is voorts van oordeel dat de APD evenmin strijdig is met artikel 49 EG Pro-verdrag.
3.9. Op 7 november 2007 heeft de Europese Commissie op vragen van het Europese Parlementslid mevrouw Hennis-Plasschaert over de Nederlandse vliegbelasting het volgende geantwoord (kenbaar uit Kamerstukken I, 2007/08, 31 205 en 31 206, C, p.4):
"Het geachte Parlementslid werpt de vraag op of de Nederlandse heffing niet strijdig is met artikel 15 van Pro het Verdrag van Chicago inzake de internationale burgerluchtvaart of met Verordening (EG) nr. 549/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2004 tot vaststelling van het kader voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europese luchtruim en Verordening (EG) nr. 550/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2004 betreffende de verlening van luchtvaartnavigatiediensten in het gemeenschappelijk Europees luchtruim. Deze teksten hebben respectievelijk betrekking op luchthavengelden en luchtvaartnavigatiediensten, niet op vliegbelastingen."
4. De vorderingen, de gronden daarvoor en het verweer
4.1. Eiseressen vorderen elk - kort samengevat - de Staat op straffe van een dwangsom te gebieden om de uitvoering van de vliegbelasting op te schorten en opgeschort te houden totdat bij een in kracht van gewijsde gegane rechterlijke uitspraak in een bodemprocedure is beslist dat de vliegbelasting niet in strijd is met artikel 15 Verdrag Pro van Chicago.
In de zaak met rolnummer 08/119 vordert MAA daarnaast de Staat op straffe van een dwangsom te gebieden om de uitvoering van de vliegbelasting op te schorten en opgeschort te houden totdat de Europese Commissie:
a. ofwel bij beschikking op grond van Verordening 659/1999 heeft vastgesteld dat de aangemelde maatregel geen steun vormt;
b. ofwel bij beschikking op grond van Verordening 659/1999 heeft vastgesteld dat de aangemelde maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt;
c. ofwel een eindbeslissing heeft genomen op grond van artikel 88 lid 2 EG Pro-verdrag na voltooiing van de formele onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 4 lid 4 van Pro Verordening 659/1999;
d. ofwel op grond van Verordening 659/1999 geacht moet worden een beschikking tot goedkeuring van de steun te hebben gegeven en niet binnen 15 werkdagen na kennisgeving door de Staat van de tenuitvoerlegging een beschikking als bedoeld in artikel 4 lid 6 van Pro Verordening 659/1999 heeft gegeven.
4.2. Ter onderbouwing van hun vorderingen voeren eiseressen in de eerste plaats (samengevat) het volgende aan. De in het Belastingplan 2008 opgenomen vliegbelasting is in strijd met artikel 15 van Pro het Verdrag van Chicago. Dit artikel is een ieder verbindende verdragsbepaling in de zin van artikel 94 van Pro de Grondwet, zodat de vliegbelasting buiten toepassing moet blijven. Uit de bewoordingen, aard en strekking van artikel 15 van Pro het Verdrag van Chicago blijkt onmiskenbaar dat de vliegbelasting hiermee in strijd is. Het artikel bestaat uit twee onderdelen: een discriminatieverbod voor toegelaten heffingen en een verbod tot het opleggen van heffingen voor het enkele recht van het vliegen over, het binnenvliegen in of het vertrek van een luchtvaartuig uit het grondgebied van een verdragsluitende staat. Het verschil tussen het eerste onderdeel van artikel 15 van Pro het Verdrag van Chicago en het laatste onderdeel daarvan is dat de regeling van de heffing in het eerste onderdeel betrekking heeft op het gebruik van luchthavens en luchtverkeersfaciliteiten. De heffing in het laatste onderdeel heeft daarentegen betrekking op het enkele recht van binnen-, uit- of overvliegen. Bij laatstgenoemde heffing is geen tegenprestatie aan de orde, zodat artikel 15 niet Pro anders kan worden geïnterpreteerd dan dat onder het begrip "other charges" elke vorm van belastingheffing valt, die niet is toegestaan op grond van de eerdere bepalingen van het artikel. Steun voor deze interpretatie is onder meer te vinden in de andere authentieke taalversies die ontegenzeggelijk verwijzen naar het begrip belastingen. Uit het voorgaande volgt dus dat de vliegbelasting buiten toepassing moet blijven. Dat artikel 15 van Pro het Verdrag van Chicago uit twee onderdelen bestaat die twee verschillende onderwerpen regelen (non-discriminatie en het verbod van zuivere heffingen), volgt ook uit de totstandkomingsgeschiedenis van dit artikel (zie 2.6 en 2.7) en wordt tevens bevestigd door de ICAO in haar beleidsdocument 'ICAO's policies on user charges' (zie 2.13). Schiphol, Eindhoven Airport, Rotterdam Airport en ANVR wijzen er verder op dat de Staat in 2002 tegenover de ICAO heeft verklaard de vrijstelling van belastingen voor de internationale luchtvaart te respecteren (zie 2.12). Met de invoering van de vliegbelasting doet de Staat echter precies het tegenovergestelde, en dat zonder de ICAO vooraf te sonderen.
Schiphol, Eindhoven Airport, Rotterdam Airport en ANVR voeren voorts het volgende aan. De vliegbelasting levert strijd op met het EG-verdrag, meer in het bijzonder met het vrij verkeer van diensten als verwoord in artikel 49 van Pro dit verdrag en de daarmee verband houdende Verordening 2408/92 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes. Ook op deze grond dient de vliegbelasting buiten toepassing te blijven. De beperkte geografische omvang van het Nederlandse grondgebied brengt mee dat nauwelijks nationale vluchten bestaan. Van alle vliegtuigbewegingen op Schiphol is 99,93% grensoverschrijdend. Voor Eindhoven Airport en Rotterdam Airport geldt dat alle vluchten die door de vliegbelasting zullen worden geraakt, grensoverschrijdend zijn. Een vliegbelasting die het aanbieden van vliegverkeer vanaf deze luchthavens in Nederland beperkt, raakt vrijwel uitsluitend grensoverschrijdende situaties. De vliegbelasting leidt tot een substantiële verhoging van de kosten van vluchten vanuit Nederlandse luchthavens en maakt aldus het aanbieden van diensten gericht op vluchten vanuit Nederlandse luchthavens minder aantrekkelijk. Binnenlandse luchthavens worden beperkt in hun concurrentie om passagiers ten opzichte van luchthavens in België en Noordwest Duitsland. De bij ANVR aangesloten reisbureaus worden belemmerd in het aanbieden van vliegreizen naar andere EU-lidstaten. Buitenlandse toeleveranciers van reisbureaus, waaronder hotelexploitanten, worden weer belemmerd in het verkopen van hoteldiensten aan Nederlandse touroperators. De vliegbelasting is daarom een maatregel zonder onderscheid die het vrije dienstenverkeer op diverse manieren belemmert. De maatregel heeft daarnaast ook indirecte discriminerende effecten: binnenlandse vluchten worden grotendeels vrijgesteld van de vliegbelasting omdat zij bijna altijd plaatsvinden met vliegtuigen die een te laag startgewicht hebben om door de vliegbelasting te worden geraakt. De in de jurisprudentie gemaakte uitzonderingen op het verbod van artikel 49 EG Pro-verdrag zijn niet van toepassing. De opbrengst van de vliegbelasting wordt niet gebruikt ter financiering van milieugerelateerde uitgaven of de vlieginfrastructuur, maar enkel ten behoeve de algemene middelen (zie 2.19 en 2.22), zodat van een algemeen belang als bedoeld in artikel 49 EG Pro-verdrag geen sprake is. Voor zover de vliegbelasting wel een milieubelang zou dienen, voldoet de maatregel niet aan de eisen van geschiktheid en proportionaliteit. De vliegbelasting zal immers niet leiden tot een afname van het totaal aantal vliegbewegingen. In de tweede plaats zijn alternatieven denkbaar die wel een nuttige bijdrage leveren aan het milieuprobleem en tegelijkertijd geen belemmering vormen van het vrije dienstenverkeer. Het voorstel van Schiphol en KLM in dit opzicht is echter eenvoudig afgewezen door de Staat.
MAA, daarin gesteund door Ryanair, voert voorts het volgende aan. Transferpassagiers worden expliciet uitgezonderd van de vliegbelasting. Schiphol is de enige Nederlandse luchthaven die daadwerkelijk transferpassagiers heeft. Ongeveer 60% van de passagiers op Schiphol bestaat uit transferpassagiers. MAA en andere regionale luchthavens hebben geen of nauwelijks transferpassagiers. Het uitzonderen van transferpassagiers bij het bepalen van de belastinggrondslag wordt niet gerechtvaardigd door de aard of opzet van het belastingstelsel. Transferpassagiers dragen net zoveel bij aan de vervuiling als andere passagiers; de vervuiling wordt immers veroorzaakt door het in Nederland opstijgende vliegtuig dat zowel transferpassagiers als andere passagiers vervoert. De wetgever beoogt uitdrukkelijk Schiphol te ontzien (zie 2.19). Daarmee wordt Schiphol bevoordeeld boven andere luchthavens. Schiphol zal de heffing feitelijk maar voor een relatief klein gedeelte van haar passagiersaantallen verschuldigd zijn, terwijl een uniforme en niet discriminerende heffing alle luchtpassagiers zou moeten betreffen. Bij andere luchthavens zoals MAA zullen de totale passagiersaantallen worden belast. Als gevolg van de door de wetgever gekozen uitzondering wordt Schiphol aantrekkelijker voor luchtvaartmaatschappijen in vergelijking tot bijvoorbeeld MAA. Aldus is sprake van verboden staatssteun in de zin van artikel 87 EG Pro-verdrag: er wordt een voordeel verschaft dat met staatsmiddelen is bekostigd en dit voordeel komt specifiek ten goede aan de onderneming Schiphol. Voorts wordt met de versterking van de concurrentiepositie van Schiphol de mededinging met kleinere luchthavens zoals MAA vervalst. De uitzondering voor transferpassagiers beïnvloedt daarnaast het handelsverkeer, omdat het de bedoeling is om uitwijkgedrag van Schiphol naar Brussel, Düsseldorf of andere Europese luchthavens te voorkomen. De vliegbelasting benadeelt MAA, omdat in tegenstelling tot Schiphol al haar passagiers belast worden en uitwijkgedrag naar andere luchthavens ontstaat. Het advies van de Raad van State maakt duidelijk dat er van een steunmaatregel sprake is of in ieder geval kan zijn. Alleen al dit "kunnen zijn" maakt melding bij de Europese Commissie op grond van artikel 88 EG Pro-verdrag noodzakelijk. Het achterwege laten daarvan door de Staat maakt de vorderingen van MAA toewijsbaar.
Eiseressen voeren (samengevat) nog het volgende aan. Indien de vliegbelasting buiten werking wordt gesteld, dan zijn de maatschappelijke gevolgen niet zodanig dat dit onaanvaardbaar is. De vliegbelasting is geen milieubelasting maar een belasting ten behoeve van de algemene middelen. Uit onderzoek blijkt dat de vliegbelasting nauwelijks milieueffecten heeft, terwijl al op korte termijn (2012) een effectieve Europese milieumaatregel voor de luchtvaart is voorzien, namelijk de introductie van emissierechten in de luchtvaart. Het economisch nadeel van de invoering van de vliegbelasting is aanzienlijk. De invoering van de vliegbelasting heeft tot gevolg dat alleen al op Schiphol in 2011 8-10% minder passagiers komen dan zonder de invoering van de vliegbelasting. Organisaties van werkgevers en werknemers en organisaties uit de toeristenbranche hebben berekend dat de vliegbelasting zal leiden tot een verlies van 12.000 banen in de regio Amsterdam en dat de toeristische sector jaarlijks een omzetverlies lijdt van € 285 miljoen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat er binnen de Europese Unie slechts twee lidstaten zijn (het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk) die een enigszins vergelijkbare vliegbelasting kennen. De nationale en internationale verwondering over en protesten tegen de vliegbelasting van allerlei (internationale) vakorganisaties in de luchtvaart, organisaties in de reisbranche, toeristenorganisaties en individuele burgers en reizigers, zijn enorm. De gevolgen van de vliegbelasting doen zich nu al voor. De invoering brengt een enorme administratieve operatie teweeg die nog niet is afgerond. De vliegbelasting heeft voorts een sterk vooruitwerkend effect. Passagiers die een reis wensen te boeken, worden nu reeds geconfronteerd met de vliegbelasting op een vlucht in de zomer en gaan nu reeds op zoek naar alternatieven. De schade die eiseressen vanaf de zomer gaan lijden, ontstaat dus reeds vandaag. Reeds nu verschijnen in de media tips en advertenties om de vliegbelasting te vermijden door eerst naar het buitenland te rijden en vandaar te vliegen, zoals in het geval van Brussel Zuid/Charleroi. Als gevolg van de vliegbelasting overwegen vliegmaatschappijen om hun investeringsplannen ten behoeve van de Nederlandse luchthavens terug te draaien, of hebben dit al gedaan, zoals Volareweb en Ryanair ten aanzien van MAA.
4.3. De Staat voert in alle zaken gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
5. De beoordeling van het geschil
Vooraf
5.1. Nu eiseressen aan hun vorderingen ten grondslag hebben gelegd dat de Staat door de invoering van de bestreden vliegbelasting jegens hen onrechtmatig handelt, is de burgerlijke rechter - in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding - bevoegd tot kennisneming van de vorderingen. Eiseressen zijn in hun vorderingen ook ontvankelijk. Zij keren zich tegen een wet in formele zin. Voor hen staat geen andere rechtsgang open voor het bereiken van hetgeen zij met hun vorderingen beogen.
5.2. Ten aanzien van de vorderingen van BARIN en ANVR is voldaan aan de eisen van artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek. Dit is tussen partijen overigens niet in geschil. Deze eiseressen zijn ook in dit opzicht dus ontvankelijk in hun vorderingen.
5.3. Eiseressen hebben bij hun vorderingen evident een spoedeisend belang. Ook dit heeft de Staat niet betwist.
5.4. In de kern komt het betoog van eiseressen erop neer dat de Staat onrechtmatig jegens hen handelt door in strijd met artikel 15 Verdrag Pro van Chicago en de artikelen 49 en 87 EG-verdrag een vliegbelasting in te voeren ter zake van het vertrek van een passagier met een vliegtuig vanaf een in Nederland gelegen luchthaven. De vorderingen richten zich tegen de Staat als wetgever en strekken in essentie tot het buiten toepassing doen verklaren van de desbetreffende onderdelen van de Wbm. De burgerlijke rechter in kort geding kan (onderdelen van) een wet in formele zin slechts buiten toepassing verklaren indien en voor zover deze onmiskenbaar onverbindend is wegens strijd met een ieder verbindende verdragsbepaling of met het gemeenschapsrecht. Dit criterium wijst op grote terughoudendheid, temeer nu immers slechts een voorlopig oordeel kan worden gegeven. Deze terughoudendheid vindt haar grond in de scheiding der machten. Wetten in formele zin worden vastgesteld door de wetgever. Het is bij uitstek de taak van de wetgever om alle in het geding zijnde argumenten en belangen tegen elkaar af te wegen. Er is geen plaats voor een eigen, "volle" afweging door de burgerlijke rechter.
Artikel 15 Verdrag Pro van Chicago
5.5. Artikel 94 Grondwet Pro bepaalt dat binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing vinden, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Eerst moet worden onderzocht of artikel 15 Verdrag Pro van Chicago een ieder verbindende verdragsbepaling vormt in voormelde zin. Met eiseressen wordt deze vraag bevestigend beantwoord. Het artikel is een duidelijke en zodanig gepreciseerde norm, dat deze naar haar inhoud voor rechtstreekse toepassing vatbaar is. De vliegbelasting kan daarom aan artikel 15 Verdrag Pro van Chicago worden getoetst.
5.6. In de kern gaat het om de vraag of de invoering van de vliegbelasting strijdig is met de laatste zin van deze verdragsbepaling: "No fees, dues or other charges shall be imposed by any contracting State in respect solely of the right of transit over or entry into or exit from its territory of any aircraft of a contracting State or persons or property thereon." De beantwoording van deze vraag noopt tot uitleg van deze verdragsbepaling. Hoewel het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, gesloten te Wenen op 23 mei 1969 (Trb. 1977, 169), formeel niet van toepassing is op het op 7 december 1944 gesloten Verdrag van Chicago, kennen alle partijen betekenis toe aan het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht als een vastlegging van de wijze waarop verdragen in het internationale recht plegen te worden uitgelegd. Uit het bepaalde in artikel 31 lid 1 en Pro artikel 32 van Pro dit verdrag volgt dat een verdragsbepaling moet worden uitgelegd met inachtneming van de context en in het licht van voorwerp en doel van het desbetreffende verdrag, en dat voor een bevestiging van de betekenis die deze uitlegging oplevert, een beroep kan worden gedaan op de voorbereidende werkzaamheden (travaux préparatoires) en de omstandigheden waaronder het verdrag is gesloten.
5.7. Toen de Tweede Wereldoorlog nog in volle hevigheid woedde, is het Verdrag van Chicago tot stand gekomen vanuit de overweging dat de toekomstige internationale burgerluchtvaart in belangrijke mate kan bijdragen tot het scheppen en bewaren van vriendschap en goed begrip tussen de naties en volkeren van de wereld (zie 2.4). Blijkens zijn preambule stelt het verdrag zich ten doel dat de internationale burgerluchtvaart zich kan ontwikkelen op een veilige en ordelijke wijze en internationale luchtvervoersdiensten ingesteld kunnen worden op basis van gelijke kansen en geëxploiteerd kunnen worden op een gezonde en economische wijze. Het eigenlijke geschil kan worden samengevat in de vraag of deze doelstelling zodanig in artikel 15 is Pro uitgewerkt dat ook belastingen geacht moeten worden binnen het toepassingsbereik van de slotzin van dit artikel te vallen.
5.8. Artikel 15 bevat Pro twee verboden: een discriminatieverbod voor toegelaten heffingen en een verbod tot het opleggen van heffingen voor het enkele recht van het vliegen over, het binnenvliegen in of het vertrek van een luchtvaartuig uit het grondgebied van een verdragsluitende staat. Volgens de Staat heeft het laatste verbod geen betrekking op belastingen, maar moet dit - evenals het eerste onderdeel - worden opgevat als een antidiscriminatoire bepaling, en wel aldus dat een verbod werd beoogd voor het opleggen van een 'overvliegheffing' of 'grensheffing'. De Staat spreekt in dit verband ook wel van een verbod op een 'tolheffing' die - anders dan de onderhavige vliegbelasting - naar haar aard zou discrimineren tussen internationale en nationale vluchten. Eiseressen zien dit anders en zij stellen dat de uitleg van de Staat het artikel zinledig maakt. In de visie van eiseressen leidt deze interpretatie tot een resultaat dat haaks staat op het doel van het artikel, namelijk een verbod op het verlangen van iedere vorm van vergoeding waar geen kosten voor het gebruik van luchthavens en luchtverkeersfaciliteiten tegenover staan, volgens eiseressen dus met inbegrip van belastingen.
5.9. Het is echter twijfelachtig of de uitleg van eiseressen de juiste is. In de eerste plaats is de slotzin van artikel 15 niet Pro eenduidig. De Engelse tekst rept niet over het voor de hand liggende begrip "taxes" (belastingen), maar over "charges" (heffingen). Uit niets blijkt dat het begrip "charges" zonder meer moet worden opgevat als de meest ruime vorm van geldelijke heffing waar naast "fees" (tarieven) en "dues" (rechten) óók belastingen onder vallen. Het feit dat de kop van het artikel spreekt over "airport and similar charges" (luchthavenrechten en soortgelijke heffingen) wekt het vermoeden van het tegendeel. Ook de overige authentieke verdragstalen bieden op het eerste gezicht geen duidelijke steun voor de uitleg van eiseressen. Uitsluitsel wordt evenmin geboden door de relevante passages van de voorbereidende werkzaamheden van het verdrag (zie 2.6 en 2.7), waarin elke verwijzing naar belastingen ontbreekt. Deze passages bevatten ook anderszins geen overtuigende aanknopingspunten voor de betekenis die eiseressen aan het begrip "charges" toekennen. De samengevoegde ontwerpartikelen 9 en 22 en de overige voorbereidende werkzaamheden bevatten daarentegen wel (sterkere) aanwijzingen voor de juistheid van de uitleg die de Staat voorstaat. Immers, nergens is terug te vinden dat de verdragsluitende partijen naast de samenvoeging van het bepaalde in de artikelen tevens een uitbreiding beoogd hebben in die zin dat niet alleen heffing op transitverkeer verboden wordt, maar ook belastingen op vertrek anders dan in transit. Voor de door de Staat voorgestane uitleg pleit daarnaast de ondubbelzinnige verklaring van ICAO in haar beleidsdocument van 24 februari 1999 dat het Verdrag van Chicago - anders dan eiseressen kennelijk menen - fiscale kwesties niet alomvattend heeft geregeld, maar slechts ("simply") in artikel 24 een Pro bepaling bevat over douanerechten (zie 2.10). Mede gelet hierop ligt het dus niet voor de hand om met eiseressen aan te nemen dat de verdragstaten artikel 15 hebben Pro bedoeld als een algemeen belastingverbod (lex generalis) en artikel 24 als Pro een speciale regeling (lex specialis). De opvatting dat fiscale kwesties in het Verdrag van Chicago niet alomvattend zijn geregeld, vindt haar nadere bevestiging in het bestaan en de inhoud van de belastingresolutie (zie 2.11) die kennelijk is bedoeld om in deze lacune te voorzien, zij het dat deze belastingresolutie van ICAO niet dezelfde bindende status heeft als het Verdrag van Chicago. Ook de belastingresolutie vermeldt nergens dat artikel 15 mede Pro betrekking heeft op belastingen. Ofschoon op het eerste gezicht verwarrend, lijkt de reactie van de Staat op de belastingresolutie (zie 2.12) zo bezien inderdaad betrekking te hebben op artikel 24. Opmerkelijk is overigens dat de belastingresolutie een expliciet onderscheid maakt tussen de begrippen "charges" en "taxes", hetgeen een verdere contra-indicatie vormt voor het standpunt van eiseressen. Weliswaar wordt in dit document hieromtrent niet veel meer overwogen dan dat ICAO dit onderscheid aanbrengt "for the purpose of its policy objectives", maar dat betekent nog niet zonder meer dat ICAO hiermee heeft gekozen voor afwijkende begrippen ten opzichte van het Verdrag van Chicago.
5.10. Tegenover deze argumenten ten gunste van de door de Staat bepleite uitleg staan ook argumenten ten gunste van de uitleg die eiseressen voorstaan. Binnen het beperkte kader van dit kort geding kan een nadere (af)weging echter achterwege blijven. Uit het hier overwogene volgt immers in elk geval dat de vliegbelasting niet onmiskenbaar in strijd is met het Verdrag van Chicago.
Vrij verkeer van diensten (artikel 49 EG Pro-verdrag)
5.11. De voorzieningenrechter ziet zich vervolgens geplaatst voor de vraag of de vliegbelasting onverenigbaar is met het EG-verdrag, meer in het bijzonder met het vrij verkeer van diensten als verwoord in artikel 49 van Pro dit verdrag in samenhang met de daarmee verband houdende Verordening 2408/92 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes. In de visie van Schiphol, Eindhoven Airport, Rotterdam Airport en ANVR dient de vliegbelasting ook op deze grond buiten toepassing te blijven.
5.12. Artikel 49 EG Pro-verdrag verbiedt volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap (HvJEG) elke beperking op het vrij verrichten van diensten, ook indien deze beperking zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten, die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt of meer belemmert. Partijen zijn het erover eens dat de vliegbelasting een maatregel zonder onderscheid is die gelijkelijk geldt voor binnenlandse en grensoverschrijdende vluchten. De vraag rijst of de vliegbelasting niettemin moet worden aangemerkt als een verboden belemmering van het vrije dienstenverkeer.
5.13. De voorzieningenrechter beantwoordt deze vraag ontkennend. Artikel 49 EG Pro-verdrag heeft geen betrekking op maatregelen die uitsluitend tot gevolg hebben dat er voor de dienstverrichting in kwestie extra kosten ontstaan en die het verrichten van diensten tussen lidstaten en het verrichten van diensten binnen één lidstaat gelijkelijk raken (vergelijk HvJEG 8 september 2005, C-544/03). Dit laatste is thans het geval, nu de vliegbelasting een kostenverhogend effect heeft op alle vluchten binnen de EU vanaf een Nederlandse luchthaven, ongeacht of de bestemming in Nederland of een andere EU-lidstaat is gelegen. Voor al deze vluchten geldt hetzelfde tarief van € 11,25 per passagier. Voorts moet met de Staat worden geoordeeld dat dit tarief, gerelateerd aan de waarde van de diensten waarover het wordt geheven, over het algemeen bescheiden is te noemen. Hieraan doet niet af het gegeven dat sommige 'prijsvechters' ervoor kiezen om ten aanzien van bepaalde vluchten vroeg geboekte vliegtuigstoelen aan te bieden voor een ver onder de kostprijs gelegen bedrag, waardoor de vliegbelasting in deze specifieke gevallen op het eerste gezicht buitensporig hoog lijkt te zijn. Luchthavenrechten hebben overigens in die situaties veelal hetzelfde effect. Tegen de achtergrond van het voorgaande is de heffing van de vliegbelasting naar voorlopig oordeel dan ook niet, en in ieder geval niet onmiskenbaar, van dien aard dat zij de levering van diensten belet, hindert of anderszins minder aantrekkelijk maakt, ook niet wanneer deze een grensoverschrijdend karakter hebben (vergelijk HvJEG 17 februari 2005, C-134/03). Onder deze omstandigheden leidt de door Schiphol, Eindhoven Airport, Rotterdam Airport en ANVR aangehaalde rechtspraak niet tot een ander oordeel. Dat wordt niet anders nu in feite hoofdzakelijk het grensoverschrijdend vliegverkeer wordt getroffen, omdat het binnenlands vliegverkeer met motortoestellen met een maximaal toegelaten startgewicht van meer dan 8.616 kilogram beperkt is.
Verboden staatssteun (artikel 87 EG Pro-verdrag)
5.14. Aan de orde is dan de stelling van MAA en Ryanair dat de vliegbelasting met het buiten de heffing laten van transferpassagiers staatssteun aan Schiphol oplevert in de zin van artikel 87 EG Pro-verdrag.
5.15. Deze stelling wordt verworpen. Volgens vaste rechtspraak van het HvJEG kunnen ondernemingen die een heffing verschuldigd zijn, zich niet aan de betaling daarvan onttrekken met het argument, dat de door andere ondernemingen genoten vrijstelling staatssteun vormt. Hieruit volgt dat, zelfs al zou de belastingvrijstelling een steunmaatregel in de zin van artikel 87 EG Pro-verdrag zijn, de eventuele onrechtmatigheid van deze steun de rechtmatigheid van de heffing zelf niet kan aantasten (vergelijk HvJEG 15 juni 2006, C-41/05 en de hierin aangehaalde rechtspraak). Hetgeen MAA en Ryanair voor het overige hebben aangevoerd, kan daarom in het midden blijven.
Slotsom
5.16. Het voorgaande voert tot de slotsom dat geen van de door eiseressen aangevoerde argumenten het voorlopig oordeel kunnen dragen dat de bepalingen van de Wbm met betrekking tot vliegbelasting onmiskenbaar onverbindend zijn wegens strijd met een ieder verbindende verdragsbepaling of het gemeenschapsrecht. Deze uitkomst moet in alle zaken leiden tot integrale afwijzing van de vorderingen met veroordeling van eiseressen, als de in het ongelijk gestelde partijen, in de kosten van het desbetreffende geding.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter:
in de zaak met rolnummer KG 08/76:
wijst af het gevorderde;
veroordeelt eiseres in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.070,--, waarvan € 816,-- aan salaris procureur en € 254,-- aan griffierecht;
in de zaak met rolnummer KG 08/145:
wijst af het gevorderde;
veroordeelt eiseres in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.070,--, waarvan € 816,-- aan salaris procureur en € 254,-- aan griffierecht;
in de zaak met rolnummer KG 08/119:
wijst af het gevorderde;
veroordeelt eiseres en interveniënte in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.070,--, waarvan € 816,-- aan salaris procureur en € 254,-- aan griffierecht;
in de zaak met rolnummer KG 08/245:
wijst af het gevorderde;
veroordeelt eiseres in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.070,--, waarvan € 816,-- aan salaris procureur en € 254,-- aan griffierecht.
Deze vonnissen zijn gewezen door mr. R.J. Paris en uitgesproken ter openbare zitting van 19 maart 2008 in tegenwoordigheid van de griffier.
mlh