Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Eerste afdeling, meervoudige kamer
Reg.nrs.: AWB 08/1312 WRO, 08/1214 WRO en 08/1198 WRO
UITSPRAAK als bedoeld in artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
In het geding tussen
1. [eiser 1];
2. [eiser 2];
3. [eiser 3], allen wonende te [plaats], eisers.
en
het college van burgemeester en wethouders van Zevenhuizen-Moerkapelle, verweerder.
Derde partij: [A] Holding, gevestigd te [plaats], vergunninghouder.
Ontstaan en loop van het geding
Bij besluit van 19 juli 2005 heeft verweerder onder verlening van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vergunninghouder bouwvergunning eerste fase verleend voor het oprichten van een bedrijfsruimte ten behoeve van de verkoop van meubelen met inpandige bedrijfswoning aan de [adres 1], kadastraal bekend gemeente Zevenhuizen, sectie E, nummer [nummers].
Bij besluit van 30 januari 2006 heeft verweerder het hiertegen door onder meer eisers gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 oktober 2006, zaaknummers AWB 06/1793 WW44, 06/1935 WW44 en 06/1816 WW44, heeft deze rechtbank de door eisers tegen dit besluit ingestelde beroepen met toepassing van artikel 8:54 van Pro de Awb gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd.
Bij besluit van 10 november 2006, verzonden op dezelfde datum, heeft verweerder, het bezwaar van eisers wederom ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 december 2007, zaaknummers AWB 06/10138, 06/9734 WW44 en 06/10154 WW44, heeft deze rechtbank de door eisers tegen dit besluit ingestelde beroepen wederom gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd.
Bij besluit van 14 januari 2008, verzonden op gelijke datum, heeft verweerder opnieuw onder verlening van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO besloten tot afgifte van genoemde bouwvergunning eerste fase voor het oprichten van een bedrijfsruimte met inpandige bedrijfswoning, alsmede de door eisers gemaakte bezwaren, onder verwijzing naar de rapportage van de Milieudienst Midden-Holland (hierna: de Milieudienst) van 20 december 2007 en het besluit van 10 november 2006, wederom ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser sub 1 bij brief van 25 februari 2008, ingekomen bij de rechtbank op 26 februari 2008, beroep ingesteld. Eiser sub 2 heeft bij brief van 20 februari 2008, ingekomen bij de rechtbank op gelijke datum, beroep ingesteld. Eiser sub 3 heeft bij brief van 18 februari 2008, ingekomen bij de rechtbank op 20 februari 2008, beroep ingesteld. Eiser sub 1 heeft de gronden nader aangevuld.
Verweerder heeft de op de zaken betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend. Bij brief van 17 oktober 2008 heeft verweerder een nadere rapportage van de Milieudienst overgelegd.
De beroepen zijn op 27 maart 2009 gevoegd ter zitting behandeld.
Eiser [eiser 3] is in persoon verschenen. Namens eisers [eiser 1] en [eiser 2] is verschenen mr. [B], werkzaam bij [Rechtsbijstand]. Verweerder was vertegenwoordigd door [C]. Vergunninghouder is niet verschenen.
Motivering
Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden en is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ingetrokken. Verder zijn bij de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro op 1 juli 2008 enkele bepalingen van de Woningwet (Wow) gewijzigd. Aangezien de aanvraag om bouwvergunning en impliciet dus ook het verzoek om vrijstelling dateert van vóór 1 juli 2008, zijn in dit geval nog de bepalingen van de WRO en de Wow van toepassing zoals deze destijds, vóór 1 juli 2008 luidden.
Het bouwplan, waarvoor vergunninghouder op 19 mei 2004 een bouwvergunning eerste fase heeft ingediend, voorziet in het oprichten van een bedrijfsruimte in twee en gedeeltelijk drie bouwlagen met een bruto vloeroppervlakte van 3688 m2 ten behoeve van de verkoop van meubelen met inpandige bedrijfswoning aan de [adres 1]. Ter plaatse zal circa 500 m2 bestaande bebouwing worden gesloopt.
Eisers wonen allen aan het [adres 2] en hebben direct zicht op de locatie waar het bouwplan is voorzien.
Bij de genoemde uitspraak van 4 december 2007 heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder niet bevoegd was op de voet van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen, omdat niet was voldaan aan de aan de bijzondere verklaring van geen bezwaar verbonden randvoorwaarde dat plannen niet strijdig mogen zijn met de in het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Blk 2005) genoemde grenswaarden. De rechtbank achtte niet op voorhand uitgesloten dat de verleende vrijstelling geen gevolgen kon hebben voor de luchtkwaliteit ter plaatse. Daarmee heeft de rechtbank kennelijk bedoeld, en partijen hebben dit terecht zo begrepen, dat niet op voorhand was uitgesloten dat het bouwplan geen negatieve gevolgen voor de luchtkwaliteit zou hebben. Verweerder had naar het oordeel van de rechtbank dan ook niet af mogen zien van het doen van onderzoek naar de gevolgen van het bouwplan voor de luchtkwaliteit.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat eisers door het feit dat in de aanvraag om bouwvergunning de dienstwoning niet is vermeld niet in hun belangen zijn geschaad, alsmede dat het bouwplan past binnen de situaties waarvoor de bijzondere verklaring van geen bezwaar is verleend.
De rechtbank stelt vast dat tegen deze uitspraak van 4 december 2007 geen hoger beroep is ingesteld, tengevolge waarvan deze uitspraak in kracht van gewijsde is gegaan.
In het bestreden besluit is onder verwijzing naar de rapportage van de Milieudienst van
20 december 2007 overwogen dat het bouwplan niet in betekenende mate bijdraagt aan de verslechtering van de luchtkwaliteit ter plaatse. Voorts is verwezen naar de motivering van het besluit van 10 november 2006 waarin is overwogen dat de welstandscommissie met inachtneming van een aantal opmerkingen heeft ingestemd met de hoofdlijnen van het bouwplan. De welstandscommissie is naar de mening van verweerder ten onrechte voorbijgegaan aan de doelstelling en functie van het bedrijfspand. Het bouwplan voldoet volgens verweerder wel degelijk aan redelijke eisen van welstand. Bovendien zou het opstellen van een ander bouwplan in de woorden van verweerder "nodeloos zorgdragen voor vertraging in de plannen van zowel [A] als de gemeente (herontwikkeling Dorpsstraat)."
Eisers hebben gesteld dat het onderzoek naar de luchtkwaliteit ondeugdelijk en onjuist is. Zij zijn van mening dat de zogenoemde 1%-norm niet kan worden gebruikt voor een afzonderlijk project en dat dit niet een onbeperkt aantal keren kan worden toegepast.
Daarnaast heeft verweerder volgens eisers de afwijking van het welstandsadvies ondeugdelijk gemotiveerd, omdat niet de functie en doelstelling van een project als uitgangspunt genomen moet worden, maar redelijke eisen van welstand. Voorts voldoet het bouwplan naar de mening van eisers niet aan een van de categorieën van gevallen die voor vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO in aanmerking komen.
Ingevolge artikel 56a, eerste lid, van de Woningwet (Wow), wordt een reguliere bouwvergunning op aanvraag in twee fasen verleend. De bouwvergunning eerste fase mag slechts en moet ingevolge het tweede lid van dit artikel worden geweigerd indien een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 44, eerste lid, onderdeel b, c, d of e, van toepassing is, met dien verstande dat onderdeel b van dat lid slechts van toepassing is voor zover de daar bedoelde voorschriften van stedenbouwkundige aard zijn.
In artikel 44, eerste lid, van de Wow is bepaald dat een bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd indien sprake is van een van de daar genoemde weigeringsgronden. Ingevolge het bepaalde onder c dient de bouwvergunning te worden geweigerd indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.
Ingevolge het bepaalde onder d dient de bouwvergunning te worden geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk of de standplaats, waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met redelijke eisen van welstand, tenzij burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat de bouwvergunning niettemin moet worden verleend.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Krachtens het eerste lid van artikel 19 van Pro de WRO wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het desbetreffende gebied.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Dorpsgebied Zevenhuizen". Het betrokken perceel heeft de bestemmingen "Maatschappelijke doeleinden (M)", "Maatschappelijke doeleinden met subbestemming nutsvoorzieningen (Mn)", "Bedrijfsdoeleinden (B) met subbestemming openbare werken (ow)", "Groenvoorziening" en "Verkeersdoeleinden".
Ingevolge artikel 15, tweede lid, van de planvoorschriften mogen voor zover van belang - op gronden met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden met subbestemming openbare werken" ten behoeve van de subbestemming uitsluitend hoofdgebouwen, uitgezonderd bedrijfs-/dienstwoningen worden gebouwd. Op grond van artikel 15, vijfde lid, van deze voorschriften is verweerder bevoegd vrijstelling te verlenen ten einde detailhandelsbedrijven in volumineuze goederen toe te laten.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de planvoorschriften zijn gronden op de kaart aangewezen voor "Groenvoorzieningen" bestemd voor beplantingen, speelvoorzieningen en in samenhang daarmee voor voet- en fietspaden alsmede voor uitritten, bermen en bermsloten. In artikel 21, tweede lid, is bepaald dat op deze gronden uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mogen worden gebouwd ten behoeve van de bestemming.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van deze voorschriften zijn gronden op de kaart aangewezen voor "Maatschappelijke doeleinden" bestemd voor overheidsvoorzieningen en voorzieningen inzake welzijn, volksgezondheid, cultuur, religie, onderwijs en daarmee gelijk te stellen inrichtingen. In artikel 13, tweede lid, is bepaald dat voor zover van belang - op deze gronden ten behoeve van de subbestemming uitsluitend hoofdgebouwen, waaronder dienstwoningen mogen worden gebouwd.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften zijn gronden op de kaart aangewezen voor "Verkeersdoeleinden" bestemd voor wegen, fiets- en voetpaden, parkeerplaatsen, bermen en daarbij behorende beplantingen. In artikel 19, tweede lid, is bepaald dat op deze gronden uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mogen worden gebouwd ten behoeve van de bestemming.
Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met de bepalingen van dit bestemmingsplan. Gelet hierop heeft verweerder vrijstelling ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend.
Voor de toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO hebben gedeputeerde staten van Zuid-Holland (GS) in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening bij besluit van 9 oktober 2007 een lijst met categorieën van gevallen vastgesteld en op de in de Provinciewet voorgeschreven wijze gepubliceerd in het provinciaal blad van Zuid-Holland nummer 96 van 24 oktober 2007. De lijst is opgesteld op basis van het huidige provinciale ruimtelijk beleid, zoals neergelegd in de streekplannen en de Nota regels voor Ruimte.
Volgens die lijst kan het college van burgemeester en wethouders in een aantal limitatief opgesomde situaties vrijstelling van het bestemmingsplan verlenen.
GS hebben in hun besluit van 9 oktober 2007 uitzonderingen geformuleerd waarin is bepaald in welke gevallen geen gebruik mag worden gemaakt van de bevoegdheid krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO. Ook hebben zij in dat besluit randvoorwaarden geformuleerd waaraan moet zijn voldaan alvorens van die bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt.
Aangezien de rechtbank in haar uitspraak van 4 december 2007 de beroepsgrond dat het bouwplan niet past binnen de situaties waarvoor de bijzondere verklaring van geen bezwaar is verleend uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen, heeft dit oordeel gezag van gewijsde tussen partijen. Dat betekent dat deze beroepsgrond thans niet meer opnieuw door de rechtbank wordt beoordeeld. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 augustus 2003, JB 2003/216. De omstandigheid dat het thans bestreden besluit in zoverre berust op een nieuw besluit van GS krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO, maakt dit niet anders.
De rechtbank merkt hierbij op dat er geen sprake is van gewijzigde feiten of omstandigheden die het gezag van gewijsde kunnen doorbreken. Immers er is inhoudelijk geen verschil is met het tot 24 oktober 2007 geldende besluit van GS. De wijzigingen gaan over juridische terminologie. In dat verband is van belang dat niet langer wordt gesproken over "een bijzondere verklaring van geen bezwaar" zoals in het besluit van 19 december 2006, waarbij eveneens een lijst met categorieën van gevallen was vastgesteld, nog wel het geval was. Gelet op artikel 19, tweede lid, van de WRO is dit juist: van belang is slechts dat GS verklaren in welke gevallen al of niet een verklaring van geen bezwaar is vereist.
Daarmee staat rechtens vast dat het bouwplan past binnen de situaties waarvoor de verklaring van geen bezwaar is verleend.
Aan de bijzondere verklaring van geen bezwaar zijn een aantal randvoorwaarden verbonden, onder meer met betrekking tot de luchtkwaliteit.
Plannen mogen niet strijdig zijn met de in het Blk 2005 genoemde grenswaarden. Indien sprake is van overschrijding van de daggrenswaarde voor fijn stof mag de vrijstelling wel gebruikt worden, mits de concentratie van de buitenlucht per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.
Op 15 november 2007 is de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) in werking getreden. Bij deze wet is het Blk 2005 ingetrokken en is titel 5.2 in de Wet milieubeheer over luchtkwaliteitseisen gevoegd. Uit het overgangsrecht van de wet van 11 oktober 2007 volgt dat deze wet van toepassing is op het bestreden besluit, omdat dit is genomen na inwerkingtreding van deze wet.
Nu in bijlage 2 van Wet milieubeheer dezelfde grenswaarden voor stikstofdioxide en zwevende deeltjes zijn neergelegd als in het Blk 2005, is de rechtbank van oordeel dat thans als randvoorwaarde geldt dat plannen niet strijdig mogen zijn met de in bijlage 2 van de Wet milieubeheer genoemde grenswaarden.
Artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer bepaalt dat bestuursorganen de in het tweede lid bedoelde bevoegdheden of de daar bedoelde wettelijke voorschriften, waarvan de uitoefening of toepassing gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, kunnen uitoefenen dan wel toepassen in gevallen waarin bij een uitoefening of toepassing aannemelijk is gemaakt dat een uitoefening of toepassing, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 een grenswaarde is opgenomen. Hiertoe is de "Regeling niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen)"in het leven geroepen.
Aangewezen ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Regeling niet in betekenende mate bijdragen zijn woningbouwlocaties, indien een dergelijke locatie, in geval van één ontsluitingsweg, netto niet meer dan 500 nieuwe woningen omvat.
In het rapport van de Milieudienst van 20 december 2007 is vermeld dat een dergelijk project circa 2500 voertuigbewegingen per etmaal veroorzaakt. Ter zitting is deze berekening nader toegelicht. Van de zijde van eisers is deze berekening niet, althans niet gemotiveerd, weersproken. Het in geding zijnde bouwplan, dat volgens hetzelfde rapport circa 100 voertuigbewegingen per etmaal tot gevolg heeft, draagt volgens de Milieudienst in vergelijking met een dergelijk project niet in betekende mate bij aan de concentratie van relevante stoffen in de buitenlucht. Van de zijde van eisers is ook het geschatte aantal van 100 voertuigbewegingen niet, althans niet gemotiveerd, betwist.
Verweerder heeft door dit rapport aan het bestreden besluit ten grondslag te leggen naar het oordeel van de rechtbank hiermee voldoende aannemelijk gemaakt dat het bouwplan niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 een grenswaarde is opgenomen. Aan bovengenoemde randvoorwaarde wordt dan ook voldaan. Er is van de zijde van eisers niets in geding gebracht dat enige twijfel aan de conclusies van dit rapport kan doen rijzen.
Gelet op de systematiek van titel 5.2 van de Wet milieubeheer is, anders dan eiser [eiser 3] heeft gesteld, nu aannemelijk is gemaakt dat het bouwplan niet in betekenende mate zal bijdragen aan de concentratie in de lucht van de in artikel 5.16, eerste lid, bedoelde stoffen, een specifiek op de effecten gericht onderzoek ingevolge deze bepaling niet meer vereist, anders dan het geval was onder de voorheen geldende regelgeving. Aan het nu voorliggende rapport behoeven daarom niet de eisen van een inzichtelijke en wetenschappelijk verantwoorde onderbouwing te worden gesteld. In dit geval hoeft immers slechts aannemelijk te worden gemaakt dat de gevolgen van het bouwplan op de luchtkwaliteit van zodanig geringe betekenis zijn dat een onderzoek dat wél aan de door eiser [eiser 3] bedoelde eisen voldoet niet meer noodzakelijk is. In dit geval is dat ruimschoots aannemelijk gemaakt, gelet op het verschil tussen ongeveer 100 verkeersbewegingen en de uit de regelgeving af te leiden grens van 2500 van het luchtkwaliteitrapport in dit geval niet vereist.
Verweerder kon voor dit geval zijn bevoegdheid vrijstelling te verlenen dan ook ontlenen aan het besluit van GS van 9 oktober 2007.
Nu eisers geen bezwaren hebben aangevoerd die betrekking hebben op de ruimtelijke onderbouwing, kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat het bouwplan niet van een goede ruimtelijke onderbouwing is voorzien.
Gesteld noch gebleken is dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling.
De rechtbank stelt voorts vast dat in het welstandsadvies van 10 december 2004 is vermeld dat ten aanzien van de compositie van de hoofdmassa en de gevelindeling, alsmede omtrent het materiaal- en kleurgebruik -derhalve op ondergeschikte punten- strijdigheid met het geldende beleid is geconstateerd.
De door verweerder -terzijde- genoemde gemeentelijke belangen, te weten de verplaatsing van het bedrijf van vergunninghouder om de nodige herstructurering van de dorpskern mogelijk te maken, acht de rechtbank van voldoende gewicht om een afwijking van het welstandsadvies te rechtvaardigen. De rechtbank komt gezien het vorenstaande niet toe aan de bespreking van de door verweerder gegeven motivering waarom het bouwplan toch voldoet aan de redelijke eisen van welstand.
Aangezien geen van de andere in artikel 44, eerste lid, van de Wow genoemde weigeringsgronden zich voordoet, heeft verweerder, gelet op dit artikellid in samenhang met artikel 56a, tweede lid, van de Wow, op goede gronden de gevraagde bouwvergunning eerste fase verleend.
De beroepen zijn ongegrond.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gegeven door mr. M.A. Dirks, mr. J.L. Verbeek en mr. M.J. van den Bergh en in het openbaar uitgesproken op 7 mei 2009, in tegenwoordigheid van de griffier
drs. A.C.P. Witsiers.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Voor eensluidend afschrift,
de griffier van de rechtbank 's-Gravenhage,