Uitspraak
VOORZIENINGENRECHTER VAN DE RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Afdeling 3
Reg.nrs.: AWB 09/5284 en 5295 AW
UITSPRAAK ingevolge artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
op het verzoek om een voorlopige voorziening en op het beroep van
[A], wonende te [plaats], eiser,
gemachtigde mr. M.A. de Billiet-Jonge,
ter zake van het besluit van 14 juli 2009 van de hoofddirecteur van het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI), verweerder, waarbij is beslist op het bezwaar van eiser tegen het besluit van 17 november 2008.
Bij het primaire besluit van 17 november 2008 heeft het Hoofd Productie van het KNMI eiser per 17 november 2008 als dienstopdracht opgedragen dat hij
1. zich in de communicatie met externe partijen tot weersinhoudelijke onderwerpen dient te beperken;
2. alle activiteiten die vallen buiten het lopen van operationele diensten binnen de weerkamer te De Bilt staakt;
3. de contacten met de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) dient te beëindigen;
4. de toegangspas tot de Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) dient in te leveren.
Voorts is medegedeeld dat het niet opvolgen van deze dienstopdracht als plichtsverzuim wordt aangemerkt.
Bij besluit van 14 juli 2009 heeft verweerder
- het bezwaar van eiser tegen de beperking in de communicatie met externe partijen tot weersinhoudelijke onderwerpen en het inleveren van de toegangspas niet-ontvankelijk verklaard, nu het besluit van 17 november 2008 op deze punten moet worden beschouwd als een dienstopdracht en niet als een appellabel besluit;
- het bezwaar van eiser tegen de staking van alle activiteiten die vallen buiten het lopen van operationele diensten en de beëindiging van de contacten met IVW gegrond verklaard wegens een motiveringsgebrek.
Aan eiser wordt de gelegenheid geboden om aan te geven op welke wijze hij schadeloos gesteld kan worden ter zake van de gederfde inkomsten als gevolg van het niet kunnen uitvoeren van de werkzaamheden in de periode tot 1 januari 2009.
Eiser heeft tegen het besluit van 14 juli 2009 beroep ingesteld (AWB 09/5295 AW). Voorts heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen, welke strekt tot schorsing van het besluit van 17 november 2008 ter zake van het staken van alle activiteiten die vallen buiten het lopen van operationele diensten en de beëindiging van de contacten met de IVW tot zes weken nadat op het beroep is beslist. (AWB 09/5284 AW).
Het verzoek is op 21 september 2009 ter zitting behandeld.
Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [A]. Voorts zijn verschenen [B] en [C].
I OVERWEGINGEN
1. Er bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:86 van Pro de Awb eveneens te beslissen in de hoofdzaak, nu naar het oordeel van de voorzieningenrechter nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van deze zaak.
Hetgeen verweerder in dit kader heeft aangevoerd kan niet tot een ander oordeel leiden.
2. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2.1 Eiser is sinds [datum] 1975 werkzaam bij het KNMI, laatstelijk in de functie van Adviseur/Specialistisch medewerker (meteoroloog) met als standplaats De Bilt.
2.2 Bij besluit van 17 november 2008 heeft verweerder eiser een dienstopdracht, bestaande uit vier onderdelen, gegeven. Bij brief van 2 december 2008 heeft eiser bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
2.3 Op 12 juni 2009 heeft de hoorcommissie verweerder van advies gediend.
2.4 Bij uitspraak van 9 juli 2009 heeft deze rechtbank het beroep van eiser tegen het met een besluit gelijk te stellen niet-tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van 2 december 2008 gegrond verklaard, het met een besluit gelijk te stellen niet-tijdig nemen van een besluit vernietigd en verweerder opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van die uitspraak een beslissing te nemen op het bezwaar (AWB 09/3646 AW).
2.5 Bij het thans bestreden besluit van 14 juli 2009 heeft verweerder het bezwaar van eiser gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk gegrond verklaard.
3. Eiser heeft aangevoerd dat het besluit van 14 juli 2009 niet correct is ondertekend, nu het niet is genomen namens de Minister van Verkeer en Waterstaat. Voorts is aangevoerd dat verweerder in dat besluit geen invulling heeft gegeven aan artikel 7:11, tweede lid, van de Awb, nu geen uitspraak is gedaan over het al dan niet herroepen van het besluit van 17 november 2008, althans dat deel van het besluit op grond waarvan het bezwaar gegrond is verklaard. Nu geen herroeping heeft plaatsgevonden, blijft de onrechtmatige situatie waarbij eiser van zijn werkzaamheden voor verweerder binnen de LNVL is ontheven, feitelijk gehandhaafd. Verweerder heeft niet geheel op grondslag van het bezwaar beslist, nu geen besluit is genomen naar aanleiding van het verzoek om vergoeding van de proceskosten. Eiser stelt dat verweerder ten onrechte de besluitvorming heeft gesplitst, nu is aangegeven dat een besluit over de verdere invulling van de functie van eiser zal volgen. Ten slotte heeft eiser aangevoerd dat sprake van een motiveringsgebrek.
4.1Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Algemeen rijksambtenarenreglement (ARAR) vindt de aanstelling van de ambtenaar plaats door Onze Minister.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, onder a, van het ARAR wordt onder Onze Minister verstaan: het hoofd van het betrokken ministerie.
4.2 Het KNMI is een agentschap dat volledig deel uitmaakt van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. De Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Minister) is, als hoofd van het betrokken ministerie, in het onderhavige geval bevoegd om een besluit te nemen met betrekking tot de aanstelling van eiser. De voorzieningenrechter stelt vast dat het bestreden besluit van 14 juli 2009 niet is genomen door of namens de Minister, maar door de hoofddirecteur van het KNMI die daartoe niet zelfstandig bevoegd was. Hierdoor is sprake van een bevoegdheidsgebrek. Dat de hoofddirecteur mogelijk gemandateerd is om bepaalde rechtspositionele beslissingen te nemen maakt dit niet anders. Het besluit van 14 juli 2009 moet, reeds vanwege het bevoegdheidsgebrek, worden vernietigd.
5. De voorzieningenrechter ziet, nu het bestreden besluit bovendien om andere redenen niet in stand kan blijven, aanleiding te overwegen als volgt.
De beperking in de communicatie met externe partijen tot weersinhoudelijke onderwerpen
5.1.1 De voorzieningenrechter overweegt dat de Minister bevoegd is te achten aanwijzingen te geven op grond van zijn binnen de organisatie geldende, algemene beheerstaak en het hem in de ambtelijke arbeidsverhouding toekomende werkgeversgezag.
De dienstopdracht aan eiser dat hij zich in communicatie met externe partijen dient te beperken tot weersinhoudelijke onderwerpen en dat deze communicatie op neutrale wijze, ontdaan van meningen en persoonlijke opvattingen met betrekking tot dienstuitvoering en/of eisers persoonlijke situatie, dient plaats te vinden, is te beschouwen als een aanwijzing in vorenbedoelde zin.
Gelet op de aard van de aanwijzing en het feit dat deze slechts bedoeld is om te gelden in het kader van de uitoefening van de dienst en nu de aanwijzing eiser niet in enig rechtspositioneel belang treft, betekent het vorenstaande tevens dat de onderhavige aanwijzing dient te worden aangemerkt als niet meer dan een normaal sturingsmiddel in de bestaande interne verhoudingen.
5.1.2 Op grond van het vorenstaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het besluit van 17 november 2008 op dit punt niet is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, noch ook als een andere handeling als bedoeld in artikel 8:1, tweede lid, van de Awb, zodat het niet vatbaar was voor bezwaar en beroep. Dit brengt met zich mee dat het bezwaar van eiser tegen het besluit van 17 november 2008 op dit punt terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
Het staken van alle activiteiten die vallen buiten het lopen van operationele diensten
5.2.1 Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eiser tegen het besluit van 17 november 2008, voor zover het betreft het staken van alle activiteiten die vallen buiten het lopen van operationele diensten binnen de weerkamer te De Bilt, gegrond verklaard wegens een motiveringsgebrek. Daarbij is medegedeeld dat het motiveringsgebrek niet wordt geheeld teneinde eiser niet in zijn processuele belangen te schaden en dat het KNMI op de verdere invulling van eisers functie terugkomt.
5.2.2 Niet in geschil is dat eisers werkzaamheden bij de LVNL vallen onder bedoelde activiteiten.
5.2.3 Bij brief van 29 juli 2009 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat eiser het voornemen kenbaar gemaakt dat eiser, met terugwerkende kracht vanaf 17 november 2008, zijn taken en werkzaamheden in De Bilt dient uit te voeren. De taken die aan eiser worden opgedragen zijn in overeenstemming met en passend binnen zijn functie. De precieze invulling van deze taken zal in een RKW gesprek worden vastgesteld door zijn direct leidinggevende.
Bij brief van 3 september 2009 heeft eiser zijn zienswijze gegeven op dit voornemen.
5.2.4 Ingevolge vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de Raad, zie onder meer de uitspraken van 28 april 2009, LJN: BI4187 en 17 juni 2003, LJN: AI0016) volgt uit hoofdstuk 7 van de Awb dat op het bezwaar tegen een primair besluit met één besluit wordt beslist. Getrapte wijze van besluitvorming met betrekking tot één primair besluit verdraagt zich niet met het bepaalde in artikel 7:11, tweede lid, van de Awb.
5.2.5 De voorzieningenrechter overweegt dat de besluitvorming die (het stelsel) van artikel 7:11 van Pro de Awb in bezwaar vergt, gelet op het feit dat op 29 juli 2009 een voornemenbrief aan eiser is gezonden en thans nog geen (nader) besluit is genomen, niet is voltooid. Er is, anders dan verweerder heeft betoogd, dan ook geen sprake van een situatie waarin de data van (deel)beslissingen dicht bij elkaar liggen en nog als één beslissing op bezwaar kunnen worden gezien. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de door verweerder toegepaste besluitvorming naar aanleiding van eisers bezwaar tegen het besluit van 17 november 2008, voor zover het betreft de mededeling dat eiser bepaalde activiteiten dient te staken, in strijd is met artikel 7:11 van Pro de Awb.
5.2.6 Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in de beslissing van 14 juli 2009 niet is vermeld dat het besluit van 17 november 2008 gedeeltelijk is herroepen, maar dat dit volgt uit de gegrondverklaring van het bezwaar op dit punt en dat, gelet op het motiveringsgebrek, nieuwe besluitvorming is geboden. De voorzieningenrechter volgt dit standpunt niet. Uit de uitspraak van de Raad van 2 oktober 2003, LJN: AM2584, volgt dat bij de beslissing op bezwaar uitdrukkelijk een besluit dient te worden genomen om het primaire besluit te herroepen en te vervangen dan wel die beslissing - ondanks de gegrondverklaring van het bezwaar - te handhaven. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat ten onrechte is nagelaten te besluiten of het primaire besluit van 17 november 2008 op dit punt wordt herroepen dan wel gehandhaafd.
5.2.7 De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat de beslissing op bezwaar op dit punt in strijd is met artikel 7:12 van Pro de Awb, nu bewust een motivering daarvan achterwege is gelaten.
5.2.8 Verweerder heeft eerst ter zitting een nadere motivering gegeven van zijn besluit voor zover het betreft het staken van alle activiteiten die vallen buiten het lopen van operationele diensten. De voorzieningenrechter is van oordeel dat hiermee het motiveringsgebrek niet kan worden hersteld, maar ziet aanleiding nog te overwegen als volgt.
Verweerder heeft ter zitting medegedeeld dat eiser ongeveer 80% van zijn werktijd op Schiphol werkzaam was en 20% te De Bilt. Na het primaire besluit van 17 november 2008 diende eiser zijn werkzaamheden alleen in De Bilt uit te voeren. Verweerder heeft bij brief van 17 februari 2009 de LNVL medegedeeld dat het KNMI in december 2008 heeft besloten het takenpakket van eiser aan te passen, waardoor bij externe afnemers niet langer meer de inzet van eiser plaatsvindt. De voorzieningenrechter is van oordeel dat hieruit blijkt dat verweerder de functie van eiser heeft gewijzigd.
De getroffen maatregel is volgens verweerder het gevolg van eisers houding en gedrag in een externe omgeving. Eiser heeft zich volgens verweerder bij herhaling op negatieve wijze uitgelaten over het KNMI. De voorzieningenrechter overweegt dat uit de stukken blijkt dat vóór 2006 een verschil van inzicht heeft bestaan tussen eiser en zijn leidinggevende op het gebied van communicatie met de LVNL. De voorzieningenrechter neemt in aanmerking dat uit het verslag van het functioneringsgesprek dat op 1 april 2008 met eiser is gevoerd over zijn functioneren in de periode maart 2006 tot april 2008 blijkt dat er in de achterliggende tijd wat spanningen zijn geweest rond het lesgeven bij de LVNL. Desondanks heeft eiser tijdens die periode goed gefunctioneerd, met name richting de klanten. De relatie LVNL-KNMI is op operationeel niveau uitstekend. Er zijn geen afspraken gemaakt ter verbetering van het functioneren van eiser. Niet gebleken is dat eiser over de periode na april 2008 is aangesproken op een negatieve houding of gedrag. De voorzieningenrechter neemt voorts in aanmerking dat de LVNL bij brief van 15 mei 2009 aan de gemachtigde van eiser heeft medegedeeld dat vanuit de LVNL nooit klachten zijn geuit richting het KNMI omtrent het functioneren van eiser. Van de door verweerder gestelde houding en gedrag van eiser, die de getroffen maatregel rechtvaardigen, is derhalve niet gebleken.
5.2.9 Gelet op het vorenstaande kan het bestreden besluit van 14 juli 2009 op dit punt niet in stand blijven. Het daartoe bevoegde gezag dient op dit punt een nieuw besluit te nemen.
De beëindiging van de contacten met de IVW
5.3.1 Niet in geschil is dat de beëindiging van de contacten met de IVW ziet op nevenwerkzaamheden van eiser, die door hem reeds twintig jaar werden verricht.
5.3.2 Vanaf 1 januari 2009 zijn alle taken die voortvloeien uit de verantwoordelijkheid van de Minister van Verkeer en Waterstaat voor de uitvoering van de theorie-examens voor luchtvarenden, welke voor die datum werden uitgevoerd door de IVW, belegd bij het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: CBR).
Dit betekent dat het verbod van verweerder om contacten met de IVW te onderhouden is beperkt tot de periode 17 november 2008 tot 1 januari 2009.
5.3.3 Van de zijde van verweerder is bij e-mailbericht van 9 februari 2009 aan de gemachtigde van eiser medegedeeld dat verweerder geen bezwaar heeft tegen het invullen van nevenwerkzaamheden bij het CBR, nu dit geen klant is van het KNMI en die werkzaamheden derhalve niet vallen onder de aanzegging.
5.3.4 Verweerder heeft zich in de bezwaarprocedure in zijn verweerschrift van 1 april 2009 op het standpunt gesteld dat in het besluit van 17 november 2008 voor wat betreft de ontzegging van de uitoefening van nevenfuncties geen bevoegdelijk genomen besluit kan worden gelezen.
Verweerder heeft zich in het aanvullend verweerschrift van 22 april 2009 op het standpunt gesteld dat, voor zover sprake is geweest van de onbevoegde ontzegging van de uitoefening van nevenfuncties, ter zake geen afzonderlijke besluitvorming zal plaatsvinden door het bevoegde gezag. Er bestaat geen reden meer om het bevoegde gezag het onbevoegdelijk genomen besluit te laten bekrachtigen. Gebleken is dat om nevenwerkzaamheden ging die op de gebruikelijke wijze gemeld konden worden. Daar waar besluitvorming op dit punt heeft plaatsgevonden heeft deze de facto nimmer bestaan.
In beroep heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiser op 9 februari 2009 in kennis is gesteld dat niets de uitvoering van de nevenwerkzaamheden in de weg stond en dat deze mededeling dient te worden beschouwd als een besluit.
5.3.5 De voorzieningenrechter overweegt dat het besluit van 17 november 2008 op dit punt een verbod bevat dat is gericht op rechtsgevolg. Derhalve is sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. De mededeling van 9 februari 2009 kan niet als een besluit worden aangemerkt, nu daarin niet expliciet is aangegeven dat het besluit van 17 november 2008 op dit punt wordt herroepen. Bovendien is in het aanvullend verweerschrift van 22 april 2009 te kennen gegeven dat op dit punt geen nadere besluitvorming zal plaatsvinden. Nu verweerder zich zowel formeel als materieel op het standpunt heeft gesteld dat het besluit van 17 november 2008 op dit punt geen stand kan houden, had verweerder naast de gegrondverklaring van het bezwaar tevens het besluit van 17 november 2008 op dit punt moeten herroepen.
5.3.6 Gelet op het vorenstaande kan het bestreden besluit van 14 juli 2009 op dit punt niet in stand blijven. Het daartoe bevoegde gezag dient op dit punt een nieuw besluit te nemen.
Het inleveren van de toegangspas tot de LVNL
5.4.1 Ingevolge vaste jurisprudentie van de Raad (zie onder meer de uitspraak van 21 augustus 2008, LJN: BF0131) kan het blokkeren van de toegangspas niet worden gezien als een ontzegging van de toegang tot de dienst, maar slechts als een regulering van het bezoek van de betrokkene aan diens werkplek.
5.4.2 Verweerder heeft ter zitting medegedeeld dat de aanwijzing tot het inleveren van de toegangspas niet is bedoeld als ontzegging van de toegang tot de LVNL. Het betreft hier geen gebouw van het KNMI. De toegangspas is niet nodig, nu het werk bij de LVNL niet meer behoeft te worden verricht.
5.4.3 De onderhavige aanwijzing dient te worden aangemerkt als niet meer dan een normaal sturingsmiddel in de bestaande interne verhoudingen. Het besluit van 17 november 2008 is op dit punt niet aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), noch ook als een andere handeling als bedoeld in artikel 8:1, tweede lid, van de Awb, zodat het niet vatbaar was voor bezwaar en beroep. Dit brengt met zich mee dat het bezwaar van eiser tegen het besluit van 17 november 2008 op dit punt terecht niet-ontvankelijk is verklaard.
De voorzieningenrechter geeft het daartoe bevoegde gezag wel in overweging dit aspect nader te bezien bij de te maken heroverweging van zijn besluit op dit punt.
Proceskosten bezwaarprocedure
5.5.1 Tussen partijen is niet in geschil, en ook voor de voorzieningenrechter staat vast, dat het verzoek om vergoeding van de proceskosten bij het aanvullend bezwaarschrift van 6 januari 2009 tijdig, dat wil zeggen voordat met het besluit van 14 juli 2009 op het bezwaar was beslist, is ingediend.
Bij het bestreden besluit van 14 juli 2009 had derhalve, gelet op artikel 7:15, derde lid, van de Awb op het verzoek dienen te worden beslist. Nu dit achterwege is gelaten, is het besluit van 14 juli 2009 onvolledig. Mede gelet op het gegeven dat het bezwaar gedeeltelijk gegrond is verklaard en verweerder het besluit van 17 november 2008 ter zake van de beëindiging van de contacten met de IVW had moeten herroepen, moet worden geconcludeerd dat het besluit van 17 november 2008 onrechtmatig is en dat die onrechtmatigheid aan verweerder is te wijten.
Verweerder heeft ter zitting medegedeeld dat de proceskosten van eiser zullen worden vergoed.
5.5.2 Verweerder wordt derhalve veroordeeld in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. De kosten van verleende rechtsbijstand worden begroot op € 644,--. Verweerder dient met betrekking tot de te vergoeden reiskosten nader in overleg te treden met eiser.
6. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit van 14 juli 2009 dient te worden vernietigd. Verweerder dient te bewerkstelligen dat het daartoe bevoegde gezag een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
7. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen zoals door eiser is verzocht. Voor zover het betreft het verzoek tot schorsing van het besluit van 17 november 2008 ter zake van het staken van alle activiteiten die vallen buiten het lopen van operationele diensten overweegt de voorzieningenrechter dat de activiteiten bij de LVNL sinds 17 november 2008 zijn beëindigd en dat het mede als gevolg van de nog te verrichten heroverweging niet duidelijk is of deze activiteiten nog kunnen worden ingevuld. Voor zover het betreft het verzoek tot schorsing van het besluit van 17 november 2008 ter zake van de beëindiging van de contacten met de IVW overweegt de voorzieningenrechter dat verzoeker op dit punt geen belang heeft bij een voorlopige voorziening, nu de betreffende werkzaamheden reeds per 1 januari 2009 zijn beëindigd door overdracht van taken naar het CBR.
Wel ziet de voorzieningenrechter in de zeer lange duur en de wijze van besluitvorming aanleiding een voorlopige voorziening te treffen in die zin dat het daartoe bevoegde gezag een beslissing op het bezwaar van eiser dient te nemen binnen zes weken na dagtekening van deze uitspraak.
8. Ten slotte ziet de voorzieningenrechter aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 644,--.
III BESLISSING
De voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
1. verklaart het beroep gegrond;
2. vernietigt het bestreden besluit van 14 juli 2009;
3. draagt verweerder op te bewerkstelligen dat het daartoe bevoegde gezag met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit neemt op het bezwaar van eiser;
4. treft de voorlopige voorziening dat het daartoe bevoegde gezag het nieuwe besluit op het bezwaar van eiser neemt binnen zes weken na de dagtekening van deze uitspraak;
5. bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht, te weten 2x € 150,--, vergoedt;
6. veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1288,--, welk bedrag aan eiser moet worden vergoed.
Aldus vastgesteld door mr. M.D.J. van Reenen-Stroebel, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van de griffier A.J. Faasse - van Rossum.
Uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2009.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak, voor zover daarbij op het beroep is beslist, kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.