Uitspraak
RECHTBANK ’S-GRAVENHAGE
Zittinghoudende te Roermond
Sector bestuursrecht, meervoudige kamer
Vreemdelingenkamer
Procedurenummer: AWB 09 / 20341
Uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:70 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
inzake
[naam eiseres], eiseres,
gemachtigde mr. S.E.B. den Boer,
tegen
Het Bestuur van het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers, verweerder.
1. Procesverloop
1.1. Bij fax van 5 juni 2009 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 2 juni 2009. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het verzoek tot het vergoeden van de kosten ten behoeve van een contra-expertise taalanalyse.
1.2. Voorts heeft eiseres bij verzoekschrift van 9 juni 2009 de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht bij wege van voorlopige voorziening te bepalen dat binnen vijf werkdagen na de uitspraak in voorlopige voorziening aan eiseres de gevraagde vergoeding wordt uitgekeerd. Subsidiair is verzocht verweerder te gelasten binnen vijf werkdagen een schriftelijke toezegging te verzenden tot vergoeding van de totale kosten van fase 1 van de contra-expertise.
1.3. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden. De ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan eiseres gezonden.
1.4. Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank van 13 juli 2009. Aldaar heeft eiseres zich laten vertegenwoordigen door mr. J.A. Tegenbosch, kantoorgenoot van haar gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. F. Sepmeijer en mevrouw E. Snelleman.
1.5. Voormeld verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening (met procedurenummer AWB 09/20891) is op 13 juli 2009 eveneens op een zitting behandeld.
2. Overwegingen
2.1. Op 30 maart 2009 heeft eiseres aan verweerder verzocht toestemming te verlenen voor het maken van de door haar verschuldigde kosten in verband met het laten verrichten van een contra-expertise taalanalyse eerste en tweede fase ter hoogte van EUR 1.463,-. Deze contra-expertise is verricht door De Taalstudio.
2.2. Bij besluit van 2 juni 2009 heeft verweerder afwijzend beslist op dit verzoek, voor zover het de te maken kosten voor de eerste fase betreft, omdat deze kosten niet zouden zijn te beschouwen als noodzakelijke kosten. Voor zover het de tweede fase betreft, is verweerder bereid de daaraan verbonden kosten te vergoeden tot een maximumbedrag van EUR 800,-.
2.3. Tegen dit besluit heeft eiseres onderhavig beroep ingesteld. Ter beoordeling van de rechtbank ligt voor de vraag of het besluit van 2 juni 2009 de toets in rechte kan doorstaan. Blijkens de gronden van het beroep en het verhandelde ter zitting is alleen aan de orde de vraag of verweerder terecht heeft geoordeeld dat de door eiseres verzochte vergoeding van de kosten voor de eerste fase contra-expertise geen noodzakelijke kosten zijn als bedoeld in artikel 17, vierde lid, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen2005 (Rva 2005), zodat deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen. De inhoud van het bestreden besluit is niet betwist voor zover daarbij de vergoeding van de door verweerder noodzakelijk bevonden kosten voor de tweede fase contra-expertise taalanalyse aan een maximum van EUR 800,-- is gebonden.
2.4. De rechtbank zal zich bij zijn oordeel dan ook beperken tot het onder 2.3 aangegeven punt van geschil.
2.5. Dienaangaande wordt het volgende overwogen.
2.6. Artikel 12 van Pro de Wet Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (Wet COA) stelt de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie in staat regels vast te stellen met betrekking tot verstrekkingen aan asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen in een opvangvoorziening.
2.7. In artikel 9, eerste lid, aanhef en onder g, van de Rva 2005 is bepaald dat de opvang in een opvangvoorziening in elk geval de betaling van buitengewone kosten omvat.
2.8. In artikel 17, eerste lid, van de Rva 2005 is bepaald dat een asielzoeker een vergoeding kan ontvangen voor buitengewone kosten, zoals bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder g, van de Rva 2005, die hij heeft gemaakt. Ingevolge het tweede lid van dit artikel zijn buitengewone kosten noodzakelijke kosten die vanwege hun aard of hoogte in redelijkheid niet geacht kunnen worden door de asielzoeker zelf te worden betaald. Voorts bepaalt het derde lid van voormeld artikel dat buitengewone kosten slechts worden betaald voor zover vooraf door het orgaan aan de asielzoeker toestemming is verleend voor het maken van deze kosten, met uitzondering van kosten die voortvloeien uit noodsituaties waarin geen mogelijkheid bestond tot het verzoeken om toestemming. Vervolgens bepaalt het vierde lid dat een asielzoeker aanspraak maakt op vergoeding van buitengewone kosten in geval het noodzakelijke kosten betreft en in die kosten niet op andere wijze kan worden voorzien.
2.9. Uit de motivering van het bestreden besluit, het verweerschrift en de toelichting ter zitting, blijkt dat verweerder zich bij zijn standpuntbepaling dat de kosten van de eerste fase van een door De Taalstudio te verrichten contra-expertise niet zijn te beschouwen als noodzakelijke kosten, heeft gebaseerd op de “Handleiding Vergoeding Buitengewone Kosten op grond van artikel 17 Rva Pro 2005” (de Handleiding) van 1 maart 2009. Deze Handleiding dient ter uitvoering van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder g, en artikel 17 van Pro de Rva 2005. De Handleiding geeft in paragraaf 2.2. een nadere beschrijving van wat volgens verweerder moet worden verstaan onder “noodzakelijke kosten” in de zin van artikel 17 van Pro de Rva 2005. Deze beschrijving luidt als volgt:
“Van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen, dient in redelijkheid geoordeeld te kunnen worden dat zij noodzakelijk zijn. Wat als redelijk wordt aangemerkt zal per individueel verzoek of situatie kunnen verschillen. Uit de toelichting op de Rva 2005 volgt dat de regelgever onder redelijkheid in ieder geval heeft verstaan kosten die voor de asielzoeker onontbeerlijk zijn. Voorts dient onder redelijkheid te worden verstaan dat de kosten in enige mate gerelateerd zijn aan het verblijf in een opvangvoorziening of aan de (medisch en mentale) situatie van betrokkene. Dit betekent dat het mogelijk is dat ook kosten vergoed worden die niet opgehangen zijn aan, of verbonden zijn met de asielprocedure.”
2.10. Artikel 17, eerste lid, van de Rva geeft een bevoegdheid tot het toekennen van een vergoeding indien er sprake is van noodzakelijke kosten. In het kader van de beantwoording van de vraag of aan de bevoegdheidsvoorwaarde is voldaan dient naar het oordeel van de rechtbank eerst beoordeeld te worden of de kosten waarvoor vergoeding wordt gevraagd zich voordoen, ten tweede dient te worden beoordeeld of die kosten in het individuele geval noodzakelijk zijn en ten derde dient te worden beoordeeld of de als noodzakelijk geachte kosten vanwege hun aard of hoogte in redelijkheid niet door de vreemdeling zelf kunnen worden betaald.
2.11. Aan de afwijzing van vergoeding van de kosten van de eerste fase van de door De Taalstudio te verrichten contra-expertise ligt ten grondslag dat er sprake is van zich voordoende kosten maar dat de tweede onder 2.10 te beoordelen vraag voor negatieve beantwoording in aanmerking komt, waarbij verweerder toepassing heeft gegeven aan de Handleiding.
2.12. De rechtbank overweegt dat noodzakelijkheid naar haar aard een begrip is waarbij de invulling een zekere beoordeling vergt. De bewoordingen van de Handleiding wijzen ook in die richting. Het ligt op de weg van verweerder bij zijn besluitvorming aan die beoordeling gestalte te geven. Dit brengt mee dat aan de rechtbank slechts een beperkte toetsingsbevoegdheid toekomt in die zin dat de rechtbank het standpunt van verweerder dat aan het noodzakelijkheidcriterium niet is voldaan heeft te respecteren tenzij gezegd moet worden dat verweerder daarmee in strijd heeft gehandeld met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel met enig algemeen rechtsbeginsel.
2.13. De Handleiding is niet overeenkomstig het bepaalde in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb vastgesteld en heeft aldus niet de status van beleidsregel in de zin van die bepaling, maar van een vaste gedragslijn. Verweerder mag deze gedragslijn echter volgen, mits hij de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert.
2.14. Niet ter discussie staat dat verweerder tot 1 maart 2009, de datum van inwerkingtreding van de Handleiding, de op grond van de Rva 2005 gevraagde vergoedingen in verband met een contra-expertise als hier in geding steeds heeft vergoed, zonder de noodzaak van de in dat kader verrichte werkzaamheden en de hoogte van de in verband met die werkzaamheden te maken kosten (nader) te beschouwen. De sterke stijging van de kosten per verrichte contra-expertise, alsmede het sterk stijgende totale aantal aangevraagde vergoedingen waren voor het COA echter aanleiding om te bezien welke kosten voor het laten verrichten van een contra-expertise daadwerkelijk noodzakelijk zijn. Ook de hoogte van het te vergoeden bedrag werd daarbij in ogenschouw genomen. In aansluiting hierop heeft het COA haar beleid met betrekking tot de vergoeding van de kosten van contra-expertise met ingang van 1 maart 2009 op de hierboven beschreven wijze aangescherpt. Deze aanscherping heeft ertoe geleid dat in beginsel de kosten die De Taalstudio voor de eerste fase in rekening brengt niet meer worden vergoed.
2.15. Weliswaar kunnen – indachtig het rechtszekerheidsbeginsel – eisen gesteld worden aan het wijzigen van een beslispraktijk ten nadele van belanghebbenden maar de rechtbank ziet geen reden om te oordelen dat de hierboven geschetste gang van zaken die aan te leggen toets niet kan doorstaan. Daartoe acht de rechtbank met name van belang dat uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de vreemdeling niet als gevolg van de aangescherpte beleidslijn voortaan buiten staat zou zijn gesteld om een taalanalyse te weerleggen door middel van een contra-expertise. Verweerder heeft ter zitting te kennen gegeven dat er buiten De Taalstudio voldoende andere mogelijkheden zijn om een contra-expertise te verkrijgen. Eiseres heeft zulks niet afdoende betwist. Bovendien acht de rechtbank daarbij van belang dat verweerder geruime tijd voor de wijziging van de Handleiding deze wijziging heeft gecommuniceerd met De Taalstudio, zodat dit instituut voldoende tijd heeft gehad om haar werkwijze daarop aan te passen, hetgeen, zo is de rechtbank ambtshalve uit een andere zaak bekend, ook daadwerkelijk in een geval is geschied.
2.16. Voorts overweegt de rechtbank het volgende.
2.17. In een brief van 24 september 2008 heeft De Taalstudio een uiteenzetting gegeven van de werkzaamheden, zoals die worden verricht tijdens de eerste fase contra-expertise taalanalyse. Genoemd zijn de navolgende werkzaamheden:
- het verwerven en verwerken van gegevens over de levensloop van de betrokken asielzoekers en diens gestelde herkomst;
- het vergelijken van deze gegevens met gedetailleerde interne en externe bronnen;
- het inwinnen van specifieke informatie bij onafhankelijke deskundigen;
- het opstellen van het verwachte taalprofiel van de betrokken vreemdeling in het licht van diens gestelde levensloop en herkomst;
- het beoordelen van de argumenten in de taalanalyse van het Bureau Land en Taal (BLT);
- het beoordelen van de kwalificaties ter zake van de analist en linguïst die de taalanalyse van het BLT hebben uitgevoerd;
- het bepalen over welke taal of talen het onderzoek moet gaan;
- het vaststellen wat de vraagstelling van het taalonderzoek kan zijn;
- het bepalen welke deskundige de zaak in de tweede fase zou moeten beoordelen;
- het vaststellen of er aanvullende informatie nodig is voor het onderzoek in de tweede fase;
- het beoordelen van de interpretatie die in een eenmaal uitgebrachte beschikking (of een voornemen) aan de resultaten van de taalanalyse is toegekend;
- het opstellen van een dossieranalyse ten behoeve van de vreemdeling of diens gemachtigde, waarin de beoordeling van de taalanalyse wordt gemotiveerd;
- het opstellen van een Plan van Aanpak voor de vreemdeling of diens gemachtigde, waarin de mogelijkheden van een contra-expertise helder uiteen worden gezet;
- het per taal beoordelen van de kwaliteit en kwantiteit van de spraak die beschikbaar is op de opname van het taalanalyse-interview en
- het vaststellen of een aanvullende opname noodzakelijk is.
2.18. Eiseres heeft deze werkzaamheden in de ter zitting overgelegde pleitnotitie – samengevat weergegeven – als volgt nader toegelicht.
2.19. Het is van essentieel belang dat een medewerker van De Taalstudio onderzoekt wat de levensloop is geweest van iemand en welke informatie uit externe bronnen hieraan gekoppeld kan worden. Aan de hand hiervan kan immers het verwachte taalprofiel worden opgesteld; dat kan anders zijn dan het door de vreemdeling gestelde taalprofiel. Anders dan door verweerder gesteld, beschikt de gemachtigde van de vreemdeling niet over de vereiste deskundigheid om tot dat profiel te komen. Voorts is het uit oogpunt van efficiëntie nodig om de argumenten van het BLT in de taalanalyse te onderwerpen aan een eerste beoordeling. Het kan immers ook zo zijn dat de argumenten van het BLT valide zijn en een contra-expertise aldus geen zin heeft. Vervolgens dienen de kwalificaties beoordeeld te worden van de analist en linguïst die namens het BLT de taalanalyse hebben uitgevoerd. Weliswaar wordt het BLT aangemerkt als een ter zake deskundig bureau, maar dat wil niet zeggen dat dit bureau geen fouten maakt. Zo kan het voorkomen dat het BLT mogelijk van een ander verwacht taalprofiel is uitgegaan, waardoor een verkeerd gekwalificeerde taalanalist is ingeschakeld. Voorts is het noodzakelijk dat wordt bepaald over welke taal of talen het onderzoek moet gaan; er kan daarbij niet blind gevaren worden op de informatie uit de taalanalyse van het BLT. Verder is de vraagstelling, anders dan verweerder beweert, bij het uitvoeren van een contra-expertise niet standaard het “aannemelijk maken van het door de asielzoeker gestelde ten aanzien van zijn herkomst”. Daarnaast is het exclusief aan De Taalstudio om te bepalen welke deskundige de zaak in de tweede fase zou moeten beoordelen. Verweerder heeft deze noodzaak weliswaar erkend, maar heeft de daaraan verbonden reële kosten ten onrechte niet vergoed. Evenzeer is het uit oogpunt van efficiëntie noodzakelijk dat de contra-expert bij aanvang van zijn analyse beschikt over alle benodigde informatie. Ook de interpretatie die in een eenmaal uitgebrachte beschikking aan de resultaten van de taalanalyse is toegekend, is een taak die alleen een taalkundige kan verrichten. Voorts maakt het opstellen van een Plan van Aanpak onderdeel uit van de contra-expertise. Het per taal beoordelen van de kwaliteit en de kwantiteit is eveneens een taak die dient te gebeuren, en wel door een specialist. Dit geldt ook voor het vaststellen of een aanvullende bandopname noodzakelijk is. Die vaststelling dient in een zo vroeg mogelijk stadium van de contra-expertise te gebeuren.
2.20. Verweerder heeft daartegenover gesteld dat de kosten die niet samenhangen met de daadwerkelijke contra-expertise op de taalanalyse van de IND niet voor vergoeding in aanmerking komen omdat ze niet noodzakelijk zijn. Als niet-noodzakelijke kosten die door commerciële bemiddelingsfirma’s worden geschaard onder de kosten van een contra-expertise op een taalanalyse kunnen volgens verweerder worden genoemd:
- kosten voor het vervaardigen van een aanvullende bandopname;
- kosten welke samenhangen met rapporten betreffende onderzoeken naar psychologische, etnologische, culturele dan wel antropologische aspecten van een zaak;
- kosten die samenhangen met juridische werkzaamheden;
- kosten van onderzoekingen en rapportages verricht door medewerkers van bemiddelingsfirma’s voorafgaande aan het laten verrichten van het eigenlijke tegenonderzoek door een contra-expert.
Een contra-expertise, aldus verweerder, omvat een verificatie van een reeds uitgevoerd onderzoek en het daaraan ten grondslag liggende reeds beschikbare feitenmateriaal en het naar aanleiding daarvan opgestelde rapport. De contra-expert kan zich beperken tot de beoordeling van het eerder verzamelde feitenmateriaal (“is dat zorgvuldig verzameld en is kwantitatief en kwalitatief voldoende materiaal voorhanden?”) en tot de beoordeling van de schriftelijke neerslag van de bevindingen van de eerste deskundige (“zijn diens bevindingen houdbaar in het licht van het feitenmateriaal of valt op diens conclusies af te dingen?”). Verderstrekkend onderzoek is volgens verweerder, voor het doel waarvoor de contra-expertise wordt gevraagd, niet noodzakelijk. Verweerder benadrukt dat een contra-expertise niet meer is (of hoeft te zijn) dan een her-analyse van reeds eerder door een deskundige van het BLT verzameld feitenmateriaal. De feitenvergaring is reeds door het BLT uitgevoerd, aldus verweerder. Het is volgens verweerder niet noodzakelijk dat de contra-expert bij voorbaat en zelfs standaard het werk van de eerste deskundige overdoet.
2.21. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op grond van het vorenstaande in redelijkheid tot de conclusie is kunnen komen dat de kosten die De Taalstudio voor de eerste fase van de contra-expertise in rekening brengt, niet zijn te beschouwen als noodzakelijke kosten in de zin van de Rva. Het is naar dezerzijds oordeel niet noodzakelijk dat de contra-expert bij voorbaat en zelfs standaard het voorbereidende werk van de eerste deskundige overdoet; een her-analyse volstaat in beginsel. Met het door eiseres gestelde zijn geen termen aanwezig voor de conclusie dat de contra-expert bij aanvang van de daadwerkelijke contra-analyse niet volledig geïnformeerd is of kan zijn, indien de uitvoering van de werkzaamheden van de zogenoemde eerste fase niet (meer) exclusief door De Taalstudio worden verricht. Daarbij acht de rechtbank onder meer van belang dat het hier veelal werkzaamheden van feitelijke aard betreft waarvoor een specifieke taalkundige vaardigheid niet op voorhand nodig is. Zo valt onvoldoende in te zien dat een verwacht taalprofiel per se door een linguïst dient te worden geschetst. Naar dezerzijds oordeel is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat een dergelijke schets niet kan worden gemaakt aan de hand van algemeen beschikbare bronnen en dat daarbij specifieke taalkundige kennis is vereist. In gelijke zin oordeelt de rechtbank ten aanzien van de stelling van eiseres dat niet blind gevaren kan worden op de informatie uit de taalanalyse van het BLT, als het gaat om de keuze voor de taal waarin de contra-expertise moet worden uitgevoerd. Ook hetgeen voor het overige is aangevoerd, maakt niet dat het standpunt van verweerder over de noodzakelijkheid van de kosten van de eerste fase contra-expertise taalanalyse door De Taalstudio rechtens niet houdbaar is.
2.22. Evenmin is er sprake van bijzondere omstandigheden die nopen tot afwijking van de gedragslijn met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb. In het geval van eiseres is niet meer informatie beschikbaar dan een rekening van De Taalstudio betreffende de eerste fase. Deze rekening bevat geen verbijzondering van de gemaakte kosten. Ook in hetgeen van de zijde van eiseres nog naar voren is gebracht, maakt niet dat verweerder van zijn hierboven aangegeven gedragslijn had moeten afwijken.
2.23. Gelet op het vorenstaande, is de rechtbank van oordeel dat het besluit voldoende gemotiveerd is. Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard.
2.24. Van omstandigheden op grond waarvan één van de partijen zou moeten worden veroordeeld in de door de andere partij gemaakte proceskosten, is de rechtbank niet gebleken.
2.25. Mitsdien wordt beslist als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gedaan door mr. B.W.P.M. Corbey-Smits, mr.drs. E.J. Govaers (voorzitter) en mr. J.M.H. Rijken-Lie in tegenwoordigheid van mr. W.A.M. Bocken als griffier en in het openbaar uitgesproken op 27 november 2009.
w.g. mr. W.A.M. Bocken,
griffier
w.g. mr.drs. E.J. Govaers,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
verzonden op: 27 november 2009
Een belanghebbende en het bestuursorgaan kunnen tegen deze uitspraak binnen vier weken na de datum van verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, onder vermelding van "hoger beroep vreemdelingenzaken", Postbus 16113, 2500 BC te ’s-Gravenhage. Ingevolge artikel 85 van Pro de Vw 2000 bevat het beroepschrift een of meer grieven tegen de uitspraak. Artikel 6:5 van Pro de Awb bepaalt onder meer dat bij het beroepschrift een afschrift moet worden overgelegd van de uitspraak.