Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Afdeling 3, meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 09/8097 BESLU
UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
de Christelijke Scholengemeenschap Willem de Zwijger, gevestigd te Schoonhoven, eiseres,
gemachtigde mr. W.E.M. Klostermann, advocaat te Zwolle,
en
het college van burgemeester en wethouders van Schoonhoven, verweerder.
I PROCESVERLOOP
Bij besluit van 18 december 2008, verzonden op 12 januari 2009, heeft de raad van de gemeente Schoonhoven het huisvestingsprogramma onderwijs (HVP) 2009 vastgesteld waarbij de aanvraag van eiseres voor uitbreiding van haar schoolgebouw is afgewezen.
Bij brief van 7 oktober 2009, verzonden op 9 oktober 2009, ondertekend door het dagelijks bestuur van de K5-gemeenten, is in afwijking van het advies van de Commissie bezwaarschriften Schoonhoven, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft hiertegen bij brief van 17 november 2009, ingekomen bij de rechtbank op 18 november 2009, beroep ingesteld.
De zaak is op 11 maart 2010 ter zitting behandeld.
Eiseres heeft zich doen vertegenwoordigen door [A] (rector) en [B] (administrateur), bijgestaan door de advocaat van eiseres.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [C], [D] en [E] (wethouder van onderwijs).
II OVERWEGINGEN
1 De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld welk bestuursorgaan bevoegd was het bestreden besluit te nemen.
Ingevolge artikel 76f, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) stellen burgemeester en wethouders jaarlijks ten behoeve van het onderwijs op het grondgebied van de gemeente een huisvestingsprogramma vast. Hieruit volgt dat de raad onbevoegd was het huisvestingsprogramma vast te stellen zoals is gebeurd in het primaire besluit van 18 december 2008.
De brief van 7 oktober 2009 die aan eiseres naar aanleiding van het bezwaar is gezonden, is ondertekend door het dagelijks bestuur van de K5-gemeenten, waarbij de K5 het openbaar lichaam is dat door de gemeenten Bergambacht, Nederlek, Ouderkerk, Schoonhoven en Vlist tot stand is gebracht in het kader van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Hiertoe is de Gemeenschappelijke regeling K5-gemeenten (GR-K5) opgesteld. Artikel 6, derde lid, van de GR-K5 maakt het K5-bestuur weliswaar op het gebied van onderwijs verantwoordelijk voor beleidsvoorbereiding en uitvoering van de taken van de operationele diensten, maar strekt naar het oordeel van de rechtbank niet tot overdracht van de bevoegdheid gegeven in artikel 76f, eerste lid, van de WVO. Dit betekent dat - zoals verweerder ter zitting heeft erkend - het college van burgemeester en wethouders van Schoonhoven het bevoegde orgaan is voor het nemen van een besluit op bezwaar.
In de eerdergenoemde brief van 7 oktober 2009 wordt gesteld dat "het K5-bestuur namens de gemeente Schoonhoven belast is met de afhandeling van het bezwaarschrift" en dat "nadat het college van Schoonhoven op 6 oktober 2009 haar standpunt heeft bepaald, wij [het dagelijks bestuur] op 7 oktober 2009 conform het collegestandpunt hebben besloten het advies van de commissie bezwaarschriften niet over te nemen." Dit laatste citaat verwijst naar een namens verweerder ondertekend document gedateerd 5 oktober 2009 (B16 in het procesdossier) waaruit blijkt dat verweerder het standpunt inneemt dat hij akkoord gaat met de voorgestelde en vervolgens gevolgde wijze van afdoening van het bezwaarschrift. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het dagelijks bestuur van de K5-gemeenten een besluit als het onderhavige voorbereidt en dat vervolgens verweerder het besluit neemt waarna het dagelijks bestuur van de K5-gemeenten daar uitvoering aan geeft. De rechtbank leidt hieruit af dat het besluit het bezwaar ongegrond te verklaren door verweerder op 5 oktober 2009 is genomen en dat de brief van 7 oktober 2009 daar de uitwerking van is. Het feit dat de brief van 7 oktober 2009 ten onrechte door de ondertekening en de gekozen bewoording de suggestie wekt dat het besluit op die datum door het dagelijks bestuur van de K5-gemeenten is genomen, vormt weliswaar een gebrek in de bekendmaking en de motivering van het besluit, maar kan naar het oordeel van de rechtbank niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden, nu eiseres hierdoor niet in haar belangen is geschaad.
Alles overziend is de rechtbank van oordeel dat het besluit op bezwaar door het bevoegde orgaan is genomen, zodat het bevoegdheidsgebrek in het primaire besluit is gerepareerd.
2 Verweerder heeft voor het opstellen van de motivering van het bestreden besluit gebruik gemaakt van het juridisch adviesbureau E&S Advies en Management. Eiseres heeft gesteld dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld op het door dit bureau uitgebrachte advies te reageren alvorens het besluit op bezwaar werd genomen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet onzorgvuldig heeft gehandeld door het advies niet eerst aan eiseres voor te leggen alvorens het bestreden besluit te nemen. Het bedoelde advies is immers woord voor woord overgenomen door verweerder teneinde dienst te doen als de motivering voor het besluit. Verweerder heeft hiermee een deel van het juridische handwerk voor het formuleren van de motivering van het besluit, uitbesteed. Deze situatie moet onderscheiden worden van die waarin bijvoorbeeld een deskundigenadvies over een voor het besluit relevante kwestie is opgevraagd, zoals in de door eiseres aangehaalde uitspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 16 februari 2005 (JB 2005/102).
3.1 Ingevolge artikel 76c, eerste lid, van de WVO worden voor de toepassing van dit hoofdstuk onder voorzieningen in de huisvesting begrepen:
a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1° nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van leer- en hulpmiddelen en meubilair,
2° uitbreiding van de onder 1° bedoelde voorzieningen, en
3° medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs;
b. herstel van constructiefouten aan het gebouw of het terrein;
c. herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, leer- en hulpmiddelen en meubilair in geval van bijzondere omstandigheden.
3.2 Ingevolge artikel 76f, eerste lid, van de WVO stellen burgemeester en wethouders, na overleg met de bevoegde gezagsorganen van de andere dan gemeentelijke scholen op het grondgebied van de gemeente, jaarlijks ten behoeve van het onderwijs op het grondgebied van de gemeente voor een door hen te bepalen tijdstip een programma als bedoeld in het tweede lid vast. Ingevolge het tweede lid van dit artikel omvat het programma de voorzieningen in de huisvesting, bedoeld in artikel 76c, die in het jaar na de vaststelling van het programma voor bekostiging in aanmerking zullen worden gebracht voor andere dan gemeentelijke scholen en voorzieningen die nodig zijn voor gemeentelijke scholen.
3.3 Ingevolge artikel 76k, eerste lid, van de WVO - voor zover van belang - wordt een voorziening in de huisvesting slechts geweigerd, indien:
(...)
b. de gewenste voorziening niet gerechtvaardigd is op grond van de aard en de omvang van de voorzieningen waarover de school reeds beschikt, voor zover deze uit de openbare kas zijn bekostigd, gelet op de normen, bedoeld in artikel 76m, eerste lid, onderdeel b,
(...)
d. op andere wijze dan is gewenst redelijkerwijs in de behoefte aan huisvesting kan worden voorzien, onder meer doordat binnen redelijke afstand van de gewenste plaats van de voorziening gebruik dan wel medegebruik mogelijk is, of een reeds voor bekostiging in aanmerking gebracht gebouw of deel daarvan beschikbaar komt (...).
3.4 Ingevolge artikel 76m, eerste lid, van de WVO - voor zover van belang - stelt de gemeenteraad bij verordening een regeling vast met betrekking tot:
a. de voorzieningen die ingevolge artikel 76c voor bekostiging in aanmerking kunnen worden gebracht,
b. de oppervlakte en de indeling van schoolgebouwen (...).
Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt de regeling zodanig vastgesteld dat kan worden voldaan aan de redelijke eisen die het onderwijs aan de huisvesting van scholen in de gemeente stelt.
3.5 De Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs Schoonhoven (hierna: de Verordening) die naar aanleiding van laatstgenoemd artikel is vastgesteld vermeldt in bijlage I, deel A, artikel 3.3 - voor zover van belang - dat de noodzaak tot uitbreiding blijkt uit het feit dat er meer te huisvesten leerlingen aanwezig zijn dan de met tien procent verhoogde capaciteit van het gebouw of de gebouwen, vastgesteld volgens de regels in bijlage III, deel A - voor de aanwezige capaciteit - en bijlage III, deel B - voor de ruimtebehoefte - aangeeft.
3.6 In bijlage III, deel A, paragraaf 3.1 bij de Verordening is onder meer opgenomen dat indien een deel van een gebouw is gerealiseerd met andere dan overheidsmiddelen, dit deel niet tot de capaciteit van het gebouw wordt gerekend.
4 Eiseres is een school voor voortgezet onderwijs in de gemeente Schoonhoven. Ruim tien jaar geleden is in samenspraak met de gemeente gekozen voor de bouw van een nieuw schoolgebouw waarin de school al haar leerlingen op één locatie kon onderbrengen in tegenstelling tot de toen bestaande situatie waarbij de school twee locaties in gebruik had. Eiseres heeft destijds een substantiële financiële bijdrage geleverd aan de bekostiging van de nieuwbouw. Partijen verschillen van mening over de exacte omvang van de bijdrage, maar vaststaat dat deze in eerste instantie in ieder geval twee miljoen gulden bedroeg. Voorts is niet in geschil dat het schoolgebouw een bruto vloeroppervlakte heeft van 6.519 m², hetgeen volgens het door verweerder gehanteerde model voor ruimtebehoefte plaats biedt aan 950 leerlingen.
5.1 Kern van het geschil is de uitleg van de zojuist onder 3.6 aangehaalde passage uit bijlage III, deel A, paragraaf 3.1 bij de Verordening. In het bijzonder gaat het om de vraag of de financiële bijdrage die eiseres heeft geleverd aan de nieuwbouw in het kader van deze bepaling al dan niet tot de conclusie noopt dat een deel van het gebouw is gerealiseerd met andere dan overheidsmiddelen, welk deel vervolgens niet mee zou mogen tellen als capaciteit van het gebouw. Eiseres stelt dat - gelet op haar eigen bijdrage - verweerder ingevolge deze bepaling verplicht was de capaciteit te corrigeren in die zin dat volgens de berekeningen van eiseres de eigen bijdrage aan de kosten voor de nieuwbouw ongeveer 15% van het totaal betrof, zodat de capaciteit van het gebouw naar evenredigheid 15% lager moet worden vastgesteld. Verweerder heeft dit niet gedaan met als gevolg dat de onderhavige aanvraag tot uitbreiding van het schoolgebouw niet had mogen worden afgewezen, nu verweerder bij de bepaling van de noodzaak daartoe van een te hoge capaciteit is uitgegaan.
5.2 Verweerder heeft in beroep aangevoerd dat eiseres reeds eerder uitbreiding van het schoolgebouw heeft gevraagd. Deze aanvraag is afgewezen. Nu tegen de afwijzing van die aanvraag geen rechtsmiddelen zijn aangewend, staat volgens verweerder artikel 4:6 van Pro de Awb in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit door de rechtbank. De rechtbank stelt vast dat de raad van de gemeente Schoonhoven bij besluit van 21 december 2006 de aanvraag van eiseres om een voorziening voor de uitbreiding van het schoolgebouw met vier lokalen voor het HVP 2007 heeft afgewezen. Eiseres heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddelen aangewend zodat dit besluit in rechte vast is komen te staan.
5.3 Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 4 mei 2005 in de zaak met nummer 200406320/1 overweegt de rechtbank dat ingevolge het in de formule "ne bis in idem" en in artikel 4:6 van Pro de Awb besloten liggende algemene rechtsbeginsel niet meermalen wordt geoordeeld over eenzelfde zaak. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan het verzoek zonder nader onderzoek afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere besluit. Hieruit vloeit voort dat de rechter, ook in het geval het bestuursorgaan de aanvraag op inhoudelijke gronden heeft afgewezen, direct dient te treden in de vraag of aan die aanvraag nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag zijn gelegd. Daaronder moeten worden begrepen feiten of omstandigheden die zijn voorgevallen na het nemen van het eerdere besluit of die niet vóór het nemen van dat besluit konden worden aangevoerd. Is hieraan voldaan, dan is niettemin geen sprake van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden die een hernieuwde rechterlijke beoordeling rechtvaardigen, indien op voorhand uitgesloten is dat hetgeen alsnog is aangevoerd of overgelegd kan afdoen aan het eerdere besluit en de overwegingen waarop dat rust.
5.4 Vaststaat dat de onderhavige aanvraag in ieder geval deels betrekking heeft op dezelfde uitbreidingsvoorziening als eerder is aangevraagd in het kader van het HVP 2007, met dien verstande dat de gevraagde voorziening in de huidige procedure acht lokalen betreft in plaats van vier. Nu dit verschil voor het toepasselijke beoordelingskader niet doorslaggevend is, mede nu de eerdere aanvraag niet is afgewezen wegens het bestaan van een bekostigingsplafond, is sprake van een herhaalde aanvraag.
5.5 In het kader van de vraag of er nieuwe feiten of gewijzigde omstandigheden aan de aanvraag ten grondslag zijn gelegd, overweegt de rechtbank dat de laatste teldatum (1 oktober 2007) voor de vaststelling van de HVP 2009, waarbij het aantal leerlingen van eiseres op 982 is vastgesteld, dateert van na het besluit waarmee de eerdere aanvraag is afgewezen. Vaststaat dat het aantal leerlingen van eiseres is toegenomen. Nu het aantal te huisvesten leerlingen essentieel is voor de bepaling van de noodzaak van een gevraagde uitbreiding, is een wijziging van dat aantal in beginsel een relevante wijziging van omstandigheden. Dit is slechts anders indien op voorhand zou zijn uitgesloten dat het nieuwe aantal leerlingen kan leiden tot het aannemen van een noodzaak tot uitbreiding. De rechtbank is - in tegenstelling tot verweerder - van oordeel dat zulks niet op voorhand kan worden uitgesloten, gelet op hetgeen eiseres heeft aangevoerd over de uitleg van de Verordening inzake de capaciteitsbepaling zoals hiervoor onder 5.1 is weergegeven. De stelling van verweerder dat de uitleg die eiseres voorstaat al in de eerdere procedure ingebracht had kunnen worden, is op zichzelf juist, maar miskent dat niet alleen een nieuw argument (de uitleg van de Verordening) maar tevens een gewijzigde omstandigheid (ander leerlingenaantal) aan de orde is, waarbij - gelet op de in de Verordening bepaalde samenhang tussen het aantal leerlingen en de capaciteit van het gebouw bij het vaststellen van de noodzaak tot uitbreiding - het nieuwe argument dient te worden betrokken bij de vraag of de gewijzigde omstandigheid tot een andersluidend besluit aanleiding kan geven. De rechtbank zal het bestreden besluit dan ook inhoudelijk toetsen.
5.6 Vaststaat dat de algehele nieuwbouw op één locatie de voorkeursvariant was van eiseres voor het oplossen van de destijds bestaande huisvestingsproblemen van de school. Voorts blijkt onder meer uit gedingstuk B17 dat de gemeente alleen kon en wilde instemmen met deze variant indien er een substantiële bijdrage door de school zou worden geleverd. Indien de bijdrage door de school niet zou zijn geleverd, dan was gekozen voor een goedkopere variant, te weten een permanente dislocatie, waarbij de noodlokalen zouden worden vervangen door permanente bouw en het oorspronkelijke hoofdgebouw zou worden gerenoveerd. Het feit dat uit de stukken tevens blijkt dat algehele nieuwbouw een doelmatiger inzet van financiële middelen zou vormen dan de goedkopere variant (gedingstuk B18, p. 10), maakt het voorgaande niet anders. Voor zover eiseres heeft gesteld dat de gemeente ook zonder de bijdrage van de school gekozen zou hebben voor de optie van algehele nieuwbouw, volgt de rechtbank eiseres dan ook niet.
5.7 De ratio van de onder 3.6 weergegeven verplichting tot capaciteitscorrectie is dat een school die op eigen financiële kracht extra capaciteit voor het schoolgebouw realiseert, zichzelf niet benadeelt in de zin dat de school als gevolg van die extra capaciteit minder snel in aanmerking komt voor een (uitbreidings)voorziening van overheidswege. Zonder de correctie zouden alle private middelen die de school weet te verwerven en voor uitbreiding worden aangewend met name tot financieel voordeel leiden voor de overheid die in eerste instantie verantwoordelijk is voor de bekostiging van het onderwijs en in mindere mate tot voordeel van de school strekken (die immers in dat geval zelf financiert waar ze anders via de overheid recht op zou hebben), hetgeen verweerder in navolging van de wet- en regelgever niet wenselijk acht.
5.8 De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de aard van het bekostigingssysteem en de tekst en ratio van de bijlage inzake capaciteitscorrectie, een redelijke uitleg van de betreffende bepaling maakt dat de bijdrage van eiseres voor de realisatie van de nieuwbouw niet kan leiden tot een daaraan evenredige capaciteitscorrectie zoals eiseres voorstaat. Bij het toekennen van de nieuwbouwvoorziening is door partijen expliciet uitgegaan van een verdeling in de bekostiging tussen overheidsmiddelen en private middelen. Het totstandkomen van de nieuwbouwvoorziening is zelfs van die verdeling afhankelijk gemaakt. De verplichting tot capaciteitscorrectie is niet bedoeld om aan die vastgelegde verdeling afbreuk te doen, door met terugwerkende kracht alsnog de private bijdrage van eiseres voor rekening van verweerder te laten komen. Het kan immers in dit geval niet worden volgehouden dat eiseres met haar bijdrage zelf een voorziening financiert waarvoor ze anders recht op financiering vanwege de overheid zou hebben, aangezien vaststaat dat de gekozen duurdere voorziening zonder die bijdrage niet zou zijn getroffen omdat er een goedkoper alternatief voorhanden was. Een andere opvatting zou voorts tot gevolg hebben dat het mogelijk is dat verweerder zich bij een dergelijke eigen bijdrage van de school gedwongen ziet reeds in het huisvestingsprogramma dat direct na het gereedkomen van een nieuwbouwvoorziening wordt vastgesteld, een uitbreidingsvoorziening toe te staan, hetgeen strijdig moet worden geacht met de geest van het bekostigingssysteem.
5.9 Daarbij komt dat het bekostigingssysteem bij bepaling van de capaciteit en de correctie daarop, aansluit bij de oppervlakte van het gebouw. Hierin ligt de veronderstelling besloten dat de correctie alleen kan plaatsvinden als het niet met overheidsmiddelen gerealiseerde gedeelte van het gebouw te koppelen is aan een bepaald gedeelte van de oppervlakte van het totale gebouw, zoals bijvoorbeeld in het geval de school een bijgebouw of een noodvleugel realiseert met private middelen. In het onderhavige geval is evenwel niet zonder meer duidelijk op welke grond moet worden aangenomen dat eiseres met haar bijdrage in de kosten een daarmee evenredig deel van de oppervlakte van het gebouw voor haar rekening heeft genomen. Voorstelbaar is immers dat zonder de bijdrage (bij toepassing van de goedkopere variant) de oppervlakte van de twee locaties niet substantieel kleiner was geweest dan de uiteindelijke oppervlakte die met de nieuwbouw is gerealiseerd. In ieder geval kan niet op directe en eenduidige wijze een relatie gelegd worden tussen de bijdrage en het deel van de oppervlakte dan wel de capaciteit van het gebouw dat niet met overheidsmiddelen is gerealiseerd. Dit sterkt de rechtbank in haar oordeel dat de uitleg van bijlage III, deel A, paragraaf 3.1 bij de Verordening die eiseres voorstaat, te ver strekt en dat het daarin bepaalde niet ziet op de situatie die in deze procedure aan de orde is.
5.10 De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder bij de bepaling van de noodzaak tot toekenning van de door eiseres gevraagde voorziening van de juiste capaciteit is uitgegaan. De weigering de voorziening op te nemen in het HVP 2009 berust dan ook op goede gronden. De eerst ter zitting opgeworpen stelling dat verweerder een verouderd model voor ruimtebehoefte hanteert, waardoor strijd zou ontstaan met artikel 23 van Pro de Grondwet, maakt dit niet anders. Niet gebleken is van een verplichting voor verweerder om de nieuwe normen (onder meer opgenomen in de modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten) in weerwil van de geldende Verordening toe te passen. Ten slotte is op geen enkele wijze onderbouwd dat het hanteren van de normen uit de Verordening strijdig is met artikel 23 van Pro de Grondwet.
6 Het beroep is ongegrond.
7 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
III BESLISSING
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mrs. D. Biever, A.H. Bergman en W.C. Brouwer in tegenwoordigheid van de griffier mr. M.A. Zee.
Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2010.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.