Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: 392540 / KG ZA 11-453
Vonnis in kort geding van 29 april 2011 (bij vervroeging)
in de zaak van
de verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid
1. ZUIDELIJKE LAND- EN TUINBOUWORGANISATIE,
statutair zetelend te Tilburg, feitelijk gevestigd te 's-Hertogenbosch,
2. LAND- EN TUINBOUW ORGANISATIE NOORD,
statutair zetelend te Deventer, feitelijk gevestigd te Zwolle,
3. LIMBURGSE LAND- EN TUINBOUW BOND-BELANGENBEHARTIGING,
statutair en feitelijk gevestigd te Roermond,
eiseressen,
advocaat mr. B.J. Maes te Eindhoven,
tegen:
1. DE STAAT DER NEDERLANDEN,
(Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid),
zetelend te 's-Gravenhage,
2. de publiekrechtelijke rechtspersoon
HET UITVOERINGSINSTITUUT WERKNEMERSVERZEKERINGEN,
gevestigd te Amsterdam,
gedaagden,
advocaat mr. S. van Heukelom-Verhage.
Partijen zullen hierna worden aangeduid als enerzijds "de Verenigingen" en anderzijds "de Staat" en "UWV" (voor zover gezamenlijk bedoeld als "de Staat cs").
1. Het procesverloop
De Verenigingen hebben de Staat op 21 april 2011 doen dagvaarden om op 28 april 2011 te verschijnen ter zitting van de voorzieningenrechter van deze rechtbank. De zaak is op die datum behandeld, waarbij UWV vrijwillig is verschenen. Op 29 april 2011 is door middel van een verkort vonnis uitspraak gedaan. Het onderstaande vormt daarvan de uitwerking.
2. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 28 april 2011 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
2.1. De Verenigingen hebben - kort gezegd - tot doel de behartiging van de belangen van ondernemers in de land- en tuinbouwsector. Zij bestrijken - gezamenlijk - geheel Nederland en hebben zich verenigd in de Landelijke Tuinbouw Organisatie ("LTO").
2.2. Bulgarije en Roemenië zijn per 1 januari 2007 toegetreden tot de Europese Unie.
2.3. Bijlage VI van het Toetredingsverdrag betreffende Bulgarije vermeldt - voor zover hier van belang - het volgende:
"Lijst bedoeld in artikel 20 van Pro het Protocol: Overgangsmaatregelen Bulgarije
1. VRIJ VERKEER VAN PERSONEN
Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa
(.....)
1. Wat betreft het vrij verkeer van werknemers en het vrij verrichten van diensten dat gepaard gaat met tijdelijk verkeer van werknemers als bedoeld in artikel 1 van Pro Richtlijn 96/71/EG tussen Bulgarije enerzijds en elk van de huidige lidstaten anderzijds, zijn artikel III-133 en de eerste alinea van artikel III-144 van de Grondwet slechts volledig van toepassing onder voorbehoud van de overgangsregelingen van de punten 2 tot en met 14.
2. In afwijking van de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 zullen de huidige lidstaten tot het einde van het tweede jaar na de datum van toetreding van Bulgarije nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen toepassen om de toegang van Bulgaarse onderdanen tot hun arbeidsmarkten te regelen. De huidige lidstaten mogen dergelijke maatregelen blijven toepassen tot het einde van het vijfde jaar na de datum van toetreding van Bulgarije.
(.....)
5. Een lidstaat die aan het einde van de in punt 2 bedoelde periode van vijf jaar de nationale of uit bilaterale overeenkomsten voortvloeiende maatregelen handhaaft, mag in geval van ernstige verstoringen van zijn arbeidsmarkt of het dreigen daarvan en na kennisgeving aan de Commissie deze maatregelen tot aan het einde van het zevende jaar na de datum van toetreding van Bulgarije blijven toepassen. Bij gebreke van een dergelijke kennisgeving zijn de artikelen 1 tot en met 6 van Verordening (EEG) nr. 1612/68 van toepassing.
(.....)
14. De toepassing van de punten 2 tot en met 5 en 7 tot en met 12 mag niet leiden tot strengere voorwaarden voor de toegang van Bulgaarse onderdanen tot de arbeidsmarkten van de huidige lidstaten dan de op de datum van ondertekening van het toetredingsverdrag geldende voorwaarden (voorzieningenrechter: hierna aan te duiden als een "stand still-bepaling").
(.....)"
2.4. Bijlage VII van het Toetredingsverdrag betreffende Roemenië bevat volledig identieke bepalingen ten aanzien van Roemenië en haar onderdanen.
2.5. Op grond van de bepalingen 1 en 2 van voormelde Bijlagen VI en VII dienen werkgevers in Nederland tot 1 januari 2012 te beschikken over een tewerkstellingsvergunning ("twv") in de zin van artikel 2 van Pro de Wet arbeid vreemdelingen ("WAV"), alvorens Bulgaarse en Roemeense onderdanen in dienst te kunnen nemen. De Staat is - op dit moment althans - voornemens om die voorwaarde te verlengen tot 1 januari 2014 op de voet van het bepaalde in artikel 5 van Pro de Bijlagen.
2.6. Een twv is niet verplicht bij tewerkstelling van onderdanen van (i) de andere landen van de Europese Unie dan Bulgarije en Roemenië, (ii) Liechtenstein, (iii) Noorwegen, (iv) IJsland en (v) Zwitserland, in de WAV aangeduid als prioriteitsgenietend aanbod ("pga").
2.7. LTO en (de rechtsvoorganger van) UWV werken sedert het begin van de 21e eeuw samen bij het oplossen van problemen bij de werving van seizoensarbeiders ten behoeve van de land- en tuinbouwsector. Met het oog daarop hebben zij in april 2009 een "stappenplan" ontwikkeld. Daarin wordt omschreven welke stappen een werkgever dient te zetten bij de vervulling van vacatures in de land- en tuinbouwsector middels pga. Voor de vacatures die - desondanks - niet met pga kunnen worden vervuld, kunnen de werkgevers twv's aanvragen bij het UWV, dat deze zal verstrekken indien is voldaan aan de voorwaarden van het stappenplan. Het stappenplan vermeldt als hoofddoel "het vervullen van vacatures d.m.v. Nederlands - en Europees aanbod dat vrij is op de Nederlandse arbeidsmarkt (dus geen Bulgaren en Roemenen)".
2.8. De laatste jaren maken onderdelen van de land- en tuinbouwsector voor wat betreft bepaalde seizoenswerkzaamheden gebruik van (een vrij vaste groep) Bulgaren en Roemenen, voor wie door het UWV twv's werden verleend. Het totaal aantal (jaarlijkse) vacatures in de sector bedraagt ongeveer 110.000. Daarvan werd tot 2011 circa 2,5% ingevuld door Bulgaren en Roemenen.
2.9. Bij brief van 11 april 2011 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna "de Minister") - onder meer - het volgende bericht aan de (voorzitter van de) Tweede Kamer:
"Het kabinet wil het aantal twv's nog verder terugdringen. Het arbeidspotentieel in Nederland en in de EU zal immers in redelijkheid voldoende zijn. Het is onwenselijk om aanbod van buiten de EU aan te boren, als niet eerst de mogelijkheden maximaal zijn benut om het aanbod in Nederland in te zetten. Het is allereerst de verantwoordelijkheid van de uitkeringsgerechtigde zelf om in zijn eigen levensonderhoud te voorzien. UWV en gemeenten krijgen daarom meer middelen om het weigeren van werk of het niet meerwerken aan reïntegratiemaatregelen strenger te sanctioneren.
Daarnaast verscherpt UWV bij aanvragen van werkgevers om een tewerkstellingsvergunning de controle op de beschikbaarheid van binnenlands aanbod en op alternatieven binnen de EU. UWV zal voorlichting aan de werkgevers op dit punt intensiveren en zal werkgevers verder ondersteunen bij het vinden van alternatief aanbod. Het streven is om vanaf 1 juli de afgifte van het aantal tewerkstellingsvergunningen tot het uiterste te beperken."
2.10. Dat standpunt was op 22 maart 2011 al kenbaar gemaakt aan de Verenigingen. Deze hebben de Minister vervolgens verzocht om (i) op dat standpunt terug te komen, in die zin dat op de oude voet zal worden voortgegaan bij de aanvraag en afgifte van twv's, (ii) een (werkbare en reële) overgangsperiode toe te passen en (iii) nadere informatie te verstrekken over de wijze van totstandkoming en uitvoering van diens voornemen ter zake van twv's. De Minister heeft die verzoeken niet ingewilligd.
3. Het geschil
3.1. Na wijziging van eis vorderen de Verenigingen, zakelijk weergegeven en onder verbeurte van een dwangsom:
A. de Staat cs te gebieden het huidige beleid voor wat betreft de afgifte van twv's aan de leden van de Verenigingen voor wat betreft Roemenen en Bulgaren direct te staken en het voorheen gevoerde beleid dienaangaande ongewijzigd voort te zetten;
B. de Staat cs te verbieden het voorgenomen beleid om het aantal twv's voor de land- en tuinbouwsector ten behoeve van Roemenen en Bulgaren te halveren uit te voeren;
C. de Staat te veroordelen de stand stillbepalingen ten aanzien van Bulgaarse en Roemeense onderdanen na te leven;
D. de Staat cs te gebieden de Verenigingen alle informatie te verstrekken met betrekking tot de totstandkoming en uitvoering van het gewijzigde beleid aangaande de verstrekking van twv's;
E. zowel primair als subsidiair:
de Staat te gebieden een overgangsmaatregel te treffen voor de duur van (minimaal) één jaar, waarin het beleid van de voorgaande jaren voor wat betreft de afgifte van twv's ongewijzigd wordt voortgezet;
een en ander met veroordeling van de Staat cs in de volledige proceskosten ad € 30.000,--.
3.2. Naast de hiervoor vermelde feiten voeren de Verenigingen daartoe - samengevat - het volgende aan.
Tot begin 2011 verliep de samenwerking tussen enerzijds de Verenigingen en anderzijds de Staat cs met betrekking tot de oplossing van de problemen bij het aantrekken van seizoensarbeiders in de land- en tuinbouw altijd goed en constructief, met onder meer het in 2009 ontwikkelde stappenplan als resultaat. De leden van de Verenigingen hebben altijd geheel overeenkomstig het stappenplan gehandeld bij de werving van seizoensarbeiders. In feite kwam het er op neer dat - vrijwel alle - door de werkgevers aangevraagde twv's werden afgegeven door het UWV. Op grond van uitlatingen van de zijde van de Staat mochten de Verenigingen ervan uitgaan dat het door de Staat cs gehanteerde beleid in 2011 zou worden gecontinueerd. In maart 2011 bleek echter dat het - jarenlang goed functionerende - beleid zonder vooraankondiging en zonder enig overleg rigoureus opzij werd gezet door de Minister, in die zin dat er - na een korte overgangsperiode - vrijwel geen twv's meer zouden worden verleend. Dat is funest voor bepaalde onderdelen van de land- en tuinbouwsector, die voor wat betreft bepaalde seizoensgebonden werkzaamheden voor een zeer substantieel deel is aangewezen op Bulgaren en Roemenen, voor wie (in ieder geval) tot 1 januari 2012 een twv verplicht is. Gebleken is dat voor die (tijdelijke) arbeidsplaatsen geen pga aanwezig is. Sinds eind februari 2011 is het aantal - integraal - toegewezen twv-verzoeken drastisch teruggelopen. Die verzoeken worden thans veelal afgewezen, dan wel voorwaardelijk of voor een veel te korte periode toegewezen. Daarvoor wordt - ten onrechte - als reden opgevoerd dat de betreffende ondernemer zich onvoldoende heeft ingespannen om niet-twv-plichtige werknemers te werven en/of dat er voldoende pga is.
Door de invoering en toepassing van het nieuwe beleid aangaande de twv's - in het bijzonder die ten behoeve van Bulgaren en Roemenen in verband met seizoensarbeid in de land- en tuinbouw - handelen de Staat cs onrechtmatig. Allereerst omdat de stand stillbepalingen in de artikelen 14 van de onder 2.3 en 2.4 genoemde Bijlagen daaraan in de weg staan. Subsidiair omdat daarmee de algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden geschonden.
3.3. De Staat cs hebben de vorderingen van de Verenigingen gemotiveerd bestreden. Voor zover nodig zal hun verweer hierna worden besproken.
4. De beoordeling van het geschil
4.1. De Staat heeft als preliminair verweer aangevoerd dat de Verenigingen niet-ontvankelijk moeten worden verklaard in hun vorderingen, aangezien zij daarbij geen "eigen belang" hebben (gesteld). Zij behartigen in feite - zo stelt de Staat - enkel en alleen de gebundelde individuele belangen van hun leden, voor wie ter zake van de onderhavige kwestie de weg naar de bestuursrechter openstaat. Een en ander sluit de weg voor de Verenigingen naar de civiele rechter - in dit geval die in kort geding - af, aldus de Staat. De voorzieningenrechter overweegt daarover het volgende.
4.2. Kern van het onderhavige geschil betreft de problemen die de leden van de Verenigingen ondervinden van - zoals de Verenigingen stellen - het "nieuwe" beleid van de Minister, dat er toe leidt dat de door hen aangevraagde twv's voor Bulgaren en Roemenen met het oog op te verrichten seizoensarbeid - anders dan in het verleden - in de meeste gevallen niet meer integraal (zullen) worden toegewezen.
4.3. Van belang is dat in geval van een - al dan niet gehele - afwijzing van een twv-aanvraag voor de betreffende werkgever de weg openstaat naar de bestuursrechter, aan wie ook om een voorlopige voorziening kan worden verzocht. Daarin kunnen zij alle bezwaren die de Verenigingen in de onderhavige procedure hebben aangevoerd, aan de orde stellen. De Verenigingen hebben aangegeven dat een aantal van hun leden dat traject inmiddels is ingegaan en dat er nog een groot aantal bestuursrechtelijke zaken van individuele leden "op de plank" ligt.
4.4. In hun inleidende dagvaarding hebben de Verenigingen niet gesteld dat zij een "eigen belang" hebben bij de door hen ingestelde vorderingen. Daarin geven zij onmiskenbaar aan dat zij door middel van de onderhavige procedure opkomen voor de gebundelde individuele belangen van hun leden. Zo stellen zij - onder 29, respectievelijk 19 en verder - uitdrukkelijk dat zij "namens hun leden" opkomen tegen het (vermeende) onrechtmatige handelen van de Staat cs en dat sprake is van een "collectieve actie", gegrond op artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek ("BW"). Als de Verenigingen beoogden ook een eigen belang aan hun vorderingen ten grondslag te leggen, had het voor de hand gelegen dat zij zouden hebben aangegeven ook te ageren op grond van artikel 3:303 BW Pro. Dit hebben zij nagelaten.
4.5. Nadat de Staat cs hun onderhavige verweer - in eerste termijn op de zitting - naar voren hadden gebracht, hebben de Verenigingen (in tweede termijn) aangevoerd dat hun "eigen belang" er in is gelegen dat zij met de Staat cs afspraken hebben gemaakt over het aanvragen en verstrekken van twv's, zoals vastgelegd in het stappenplan van april 2009, en dat de onderhavige vorderingen moeten worden gezien als vorderingen tot nakoming van die afspraken. Daarin kunnen zij reeds niet worden gevolgd omdat niet aannemelijk is geworden dat dienaangaande rechtens afdwingbare afspraken zijn gemaakt tussen enerzijds de Verenigingen en anderzijds de Staat cs (althans één van hen). De betrokkenheid van de Verenigingen bij de totstandkoming van het stappenplan moet veeleer worden gezien als een vorm van inspraak met het oog op de wijze waarop door de Minister en/of het UWV uitvoering zal worden gegeven aan het bepaalde in de artikelen 8 en 9 WAV, waarbij de Verenigingen, overeenkomstig hun statuten, optraden als belangenbehartigers van hun leden. Rekeninghoudend met de inbreng van de Verenigingen heeft de Minister vervolgens zijn - onder meer door het UWV uit te voeren - beleid bepaald, waarvoor hij geen verantwoording verschuldigd is aan de Verenigingen, maar aan de Staten-Generaal. Anders dan de Verenigingen in hun dagvaarding - onder 24 - stellen, kan het stappenplan niet worden gelijkgesteld met een convenant in de zin van artikel 9 lid 1 onder Pro h WAV. Alleen al niet omdat gesteld noch gebleken is dat het plan is gepubliceerd in de Staatscourant, zoals voorgeschreven in artikel 9 lid 2 onder Pro c WAV.
4.6. Op grond van het voorgaande moet ervan worden uitgegaan dat de Verenigingen in de onderhavige procedure niet een "eigen belang" behartigen, maar dat zij slechts optreden ter behartiging van de gebundelde belangen van hun individuele leden ter zake van beslissingen op twv-aanvragen, welke beslissingen die leden in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bij de bestuursrechter kunnen aanvechten. In zo'n situatie moet op grond van geldende jurisprudentie (zie Hoge Raad 9 juli 2010, LJN: BM2314) - met het oog op een behoorlijke taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter - worden aangenomen dat de beslissingen op twv-aanvragen alleen door de betreffende werkgever zelf kunnen worden aangevochten in de voor hem openstaande bestuursrechtelijke rechtsgang. De Verenigingen kunnen daarbij hun leden voorzien van alle argumenten die daartoe dienstig zijn. Daarnaast bestaat - afgezien van gevallen waarin een voorlopige voorziening niet door de bestuursrechter kan worden getroffen, hetgeen hier niet aan de orde is - geen taak voor de burgerlijke rechter. Indien de rechtsbescherming van individuele werkgevers is opgedragen aan de bestuursrechter kan de enkele bundeling van hun belangen door een of meer rechtspersonen er niet toe leiden dat voor die rechtspersonen de weg naar de burgerlijke rechter - in dit geval die in kort geding - komt open te staan.
4.7. Daar komt bij dat het in het algemeen onwenselijk is dat tegelijkertijd voor zowel de bestuursrechter als de burgerlijke rechter procedures over hetzelfde onderwerp worden gevoerd, met het risico van verschillende uitkomsten. Dit staat er mede aan in de weg dat - naast de bestuursrechtelijke procedures van de individuele werkgevers, waarvan een aantal reeds aanhangig is en een veelvoud daarvan binnenkort aanhangig zal worden gemaakt - de Verenigingen, uit een oogpunt van dienstverlening ten behoeve van hun leden, bij de civiele rechter procedeert ter zake van dezelfde onderliggende kwestie.
4.8. Tot slot wordt voor de goede orde nog opgemerkt dat de stelling van de Verenigingen in hun pleitnota - onder 7 - dat LTO Seizoensarbeid B.V., die ressorteert onder LTO, als gevolg van de plotselinge beleidswijziging van de Minister de leden van de Verenigingen niet meer adequaat kan adviseren, niet als een "eigen belang" van de Verenigingen kan worden beschouwd. Daarbij gaat het immers om het belang van LTO Seizoensarbeid B.V., die in de onderhavige procedure geen partij is. Verder valt niet in te zien waarom de Verenigingen hun leden niet goed van advies zouden kunnen dienen na een (gedeeltelijke) afwijzing van een twv-aanvraag, gelet op hetgeen zij in de onderhavige procedure hebben aangevoerd.
4.9. Het voorgaande betekent dat de Verenigingen - bij gebreke van een "eigen belang" - niet-ontvankelijk zullen worden verklaard in hun vorderingen, met veroordeling van de Verenigingen, als de in het ongelijk gestelde partij, in de proceskosten.
5. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart de Verenigingen niet-ontvankelijk in hun vorderingen;
- veroordeelt de Verenigingen in de proceskosten, tot op dit vonnis aan de zijde van de Staat cs begroot op € 1.384,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 568,-- aan griffierecht.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en in het openbaar uitgesproken op 29 april 2011.
jvl