Uitspraak
9 juli 2010
Eerste Kamer
08/03509
EE/MD
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN, (Ministerie van Justitie),
zetelende te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie, verweerder in het incidentele cassatieberoep,
advocaat: mr. M.W. Scheltema,
t e g e n
1. STICHTING INSPRAAKORGAAN TURKEN IN NEDERLAND,
2. STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND VAN MAROKKANEN EN TUNESIËRS,
3. STICHTING SURINAAMS INSPRAAKORGAAN,
4. STICHTING LIZE (LANDELIJK INSPRAAKORGAAN ZUID-EUROPEANEN),
5. STICHTING FORUM, Instituut voor Multiculturele Ontwikkeling,
6. STICHTING NEDERLANDS CENTRUM BUITENLANDERS,
7. STICHTING VLUCHTELINGENORGANISATIES NEDERLAND,
alle gevestigd te Utrecht,
12. VERENIGING PLATFORM BUITENLANDERS RIJNMOND,
gevestigd te Rotterdam,
20. VERENIGING VLUCHTELINGENWERK NEDERLAND,
21. VERENIGING HOLLANDA TÜRKIYELI ISCILER BIRLIGI; de vereniging van arbeiders uit Turkije in Nederland,
beide gevestigd te Amsterdam,
VERWEERSTERS in cassatie,
de organisaties onder 1 tot en met 7, 12, 20 en 21 tevens eiseressen in het incidentele cassatieberoep,
advocaat: mr. J.A.M.A. Sluysmans,
ten aanzien van de hieronder weergegeven verweersters is de cassatieprocedure geroyeerd:
8. STICHTING TURKS-ISLAMITISCHE CULTURELE FEDERATIE,
gevestigd te Rotterdam,
9. STICHTING FEDERATIE MILLI GÖRÜS NOORD-NEDERLAND,
gevestigd te Amsterdam,
10. STICHTING NEDERLANDSE UNIE VAN TURKS-ISLAMITISCHE ORGANISATIES,
11. VERENIGING ADVIES- EN BEGELEIDINGSCENTRUM VOOR ISLAMITISCHE JONGEREN,
beide gevestigd te Rotterdam,
13. VERENIGING STEM VAN DE MAROKKAANSE DEMOCRATEN IN NEDERLAND,
gevestigd te 's-Gravenhage,
14.STICHTING TURKS SOCIAAL CULTUREEL CENTRUM VENLO,
gevestigd te Venlo,
15. STICHTING SAMENWERKENDE ARABISCHE JONGEREN,
gevestigd te Rotterdam,
16. STICHTING REGIONALE STEUNFUNCTIE ALLOCHTONEN ZUID-HOLLAND-WEST,
gevestigd te 's-Gravenhage,
17. VERENIGING ANATOLISCHE OUDEREN RIJNMOND,
gevestigd te Rotterdam,
18. VERENIGING FEDERATIE VAN DEMOCRATIES SOCIALE VERENIGINGEN IN NEDERLAND,
gevestigd te Rotterdam,
19. STICHTING LANDELIJK BUREAU TER BESTRIJDING VAN RASSENDISCRIMINATIE,
gevestigd te Rotterdam,
22. IMAD B.V.,
gevestigd te Zoetermeer,
23. STICHTING RECHTSBIJSTAND ASIEL AMSTERDAM,
gevestigd te Amsterdam,
24. STICHTING RECHTSBIJSTAND ASIEL 'S-HERTOGENBOSCH,
gevestigd te 's-Hertogenbosch,
25. STICHTING RECHTSBIJSTAND ASIEL HOFRESSORT ARNHEM,
gevestigd te Arnhem.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Staat en de vreemdelingenorganisaties.
1. Het geding in feitelijke instanties
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:
a. het vonnis in de zaak 206283/03-2483 van de rechtbank 's-Gravenhage van 16 februari 2005,
b. de arresten in de zaken 05/849 en 05/889 van het gerechtshof te 's-Gravenhage van 9 februari 2006 en 22 mei 2008.
Het eindarrest van het hof van 22 mei 2008 is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het eindarrest van het hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De vreemdelingenorganisaties onder nummer 1 tot en met 7, 12, 20 en 21 hebben incidenteel cassatieberoep ingesteld. De cassatiedagvaarding en de conclusie van antwoord tevens houdende incidenteel cassatieberoep zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
Ter terechtzitting van 24 oktober 2010 is de cassatieprocedure ten aanzien van verweerders onder nummers 8 tot en met 11, 13 tot en met 19 en 22 tot en met 25 geroyeerd.
Partijen hebben over en weer geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Staat mede door mr. M.M. van Asperen, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt zowel in het principale als het incidentele beroep tot vernietiging en verwijzing.
De advocaten van de Staat en de vreemdelingenorganisaties hebben bij brieven van 6 respectievelijk 7 mei 2010 op die conclusie gereageerd.
3. Uitgangspunten in cassatie
3.1 In cassatie kan worden uitgegaan van hetgeen is vermeld in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 1.1 tot en met 1.4.
De vreemdelingenorganisaties hebben de onverbindendverklaring gevorderd van een aantal, in de conclusie nader aangeduide, ministeriële regelingen waarin ter zake van de afdoening van aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning, dan wel tot het wijzigen daarvan of het verlengen van de geldigheidsduur daarvan, de heffing van leges is ingevoerd of het bedrag van de verschuldigde leges aanmerkelijk is verhoogd.
3.2 De rechtbank heeft twee in het vonnis van 16 februari 2005 nader aangeduide regelingen onverbindend verklaard jegens Turkse onderdanen die recht op vestiging, dienstverrichting of participatie aan de arbeidsmarkt en (jegens hun gezinsleden die) een daarmee samenhangend verblijfsrecht ontlenen aan de Associatieovereenkomst EEG/Turkije. De rechtbank heeft ten aanzien van de ontvankelijkheid geoordeeld dat de civiele procedure voor de vreemdelingenorganisaties slechts openstaat wanneer geen andere (met voldoende waarborgen omklede) rechtsgang openstaat én is voldaan aan de voorwaarden van art. 3:305a BW (rov. 3.5). Omdat zelfstandig beroep tegen een algemeen verbindend voorschrift op grond van art. 8:2 Awb Pro is uitgesloten en niet is gebleken dat de vreemdelingenorganisaties bij een besluit, genomen ten aanzien van een individuele vreemdeling, als belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb Pro kunnen worden aangemerkt, is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat geen andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat (rov. 3.4). De rechtbank heeft vervolgens onderzocht of aan de voorwaarden van art. 3:305a is voldaan.
3.3 Het hof heeft bij arrest van 22 mei 2008 het vonnis van de rechtbank bekrachtigd en het door de vreemdelingenorganisaties bij wijze van vermeerdering van eis in hoger beroep gevorderde afgewezen.
3.4 Beide partijen hebben beroep in cassatie ingesteld. In het principaal beroep is opnieuw het beroep op niet-ontvankelijkheid van de vreemdelingenorganisaties in hun vorderingen aan de orde (onderdelen 1-3) en de vraag of de betrokken legesregelingen inderdaad in strijd zijn met art. 41 lid 1 van Pro het Aanvullend Protocol bij de Associatieovereenkomst EEG/Turkije en art. 13 van Pro Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG/Turkije (onderdeel 4). In het incidenteel beroep gaat het om de afwijzing van het door de vreemdelingenorganisaties in hoger beroep bij wege van vermeerdering van eis gevorderde en om de vraag of de legesregelingen ook in strijd zijn met Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging, Pb EU 2003, L 251/12-18.
4. Beoordeling van het middel in het principale cassatieberoep
4.1 De Staat heeft bij het hof met betrekking tot de ontvankelijkheid van de vreemdelingenorganisaties het volgende aangevoerd, zoals in rov. 5 van het bestreden arrest weergegeven:
"5 (...) Volgens de Staat kan, nu beroep tegen algemeen verbindende voorschriften ingevolge artikel 8:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet mogelijk is, de (on)verbindendheid van de Regelingen door de individuele vreemdeling toch (indirect) aan de orde worden gesteld, namelijk in het kader van een beroepsprocedure tegen een krachtens (een van) de aangevochten legesregelingen gegeven besluit. Nu niet is gebleken dat de vreemdelingenorganisaties een ander of hoger belang hebben bij de toetsing van de Regelingen dan dat voortvloeiende uit de bundeling van de belangen van de individuele vreemdelingen voor wie zij opkomen, vloeit ingevolge het bepaalde in het arrest van de Hoge Raad van 3 april 1987 inzake Iusta Causa/Staat hieruit voort, dat ook de vreemdelingenorganisaties de toegang tot de burgerlijke rechter moet worden ontzegd, aldus de Staat. De verwijzing van de vreemdelingenorganisaties naar het arrest van de Hoge Raad van 3 september 2004 inzake VAJN/Staat gaat volgens de Staat in zoverre niet op, dat de VAJN in die zaak niet alleen als belangenbehartiger in het kader van een groepsaktie optrad, maar ook een concreet eigen belang bij de procedure had (gesteld) ter zake waarvan de VAJN niet bij de bestuursrechter kon opkomen. Van een dergelijk concreet eigen belang is in het onderhavige geval niet gebleken, aldus nog steeds de Staat. Indien niettemin een eigen belang van de vreemdelingenorganisaties moet worden aangenomen, zouden zij volgens de Staat zijn aan te merken als rechtstreeks belanghebbenden als bedoeld in het eerste lid van artikel 1:2 Awb Pro en kunnen zij ook dan bestuursrechtelijk opkomen. (...)"
4.2 Het hof heeft met betrekking tot de ontvankelijkheid van de vreemdelingenorganisaties in hun vorderingen het volgende overwogen.
"6. Het hof stelt met de Staat vast dat de vreemdelingenorganisaties pas bij de burgerlijke rechter in hun vorderingen kunnen worden ontvangen, indien vast staat dat ter zake van hetgeen zij van de burgerlijke rechter vorderen niet een met voldoende waarborgen omklede, bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat of heeft opengestaan.
7. In de onderhavige procedure vechten Inspraakorgaan c.s. de rechtmatigheid aan van de Regelingen, waarbij legesheffingen zijn ingevoerd of verhoogd voor alle categorieën vreemdelingen die een verblijfsvergunning aanvragen, onder wie degenen voor wie zij stellen op te komen. Daarmee maken zij zich sterk voor de verblijfsrechtelijke positie van leden van hun achterban. Met hun vordering tot onverbindendverklaring van de Regelingen kunnen zij met het oog op het bepaalde in artikel 8:2 Awb Pro niet bij de bestuursrechter terecht. Dit brengt met zich dat de vreemdelingenorganisaties hun bezwaren tegen de voornoemde Regelingen slechts aan de bestuursrechter ter beoordeling kunnen voorleggen in het kader van een beroepsprocedure die gericht is tegen een op grond van de Regeling jegens een individuele vreemdeling, voor wie zij (mede) opkomen, genomen besluit. Daarvoor dient dan vast te staan dat deze vreemdelingenorganisaties door de bestuursrechter zullen worden aangemerkt als bij een dergelijk besluit belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb, nu zij zelf geen aanvrage als in de Regelingen bedoeld kunnen doen en jegens henzelf derhalve geen legesheffing kan plaatsvinden.
8. Het hof is in het licht hiervan van oordeel dat de Staat onvoldoende heeft onderbouwd dat, en op welke grond, de vreemdelingenorganisaties zijn aan te merken als belanghebbenden als in voornoemd artikel bedoeld. Aldus staat, zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet vast dat voor de vreemdelingenorganisaties een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat. Vanuit een oogpunt van doeltreffende dienstverlening aan degenen voor wie zij opkomen, acht het hof het overigens ook ongewenst dat de vreemdelingenorganisaties zich ertoe genoopt zouden zien een individuele vreemdeling, die belang heeft bij een spoedige afdoening van zijn aanvrage, niettemin de bestuursrechtelijke rechtsgang in te sturen met als enige doel de achterliggende legesregeling aan de orde te stellen. Het eventuele openstaan van deze, van de individuele vreemdeling afgeleide en daarvan afhankelijke, rechtsgang kan de blokkering van de toegang tot de burgerlijke rechter naar het oordeel van het hof dan ook niet rechtvaardigen. De tegen de ontvankelijkverklaring van de geïntimeerden sub 19, 20 en 21 gerichte grief van de Staat treft derhalve geen doel."
4.3 Het middel houdt (onder 2.1) onder meer de klacht in dat het hof met de aangehaalde overwegingen heeft miskend dat, uitgaande van een situatie waarin de vreemdelingenorganisaties niet mede een eigen belang met de bij de burgerlijke rechter ingestelde rechtsvordering nastreven, maar alleen het belang van individuele vreemdelingen behartigen, dan niet terzake doet of de vreemdelingenorganisaties zelf bij de bestuursrechter zouden kunnen opkomen tegen besluiten die op grond van de legesregelingen jegens individuele vreemdelingen zijn genomen. In dat geval is volgens het middel beslissend dat voor de vreemdelingen wier gebundelde belangen worden behartigd een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat.
4.4 Deze klacht is gegrond. Het hof is met het oog op de beantwoording van de vraag of voor de vreemdelingenorganisaties een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat of heeft opengestaan, kennelijk ervan uitgegaan dat die organisaties niet een eigen belang behartigen, maar dat zij slechts optreden ter behartiging van de gebundelde belangen van individuele vreemdelingen ter zake van besluiten tot legesheffing, welke besluiten die vreemdelingen in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang ook op het punt van de verbindendheid van de legesregeling bij de bestuursrechter kunnen aanvechten. In een dergelijk geval moet, met het oog op een behoorlijke taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter, worden aangenomen dat de verbindendheid van de legesregeling alleen door de betrokken vreemdeling zelf kan worden aangevochten in de voor hem openstaande bestuursrechtelijke rechtsgang. De vreemdelingenorganisaties kunnen daarbij de betrokken vreemdeling voorzien van alle argumenten die daartoe dienstig zijn. Daarnaast bestaat, afgezien van gevallen waarin een voorziening bij voorraad niet door de bestuursrechter kan worden getroffen, geen taak voor de burgerlijke rechter. In gevallen waarin de rechtsbescherming van individuele vreemdelingen is opgedragen aan de bestuursrechter, kan de enkele bundeling van hun belangen door een rechtspersoon niet ertoe leiden dat voor die rechtspersoon de weg naar de burgerlijke rechter komt open te staan.
4.5 Het voorgaande laat onverlet dat indien de vreemdelingenorganisaties een eigen belang naast dat van de betrokken individuele vreemdelingen zouden hebben gesteld ter zake waarvan de organisaties niet bij de bestuursrechter zouden kunnen opkomen, de toegang tot de burgerlijke rechter zou openstaan (zoals het geval was in de zaak die heeft geleid tot HR 3 september 2004, nr. C03/018 (Staat/VAJN en NJCM), LJN AO7808, NJ 2006, 28). Een dergelijk belang is evenwel in deze zaak niet aan de orde. De Staat heeft (blijkens de hiervoor aangehaalde rov. 5) bestreden dat een dergelijk belang bestaat, en de vreemdelingenorganisaties hebben dienaangaande niets concreets gesteld, maar volstaan met het betoog dat zij in de onderhavige procedure geen eigen belang bij de vorderingen behoeven te stellen.
4.6 Het hof heeft bij zijn oordeel (ten overvloede, en kennelijk aansluiting zoekend bij HR 11 oktober 1996, nr. 16104 (Leenders/Ubbergen), LJN ZC2169, NJ 1997, 165) betrokken dat het uit een oogpunt van een doeltreffende dienstverlening aan degenen voor wie de organisaties opkomen ook ongewenst is dat de vreemdelingenorganisaties zich ertoe genoopt zouden zien een individuele vreemdeling, die belang heeft bij een spoedige afdoening van zijn aanvrage, niettemin de bestuursrechtelijke rechtsgang in te sturen met als enige doel de achterliggende legesregeling aan de orde te stellen. Daartegenover staat evenwel dat (anders dan bij het genoemde arrest) de vreemdelingen hoe dan ook de tot de legesheffing aanleiding gevende handelingen moeten verrichten, en dat een behoorlijke taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter het in het algemeen ongewenst doet zijn dat tegelijkertijd voor beide rechters procedures over de verbindendheid van voorschriften als de onderhavige worden gevoerd, met het risico van een verschillende uitkomst.
4.7 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het bestreden arrest niet in stand kan blijven. De Hoge Raad kan zelf de zaak afdoen. Bij het ontbreken van een eigen belang van de vreemdelingenorganisaties naast het belang van de betrokken vreemdelingen, dat dezen zelf in een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang aan de rechter kunnen voorleggen, dienen de organisaties in hun vorderingen alsnog niet-ontvankelijk te worden verklaard.
4.8 Gelet op het hiervoor overwogene heeft de Staat geen belang bij behandeling van de overige onderdelen van het middel in het principale beroep, en hebben de vreemdelingenorganisaties geen belang bij de behandeling van het incidentele beroep, omdat het daarin aangevoerde middel niet meer tot een andere beslissing kan leiden.
5. Beslissing
De Hoge Raad:
in het principale beroep:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te 's-Gravenhage van 22 mei 2008;
vernietigt het vonnis van de rechtbank 's-Gravenhage van 16 februari 2005;
verklaart de vreemdelingenorganisaties in hun vorderingen niet-ontvankelijk;
veroordeelt de vreemdelingenorganisaties in de kosten van de procedure, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot:
- in eerste aanleg op € 2.111,--;
- in hoger beroep op € 4.229,93;
- in cassatie op € 469,62 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris;
in het incidentele beroep:
verwerpt het beroep;
veroordeelt de vreemdelingenorganisaties in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 68,07 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren A. Hammerstein, W.A.M. van Schendel, C.A. Streefkerk en W.D.H. Asser, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 9 juli 2010.