Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector bestuursrecht
Afdeling 3, meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 10/4234 BESLU
UITSPRAAK ingevolge artikel 8:77 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[A], wonende te [plaats], eiser,
gemachtigde mr. J.S. Pen, advocaat te Amsterdam,
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, voorheen de minister van Justitie, verweerder.
I PROCESVERLOOP
Op 15 januari 2009 heeft eiser een verzoek ingediend tot inschrijving als vertaler Nederlands-Turks en Turks-Nederlands (hierna: vertaler Turks) en als tolk
Nederlands-Koerdisch (Kirmandji) (hierna: tolk Koerdisch) in het Register beëdigde tolken en vertalers (hierna: het Rbtv). Eiser is naar aanleiding van dit verzoek ingeschreven in het Rbtv als vertaler Turks.
Bij besluit van 2 juli 2009 heeft verweerder het verzoek van eiser tot inschrijving als tolk Koerdisch in het Rbtv afgewezen en bepaald dat eiser niet op de uitwijklijst geplaatst wordt. Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 3 december 2009 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van 25 november 2009 van de Commissie voor bezwaar van de Raad voor de Rechtsbijstand (hierna: de Commissie voor bezwaar).
Tegen dit besluit heeft eiser op 11 januari 2010 beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Op 15 juni 2010 heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch het beroepschrift (met bijlagen) doorgezonden naar deze rechtbank omdat de rechtbank 's-Hertogenbosch zich niet bevoegd achtte het onderhavige beroep te behandelen.
De zaak is op 3 november 2010 ter zitting aan de orde gesteld. Op 15 december 2010 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak ter verdere behandeling doorverwezen naar de meervoudige kamer.
Het beroep is vervolgens behandeld ter zitting van de meervoudige kamer op 16 maart 2011. Eiser is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.E.S. Tomeij en
mr. M. Lely-Schuurman.
II OVERWEGINGEN
1.1 Ingevolge artikel 2, eerste lid, eerste volzin, van de Wet beëdigde tolken en vertalers (hierna: Wbtv), is er een register voor beëdigde tolken en vertalers.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kan Onze Minister een lijst houden waarop de gegevens worden bijgehouden van tolken en vertalers die beschikken over een recente verklaring omtrent het gedrag en die wegens het ontbreken van opleidingen of het ontbreken van onafhankelijke deskundigen die de kennis kunnen toetsen, niet kunnen aantonen te beschikken over de vereiste competenties taalvaardigheid in de bron- of de doeltaal of kennis van de cultuur van het land of gebied van de bron- of doeltaal. Onze Minister kan een instelling aanwijzen die deze lijst bijhoudt. Het vijfde lid bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld over het bepaalde in het eerste tot en met vierde lid.
1.2 Artikel 3 van Pro de Wbtv bepaalt dat de tolk dan wel de vertaler, om voor inschrijving in het register in aanmerking te komen, dient te voldoen aan de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen eisen ten aanzien van de volgende competenties:
- attitude van een tolk voor de tolk;
- attitude van een vertaler voor de vertaler;
- integriteit;
- taalvaardigheid in de brontaal;
- taalvaardigheid in de doeltaal;
- kennis van de cultuur van het land of gebied van de brontaal;
- kennis van de cultuur van het land of gebied van de doeltaal;
- tolkvaardigheid voor de tolk;
- vertaalvaardigheid voor de vertaler.
1.3 Artikel 8 van Pro het Besluit beëdigde tolken en vertalers (hierna: Bbtv) luidt, voor zover hier van belang, aldus:
1. Een tolk of vertaler wordt in het register ingeschreven, indien hij voldoet aan een of meer van de volgende eisen:
a. hij beschikt over een of meer van de volgende getuigschriften waaruit blijkt dat hij met goed gevolg het examen heeft afgelegd ter afsluiting van een opleiding tot tolk of vertaler als bedoeld in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek:
1°. een getuigschrift waaruit blijkt dat het recht is verkregen om de titel baccalaureus te voeren;
2°. een getuigschrift waaruit blijkt dat de graad Bachelor is verleend; of
3°. een getuigschrift waaruit blijkt dat de graad Master is verleend;
b. hij kan anderszins aantonen te voldoen aan de wettelijke competenties.
2. Onze Minister kan onafhankelijke deskundigen aanwijzen die taal- en cultuurtoetsen kunnen afnemen waarmee tolken en vertalers kunnen aantonen dat ze beschikken over de desbetreffende wettelijke competenties.
3. (...)
1.4 Het bepaalde in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bbtv heeft de Raad voor de Rechtsbijstand (verder: de Raad) nader uitgewerkt in het Besluit inschrijving Rbtv (verder: het BiRbtv).
1.5 Blijkens artikel 2 van Pro het BiRbtv kan een tolk of vertaler, indien hij of zij niet beschikt over een diploma van een tolk- of vertaleropleiding op minimaal bachelorniveau, worden ingeschreven in het Rbtv na overlegging van een getuigschrift waaruit blijkt dat de tolk of vertaler in de betreffende talencombinatie, c.q. vertaalrichting en vaardigheid een tolk- of vertalertoets heeft afgelegd die voldoet aan het door de Raad vast te stellen/ vastgestelde kader voor toetsen.
1.6 Ingevolge artikel 3 van Pro het BiRbtv kan de Raad, indien voor een vaardigheid en/of talencombinatie, c.q. vertaalrichting geen toets beschikbaar is, in uitzonderlijke gevallen een verzoek tot inschrijving voorleggen aan de Commissie beëdigde tolken en vertalers. Daartoe moet de tolk of vertaler aantonen:
- te beschikken over hbo-werk- en denkniveau en
- te beschikken over taalvaardigheid in de betreffende talencombinatie of vertaalrichting(en) op het vereiste niveau en
- minimaal vijf jaar ervaring te hebben als beroepstolk of -vertaler in de betreffende vaardigheid en talencombinatie c.q vertaalrichting en
- scholing te hebben gevolgd om tolk- of vertaalvaardigheid en -attitude te ontwikkelen.
1.7 Ter uitvoering van artikel 2, vijfde lid, van de Wbtv heeft de Raad beleid
geformuleerd in het Besluit Uitwijklijst Wbtv (verder: het BUWbtv).
1.8 Artikel 1 van Pro het BUWbtv bepaalt dat indien de Raad een verzoek van een tolk of vertaler om te worden ingeschreven in het Rbtv afwijst, hij de tolk of vertaler voor de betreffende talencombinatie of vertaalrichting(en) kan plaatsen op de Uitwijklijst indien:
- in de betreffende talencombinatie of vertaalrichting(en) geen door de Raad voor Rechtsbijstand erkende toets kan worden afgelegd;
- en de tolk of vertaler aantoonbaar beschikt over:
- aantoonbaar mbo-denk/werkniveau;
- en taalcompetenties in bron- en doeltaal op niveau B2 van het Europese referentiekader
voor talen;
- en relevante werkervaring als tolk, respectievelijk vertaler
- en de tolk of vertaler minimaal 8 punten scoort op de competentiematrix die als bijlage bij dit besluit is gevoegd.
2 De rechtbank overweegt het volgende.
2.1 Verweerder heeft het bestreden besluit mede gebaseerd op het beleid zoals dat is vastgelegd in het BiRbtv.
2.2 De rechtbank stelt vast dat dit beleid is opgesteld door de Raad.
2.3 De rechtbank stelt tevens vast dat blijkens de Regeling aanwijzing bewerker en
mandaat register beëdigde tolken en vertalers (hierna: de Regeling) de minister van Justitie (thans: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie) de beslissingsbevoegdheid weliswaar expliciet aan de Raad heeft gemandateerd maar daarentegen de bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels niet uitdrukkelijk aan de Raad heeft gemandateerd.
2.4 De rechtbank stelt tot slot vast dat verweerder bij besluiten van 13 januari 2011 de
door de Raad vastgestelde beleidsregels (zowel het BiRbtv als het BUWbtv) heeft bekrachtigd (Stcrt. 2011, 1029) alsmede de bevoegdheid tot het opstellen van beleidsregels expliciet aan de Raad heeft gemandateerd (Stcrt. 2011, 1030).
2.5 Beoordeeld dient te worden of sprake is van een mandaatgebrek terzake de
vaststelling van het BiRbtv.
2.6 Verweerder heeft naar aanleiding van vragen van de rechtbank hierover ter zitting,
primair betoogd dat geen sprake was van een mandaatgebrek zodat de bekrachtiging en de expliciete mandaatverlening van 13 januari 2011 in feite overbodig was. Verweerder heeft hierbij gewezen op een passage in de toelichting bij de besluiten van 13 januari 2011 waarin het volgende staat vermeld:
"Daartoe is in de Regeling een volledig mandaat verleend aan de Raad ten aanzien van vrijwel alle bevoegdheden die volgens de Wet en het Besluit aan de Minister van Veiligheid en Justitie toekomen. In de Regeling is niet expliciet opgenomen dat ook mandaat wordt verleend tot het stellen van beleidsregels. In de volledige mandatering van de bevoegdheden op grond van de Wet zoals voorzien in de Regeling ligt dit echter wel besloten."
Verweerder heeft dan ook betoogd dat zekerheids- en volledigheidshalve aan artikel 3 van Pro de Regeling expliciet is toegevoegd dat aan de Raad tevens mandaat wordt verleend terzake het vaststellen van beleidsregels. Dit was echter niet noodzakelijk aangezien het van begin af aan de bedoeling van verweerder is geweest om de Raad een ruimomvattend mandaat tot het vaststellen van beleidsregels te verlenen. Daarnaast ligt deze mandatering besloten in de systematiek van de Regeling, aldus verweerder.
2.7 Dit betoog faalt. De rechtbank is van oordeel dat een dergelijke vergaande bevoegdheid expliciet dient te worden gemandateerd. De rechtbank vindt voor dit oordeel steun in de wetsgeschiedenis (NnavV, Kamerstukken II, 1994/95, 23 700, nr. 5, p. 113).
2.8 Verweerder heeft subsidiair betoogd dat van een mandaatgebrek geen sprake is omdat verweerder in zijn besluit van 13 januari 2011 de bevoegdheid tot het opstellen van beleidsregels met terugwerkende kracht per 1 januari 2009 heeft gemandateerd aan de Raad.
2.9 Dit betoog wordt evenmin gevolgd aangezien het instellen van beleidsregels met terugwerkende kracht en een dergelijke mandaatconstructie strijdig is met het beginsel van rechtszekerheid.
2.10 Met betrekking tot het meer subsidiaire betoog van verweerder, inhoudende dat deze omissie met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb kan worden gepasseerd, overweegt de rechtbank tot slot dat in het bestreden besluit inhoudelijk is getoetst aan beleid dat onbevoegd is vastgesteld. Aan het bestreden besluit kleeft dan ook geen vormgebrek maar een materieel gebrek dat door de rechtbank niet met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb kan worden gepasseerd.
2.11 Al met al betekent dit dat verweerder de aanvraag van eiser niet (ook) had mogen toetsen aan het BiRbtv maar enkel en alleen aan de Wbtv en het daarop gebaseerde Bbtv, meer specifiek aan artikel 8 van Pro het Bbtv.
2.12 Nu verweerder de aanvraag van eiser heeft getoetst aan onbevoegd vastgesteld beleid, ziet de rechtbank reeds hierom aanleiding het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. Hetgeen overigens in beroep is betoogd behoeft derhalve geen bespreking.
2.13 De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten te veroordelen, die op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht zijn vastgesteld op € 1311,-. Daarbij zijn 3 punten (€ 437,- per punt) in totaal toegekend, één voor het indienen van een beroepschrift en twee voor het verschijnen ter beide zittingen.
2.14 De onder rechtsoverweging 2.12 vermelde conclusie brengt met zich dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de bezwaren van eiser en hierbij het volgende in acht te nemen.
Verweerder dient het nieuw te nemen besluit te baseren op het bepaalde in artikel 8 van Pro het Bbtv en daarbij de Nota van Toelichting (hierna: NvT) bij dit artikel (Stb. 2008, 555) te betrekken. Op p. 14 van de NvT staat het volgende opgenomen:
"Een tolk of vertaler kan ook worden ingeschreven als hij anderszins kan aantonen te voldoen aan de wettelijke competenties, bijvoorbeeld indien dat blijkt uit een of meer getuigschrift(en) of andere documentatie. Indien ten aanzien van de competenties taalvaardigheid in de bron- of de doeltaal of kennis van de cultuur van het land of gebied van de bron- dan wel de doeltaal geen opleiding beschikbaar is, kan de tolk of vertaler via een onafhankelijke deskundige laten vaststellen of hij over de genoemde competenties beschikt. De commissie brengt advies uit over het aanwijzen van zo'n deskundige. Getuigschriften van instellingen en onafhankelijke deskundigen, die hiertoe worden overgelegd, worden slechts geaccepteerd als deze instellingen en deskundigen zijn aangewezen door de Minister. (...). De situatie kan zich voordoen dat ten aanzien van een bepaalde taal geen opleiding kan worden aangewezen omdat op dat terrein geen deskundige beschikbaar is, en dat ook anderszins niet is vast te stellen dat de aanvrager over voldoende taal- en cultuurkennis beschikt. Uitgangspunt van de wet is dat alleen die tolken en vertalers in het register worden ingeschreven, van wie de kwaliteit na toetsing vaststaat.
Op grond van dit uitgangspunt kan de tolk of vertaler wiens taalvaardigheid niet getoetst kan worden, niet in het register worden ingeschreven. Indien de Raad namens de Minister van Justitie vaststelt dat een opleiding of een onafhankelijke deskundige niet beschikbaar is, komt de desbetreffende tolk of vertaler in aanmerking voor opneming in de lijst, genoemd in artikel 2, derde lid, van de wet."
De rechtbank leidt uit het bepaalde in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wbtv en de hierboven geciteerde overwegingen uit de NvT af dat een tolk of vertaler
- in het geval hij niet kan worden ingeschreven in het Register omdat hij niet voldoet aan het bepaalde in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wbtv, zoals dat het geval is bij eiser - kan worden ingeschreven in het Register indien hij anderszins kan aantonen dat hij aan de wettelijke competenties voldoet.
Voorts leidt de rechtbank uit de NvT af dat toetsing of aan de wettelijke competenties wordt voldaan kan plaatsvinden middels een officiële toets of door een onafhankelijke deskundige die is aangewezen door verweerder en die hierover een getuigschrift opstelt.
De rechtbank is van oordeel dat op verweerder in beginsel een plicht rust om er voor zorg te dragen dat deze toetsing kan plaatsvinden. Slechts wanneer verweerder in het concrete geval aantoont dat, ondank alle inspanningen die redelijkerwijs van verweerder gevergd mogen worden, binnen noch buiten Nederland toetsing door een deskundige mogelijk is, komt de omstandigheid dat er geen toetsingsmogelijkheden zijn voor rekening en risico van de tolk of vertaler en vindt in beginsel geen inschrijving in het Register plaats. Hierbij geldt dat ook in dat geval overeind blijft dat de wet er niet aan in de weg staat dat de betrokken tolk of vertaler op een andere wijze aantoont aan de wettelijke competenties te voldoen.
De consequentie van het niet kunnen inschrijven in het Register is evenwel dat de tolk of vertaler in kwestie in aanmerking komt voor opneming in de Uitwijklijst, mits wordt voldaan aan door de rechtbank hieronder nader te specificeren voorwaarden.
Ten aanzien van de in het BUWbtv geformuleerde vereisten voor plaatsing op de Uitwijklijst constateert de rechtbank dat inzake de vaststelling van het BUWbtv hetzelfde mandaatsgebrek aan de orde is als hierboven is vastgesteld inzake het BiRbtv. Bij de vraag of een tolk of vertaler in aanmerking komt voor opneming in de Uitwijklijst mag verweerder derhalve enkel toetsen aan vereisten die in de Wbtv zijn gesteld.
Deze vereisten, die zijn neergelegd in artikel 2, derde lid, van de Wbtv, zijn dat de tolk of vertaler dient te beschikken over een recente verklaring omtrent het gedrag en dat opleidingen en toetsingsmogelijkheden door een deskundige ontbreken.
Hoewel op grond van het vijfde lid van artikel 2 van Pro de Wbtv de mogelijkheid bestaat om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen ten aanzien van deze vereisten, stelt de rechtbank vast dat de handreikingen die worden gegeven in de NvT, geen nadere regels zijn die zijn neergelegd in een algemene maatregel van bestuur, zodat deze naar het oordeel van de rechtbank niet als aanvullende voorwaarden kunnen gelden. Dit betekent dat, mocht verweerder in een nieuw te nemen besluit tot de conclusie komen dat eiser niet kan worden ingeschreven in het Register, verweerder moet beoordelen of eiser op de Uitwijklijst geplaatst kan worden waarbij verweerder alleen aan de twee genoemde wettelijke criteria mag toetsen.
Het kader zoals hiervoor is weergegeven dient door verweerder in acht te worden genomen bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar.
Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 juni 2010 (LJN: BM7099) - merkt de rechtbank in dit verband nog op dat het beleid zoals dat bij besluit van 13 januari 2011 is bekrachtigd niet alsnog bij het nieuw te nemen besluit mag worden toegepast op eisers verzoek, nu zulks in strijd zou zijn met het beginsel van rechtszekerheid.
2.15 Ten aanzien van het thans door verweerder gehanteerde en bekrachtigde beleid overweegt de rechtbank tot slot nog het volgende.
Voorop staat dat verweerder in beleid criteria kan stellen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of een tolk of vertaler voldoet aan bepaalde kwaliteitsnormen. Hierbij moet echter niet uit het oog worden verloren dat (waarborging van) die kwaliteit juist voorop moet staan en niet zozeer (het hanteren van) de criteria zelf. De rechtbank is van oordeel dat door de wijze waarop verweerder de criteria in het huidige beleid uitlegt en toepast in concrete situaties de hoofddoelstelling van de Wbtv uit het oog wordt verloren en dat toepassing van dit beleid in sommige gevallen tot onbegrijpelijke en onredelijke uitkomsten kan leiden.
Dit geldt bijvoorbeeld voor eiser - een Koerdische tolk -, die tot zijn veertiende levensjaar in het Koerdische deel van Turkije heeft verbleven en wiens moedertaal Kermanji is, nu al ruim twintig jaar tolkwerkzaamheden verricht en daardoor het Kermanji levend heeft gehouden, onbetwist hbo- werk- en denkniveau heeft, voorts aan gevoelige strafzaken heeft deelgenomen waarbij diens werk (waaronder tapverslagen) aan alle kanten door niet alleen afnemers maar ook verdachten tegen het licht is gehouden, maar die ondanks dit alles niet eens op de Uitwijklijst geplaatst kan worden, laat staan ingeschreven kan worden in het Register, omdat hij wegens het ontbreken van toetsingsmogelijkheden in Nederland niet kan aantonen het Kermanji op B2-niveau te beheersen.
Voorts blijkt dat voor een aantal talen - bijvoorbeeld voor het Somalisch - als gevolg van stringente beleidsregels thans geen enkele tolk of vertaler wordt ingeschreven in het Register noch wordt geplaatst op de Uitwijklijst waardoor het voor afnemers zeer moeilijk wordt na te gaan of in te lenen tolken en vertalers wel beschikken over de vereiste competenties. Het beleid werkt in dergelijke gevallen dan ook averechts.
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank dan ook - ten overvloede - van oordeel dat het thans door verweerder geformuleerde en gehanteerde beleid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat.
III BESLISSING
De Rechtbank 's-Gravenhage,
RECHT DOENDE:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het griffierecht ten bedrage van € 150,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de aan de zijde van eiser redelijkerwijs gemaakte proceskosten ten bedrage van € 1311,-, te betalen aan eiser.
Aldus vastgesteld door mrs. C.I.H. Kerstens-Fockens, D. Biever en G.P.I.M. Wuisman in tegenwoordigheid van de griffier mr. A. Erkan
Bij verhindering van de voorzitter getekend door mr. D. Biever
Uitgesproken in het openbaar op 27 april 2011.
RECHTSMIDDEL
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden op: