Uitspraak
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht - voorzieningenrechter
zaak- / rolnummer: 419556 / KG ZA 12-523
Vonnis in kort geding van 1 juni 2012
in de zaak van
1. Geert Wilders,
wonende te 's-Gravenhage,
2. Louis Bontes,
wonende te Hellevoetsluis,
eisers,
advocaat mr. A.M. Moszkowicz te Amsterdam,
tegen:
de Staat der Nederlanden
(Ministerie van Algemene Zaken, het Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Financiën),
zetelende te 's-Gravenhage,
gedaagde,
advocaat mr. G.J.H. Houtzagers te 's-Gravenhage.
Partijen worden hierna respectievelijk aangeduid als 'Wilders c.s.' en 'de Staat'.
1. De feiten
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 29 mei 2012 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.
1.1. Wilders c.s. zijn beiden lid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal en fractielid van de politieke partij de Partij voor de Vrijheid.
1.2. De Europese Raad heeft op 17 december 2010 overeenstemming bereikt over de noodzaak voor de lidstaten van de eurozone om een permanent stabiliteitsmechanisme in te stellen. Dit Europees Stabiliteitsmechanisme (hierna: ESM) zal de taken overnemen die momenteel door de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit en het Europees financieel stabiliteitsmechanisme worden vervuld bij het verstrekken, indien nodig, van financiële bijstand aan lidstaten van de eurozone. Op 11 juli 2011 is daartoe een eerste versie van het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme ondertekend.
1.3. De Algemene Rekenkamer heeft bij brief van 15 augustus 2011 haar advies met betrekking tot de onder 1.2 bedoelde versie van het verdrag aan (de voorzitter van) de Tweede Kamer toegezonden.
1.4. Op 2 februari 2012 is te Brussel de definitieve versie van het Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme (hierna: ESM-Verdrag) ondertekend.
1.5. De Algemene Rekenkamer heeft bij brief van 27 februari 2012 haar advies met betrekking tot het ESM-Verdrag aan (de voorzitter van) de Tweede Kamer toegezonden.
1.6. Op 1 maart 2012 heeft de Raad van State aan het kabinet zijn advies ten aanzien van het ESM-Verdrag toegezonden.
1.7. Op 30 maart 2012 zijn de volgende wetsvoorstellen ter goedkeuring aan de Tweede Kamer voorgelegd:
1) Goedkeuring van het op 2 februari 2012 te Brussel tot stand gekomen Verdrag tot instelling van het Europees Stabiliteitsmechanisme tussen het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland, Ierland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, de Republiek Cyprus, het Groothertogdom Luxemburg, Malta, het Koninkrijk der Nederlanden, de Republiek Oostenrijk, de Portugese Republiek, de Republiek Slovenië, de Slowaakse Republiek en de Republiek Finland (Kamerstuk 33 221, Trb. 2012, 28) (hierna: het Wetsvoorstel inzake de Goedkeuring van het ESM-Verdrag);
2) Goedkeuring van het Besluit van de Europese Raad van 25 maart 2011 tot wijziging van artikel 136 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie met betrekking tot een stabiliteitsmechanisme voor de lidstaten die de euro als munt hebben (Kamerstuk 33 220, Trb. 2011, 143) (hierna: het Wetsvoorstel inzake de Goedkeuring van het Besluit van de Europese Raad);
3) Wijziging van de begrotingsstaat van het Ministerie van Financiën (IXB) voor het jaar 2012 (Incidentele suppletoire begroting ESM) (Kamerstuk 33 215, nr. 1).
Hierna gezamenlijk verder te noemen: de Wetsvoorstellen.
1.8. In de Memorie van Toelichting betreffende het Wetsvoorstel inzake de Goedkeuring van het ESM-Verdrag (Kamerstuk 33 221, nr. 3) (hierna: de Memorie van Toelichting) is het volgende - voor zover hier van belang - opgenomen:
"(...) Het Verdrag betreffende de Europese Unie (het EU-Verdrag) en het EU-Werkingsverdrag hebben voorrang op het ESM Verdrag. Het ESM Verdrag kent geen bepalingen die tot doel hebben aan het EU-Verdrag en het EU-Werkingsverdrag te derogeren. Het doel van het ESM Verdrag is in wezen juist om in uitzonderlijke situaties financiële steun te verlenen aan ESM-leden zodat de doelstellingen van de Unie niet in gevaar komen. In dat licht zijn alle partijen bij het ESM Verdrag lidstaat van de EU die zich op grond van artikel 4, derde lid, van het EU-Verdrag hebben verplicht alle algemene en bijzondere maatregelen te treffen die geschikt zijn om de nakoming van de uit de EU-Verdragen of uit de handelingen van de instellingen van de EU voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Voorts moeten de ESM-leden zich onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie in gevaar kunnen brengen.(...)"
1.9. In de Nota naar aanleiding van het verslag ontvangen op 10 mei 2012 (Kamerstuk 33 220, nr. 6) heeft de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, mede namens de Minister van Financiën, de vragen van de vaste commissie voor Financiën van de Tweede Kamer beantwoord, die deze commissie had gesteld in haar verslag over de het Wetsvoorstel inzake Goedkeuring van het Besluit van de Europese Raad. In deze Nota is het volgende, voor zover hier van belang, opgenomen:
"(...)
Een stabiliteitsmechanisme wordt alom gezien als een noodzakelijk mechanisme om de stabiliteit van de eurozone te waarborgen. Het niet instellen hiervan had kunnen leiden tot grote financiële en economische gevolgen in een omvang en snelheid die niet met de bestaande instrumenten van de EU was te beteugelen. Dit risico voor de stabiliteit is niet een tijdelijk probleem, maar een probleem dat zich te allen tijde kan voordoen. Een permanent mechanisme is daarom aangewezen. De onderlinge verbondenheid van de lidstaten en in het bijzonder van de lidstaten die de euro tot munt hebben, heeft tot gevolg dat economisch en begrotingsbeleid in een lidstaat onevenredig zware gevolgen kan hebben voor de andere lidstaten. De gevolgen van het niet steunen van de lidstaat kan gevolgen teweegbrengen voor de andere lidstaten die groter zijn dan de gevolgen voor die lidstaat alleen. Om die reden kan een dergelijk collectief tussen alle lidstaten van de eurozone overeengekomen stabiliteitsmechanisme onder de strikte voorwaarden zoals voorzien in het ESM-Verdrag niet in strijd zijn of komen met de zogenaamde "no bail-out" clausule van artikel 125 van Pro het EU-Werkingsverdrag. Een andere uitleg van artikel 125 van Pro het EU-Werkingsverdrag zou de doelstellingen van de EU, in het bijzonder de economische en monetaire unie die de euro als munt heeft en een duurzame ontwikkeling op basis van een evenwichtige economische groei en van prijsstabiliteit (artikel 3 EU Pro-Verdrag), in gevaar brengen. In dit verband verwijst het kabinet ook naar de adviezen van de Commissie en de Europese Centrale Bank over het ontwerpbesluit van de Europese Raad. Op de kracht van de conditionaliteit bij steunverlening wordt ingegaan in de memorie van toelichting bij de ontwerp goedkeuringswet van het ESM-Verdrag en in de nota naar aanleiding van het verslag bij deze ontwerp wet. (...)"
1.10. De Wetsvoorstellen zijn op 24 mei 2012 door de Tweede Kamer aanvaard.
2. Het geschil
2.1. Wilders c.s. vorderen dat de Staat:
primair
wordt geboden de Wetsvoorstellen onmiddellijk aan te houden;
subsidiair
wordt geboden de Wetsvoorstellen niet eerder dan na de verkiezingen van 12 september 2012 ter goedkeuring aan de Tweede Kamer en Eerste Kamer voor te leggen;
meer subsidiair
wordt verboden de Wetsvoorstellen te ondertekenen, de wetten in verband hiermee in het Staatsblad te publiceren en een akte van bekrachtiging, goedkeuring of aanvaarding neer te leggen bij de depositaris van het ESM;
nog meer subsidiair
wordt verboden de Wetsvoorstellen te ondertekenen, de wetten in het Staatsblad te publiceren en een akte van bekrachtiging, goedkeuring of aanvaarding neer te leggen bij de depositaris van het ESM alvorens een nieuw te vormen kabinet is aangetreden en geïnstalleerd;
meest subsidiair
wordt verboden het Wetsvoorstel inzake de Goedkeuring van het ESM-Verdrag te ondertekenen, de wet in het Staatsblad te plaatsen en een akte van bekrachtiging, goedkeuring of aanvaarding neer te leggen bij de depositaris van het ESM alvorens het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is gewijzigd en het ESM-verdrag niet meer strijdig is met dit verdrag.
2.2. Daartoe stellen Wilders c.s. het volgende. In deze procedure zullen zij optreden in hun hoedanigheid van Nederlandse staatsburgers waarbij zij tegelijkertijd als gekozen volksvertegenwoordigers voor de belangen van de Nederlandse burgers wensen op te komen. Nederland staat namelijk op het punt om zich te binden aan het ESM-Verdrag terwijl in dit verdrag de volgende onrechtmatige en ongelukkige bepalingen zijn opgenomen. De in het ESM-Verdrag opgenomen handelingen van het ESM zijn (i) onttrokken aan het zicht en de bevoegdheid van de rechterlijke macht. In het ESM-Verdrag wordt het ESM namelijk onschendbaar gesteld en vrijgesteld van rechtsvervolging terwijl het ESM in Nederland rechtshandelingen mag en zal gaan verrichten (artikel 32 ESM Pro-Verdrag). Vervolgens is van belang dat (ii) het ESM-Verdrag niet voorziet in een instemmingsrecht voor de nationale parlementen. Daardoor is er geen democratische controle en openbaar toezicht mogelijk. Verder wordt door het ESM-Verdrag (iii) het Nederlandse parlement de bevoegdheid ontnomen om te beslissen welke financiële hulp zal worden verleend aan andere landen. Dit zal immers worden bepaald door het ESM hetgeen een directe schending oplevert van het in artikel 105 van Pro de Grondwet (hierna: Gw) neergelegde budgetrecht. Het ESM-Verdrag brengt voorts mee (iv) dat de Minister van Financiën als gouverneur van het ESM in het belang van alle ESM-landen in plaats van in het belang van Nederland zal moeten handelen. Dit is in strijd met de invulling van zijn ambt van minister. Daarnaast legt het ESM-Verdrag in dat verband aan de Minister van Financiën een geheimhoudingsplicht op die in strijd is met zijn ministeriële inlichtingenplicht jegens het parlement. Bovendien brengt de hiervoor genoemde onschendbaarheid en vrijstelling van rechtsvervolging mee dat de Minister van Financiën bij inwerkingtreding van het verdrag boven de wet komt te staan en vrijgesteld is van rechtsvervolging. Dit is in strijd met internationale verdragen en conventies (artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) en artikel 1 van Pro de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (hierna: UVRM)). Ten slotte (v) is het ESM-Verdrag in strijd met de zogenaamde "no-bail out clausule" van artikel 125 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU). De Staat zal eerst laatstgenoemd artikel moeten wijzigen voordat kan worden ingestemd met het ESM-Verdrag.
De Staat handelt in dit kader onrechtmatig doordat hij (a) aan de Tweede Kamer onrechtmatige en controversiële wetsvoorstellen heeft voorgelegd.
Het onrechtmatig handelen van de Staat is er voorts in gelegen dat hij (b) ondanks de daartegen door de Raad van State en de Algemene Rekenkamer geuite bedenkingen de Wetsvoorstellen in ongewijzigde vorm aan de Tweede Kamer heeft aangeboden. Daarnaast heeft de Staat onvolledige en gekleurde informatie verstrekt over het ESM-Verdrag en de consequenties daarvan.
Ten slotte maar bovenal (c) handelt de Staat jegens de Nederlandse burgers onrechtmatig door de behandeling van de Wetsvoorstellen niet aan te houden tot na de reeds geplande verkiezingen, zodat zij zich kunnen uitlaten over deze kwestie. Uit de peilingen blijkt inmiddels dat een meerderheid van de Nederlandse bevolking wil dat het besluit over het ESM pas na de verkiezingen wordt genomen. De Staat komt in dat verband de in artikel 21 UVRM Pro en artikel 25 jo Pro artikel 2 IVBPR Pro neergelegde uitgangspunten niet na. Overeenkomstig deze artikelen heeft iedere burger er immers recht op om te stemmen en gekozen te worden door middel van betrouwbare periodieke verkiezingen die gehouden worden krachtens algemeen en gelijkwaardig kiesrecht en bij geheime stemming, waardoor het vrijelijk tot uitdrukking brengen van de wil van de kiezers wordt verzekerd.
2.3. De Staat voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken.
3. De beoordeling van het geschil
3.1. Wilders c.s. leggen aan hun vorderingen ten grondslag dat de Staat jegens hen onrechtmatig handelt. Daarmee is in zoverre de bevoegdheid van de burgerlijke rechter - in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding - tot kennisneming van de vorderingen gegeven.
3.2. Vooropgesteld wordt dat de vorderingen van Wilders c.s., die alle in de kern strekken tot aanhouding van de Wetsvoorstellen, zich richten tegen de Staat als wetgever en in essentie neerkomen op een ingrijpen in het wetgevingsproces. Het vaststellen van wetten in formele zin is ingevolge artikel 81 Gw Pro opgedragen aan de regering en Staten-Generaal gezamenlijk, waarbij de vraag of, wanneer en in welke vorm een wet tot stand zal komen moet worden beantwoord op grond van politieke besluitvorming en afweging van de daarbij betrokken belangen. De op de Grondwet berustende verdeling van bevoegdheden van de verschillende staatsorganen brengt mee dat de rechter niet mag ingrijpen in deze procedure van politieke besluitvorming. In het arrest van de Hoge Raad van 19 november 1999, NJ 2000, 160 wordt in dat verband voorts nog geoordeeld dat de rechter evenmin in de loop van de procedure die tot een wet in formele zin leidt kan ingrijpen, omdat procedurevoorschriften niet in acht zouden zijn genomen. De burgerlijke rechter in kort geding kan enkel (onderdelen van) een wet in formele zin buiten toepassing verklaren indien en voor zover deze onmiskenbaar onverbindend is (zijn) wegens strijd met een ieder verbindende verdragsbepaling (artikel 94 Gw Pro) of met het gemeenschapsrecht. Dit criterium wijst op grote terughoudendheid, temeer nu immers slechts een voorlopig oordeel kan worden gegeven. Deze terughoudendheid vindt haar grond in de hiervoor reeds genoemde scheiding der machten. Het is bij uitstek een taak van de wetgever om alle in het geding zijnde argumenten en belangen tegen elkaar af te wegen. Er is geen plaats voor een eigen, 'volle' afweging door de burgerlijke rechter.
3.3. Hetgeen hiervoor is overwogen brengt mee dat de voorzieningenrechter aan een inhoudelijke beoordeling van de door Wilders c.s. gestelde onrechtmatigheden in het ESM-Verdrag niet toekomt voor wat betreft - samengevat - (i) het ontbreken van rechterlijke controle, (ii) het ontbreken van democratische controle en openbaar toezicht, (iii) de strijd met het budgetrecht en (iv) de bevoegdheden van de Minister van Financiën als gouverneur van het ESM. Het voorleggen van de Wetsvoorstellen inzake het ESM-Verdrag (a) kan dientengevolge in dit verband niet als een onrechtmatige handeling van de Staat worden gekwalificeerd. Hetzelfde geldt voor de verwijten van Wilders c.s. dat (b) de Staat de adviezen van de Algemene Rekenkamer en Raad van State naast zich heeft neergelegd en de Tweede Kamer onjuist, onvolledig en gekleurd heeft geïnformeerd. Alle hiervoor genoemde onrechtmatigheden c.q. bezwaren van Wilders c.s. zijn immers onderwerp van het politiek debat dat binnen het wetgevingsproces over het ESM-Verdrag reeds is of nog zal worden gevoerd door de huidige volksvertegenwoordigers in welk proces de rechter niet kan ingrijpen. Dit kan de rechter evenmin wanneer zich onjuistheden in voornoemd proces zouden hebben voorgedaan. Voor zover Wilders c.s. zich in dit verband nog hebben beroepen op onrechtmatigheden wegens strijd met de Grondwet staat artikel 120 Gw Pro aan een inhoudelijke toetsing door de (voorzieningen)rechter in de weg.
3.4. Voor zover Wilders c.s. met verwijzing naar de onder 3.3 genoemde onrechtmatigheden hebben betoogd dat de Staat, althans het kabinet, onrechtmatig handelt door (c) de behandeling van de Wetsvoorstellen niet aan te houden tot na de in september 2012 geplande verkiezingen, zodat de Nederlandse bevolking zich kan uitlaten over het ESM-Verdrag overweegt de voorzieningenrechter het volgende. De leden van de Tweede Kamer worden rechtstreeks door de (kiesgerechtigde) Nederlandse bevolking gekozen en zij vertegenwoordigen deze bevolking bij de uitoefening van hun functie. Daarin treedt geen wijziging op als - zoals thans het geval is - een kabinet demissionair wordt. De Tweede Kamer stelt, nadat een kabinet demissionair is geworden, een lijst op met wetsvoorstellen die controversieel worden verklaard. De onderwerpen die op die lijst staan worden uitgesteld totdat er een nieuw kabinet is gevormd. De Wetsvoorstellen staan echter niet op deze lijst en zijn inmiddels door de huidige rechtstreeks gekozen leden van het parlement (de Tweede Kamer) behandeld en door een meerderheid daarvan aanvaard (zie onder 1.10). Gelet op de hiervoor bedoelde functie die de Tweede Kamer ten opzichte van de Nederlandse bevolking vervult moet het ervoor worden gehouden dat de bevolking zich aldus over het ESM-Verdrag heeft kunnen uitlaten. De onrechtmatigheid die Wilders c.s. de Staat (i.e. het kabinet) hier verwijten valt daarom niet in te zien. In de artikelen van het UVRM en IVBPR waarop Wilders c.s. in dit verband nog een beroep hebben gedaan staat - samengevat - dat burgers het recht hebben om te stemmen en gekozen te worden via eerlijke en periodieke verkiezingen, met algemeen kiesrecht en de verkiezingen moeten worden gehouden bij geheime stemming. Van schending van de hier bedoelde grondbeginselen is in deze context aldus geen sprake. Een en ander laat onverlet dat de Tweede Kamer inmiddels ingestemd heeft met de Wetsvoorstellen en dat behandeling in de Eerste Kamer (op de samenstelling waarvan de in september 2012 te houden verkiezing geen invloed heeft) nog moet plaatsvinden.
3.5. De voorzieningenrechter overweegt in aanvulling op hetgeen onder 3.3 is geoordeeld ten aanzien van hetgeen Wilders c.s. hebben aangevoerd over (iv) de positie van de Minister van Financiën het volgende. De door Wilders c.s. in dit verband nog gestelde strijd met artikel 26 IVBPR Pro en artikel 1 UVRM Pro gaat naar voorlopig oordeel niet op. Deze artikelen bepalen - samengevat - dat alle mensen gelijk zijn voor de wet en allen zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet hebben. Er wordt aldus beoogd iedere burger (wettelijk) gelijke rechten en een gelijke behandeling in gelijke gevallen toe te kennen. De in deze artikelen neergelegde norm wordt derhalve in het hiervoor door Wilders c.s. geschetste kader niet geschonden. Voornoemde verdragsbepalingen laten onverlet dat aan intergouvermentele organisaties en de personen die aldaar werkzaam zijn immuniteit kan worden verleend - hetgeen veelal in de oprichtingsverdragen van deze organisaties is neergelegd - die noodzakelijk is voor de vervulling van hun functies. Hetgeen vanzelfsprekend niet wegneemt dat de Minister van Financiën verantwoording aan de Eerste en Tweede Kamer zal moeten afleggen voor zijn doen en laten bij de vervulling van zijn taken.
3.6. Onderzocht dient nog te worden de door Wilders c.s. gestelde onrechtmatigheid, bestaande uit (v) onverenigbaarheid van het Wetsvoorstel inzake de Goedkeuring van het ESM-Verdrag met de no-bail out clausule van artikel 125 VWEU Pro. Hier wordt aan de orde gesteld strijd van een wetsvoorstel met het gemeenschapsrecht dat directe werking heeft. De voorzieningenrechter komt dan toe aan toetsing aan dat artikel bij een dreigende onrechtmatige daad, in casu bestaande uit het indienen van een wetsvoorstel dat onverenigbaar zou zijn met artikel 125 VWEU Pro. Desgevraagd heeft de Staat ter zitting toegelicht dat een wijziging van het VWEU op dit punt (in de vorm van een nieuw lid 3 bij artikel 136 VWEU Pro) is voorgesteld om iedere discussie daarover te voorkomen en iedere onduidelijkheid daaromtrent weg te nemen. Volgens de Staat bood het VWEU echter reeds voldoende ruimte voor de in het ESM-Verdrag neergelegde afspraken. In de Memorie van Toelichting op het Wetsvoorstel inzake de Goedkeuring van het ESM-Verdrag is daarover opgenomen dat het ESM-Verdrag geen bepalingen kent die tot doel hebben aan het VWEU te derogeren (zie onder 1.8). In de Nota naar aanleiding van het verslag betreffende het Wetsvoorstel inzake de Goedkeuring van het Besluit van de Europese Raad (zie onder 1.9) is in dit verband verder opgemerkt dat van strijd met artikel 125 VWEU Pro geen sprake is en een andere uitleg van dit artikel de doelstellingen van de Europese Unie in gevaar zou brengen. Gelet op voornoemde toelichting door de Staat en hetgeen hierover is opgenomen in voornoemde Memorie van Toelichting en Nota naar aanleiding van het verslag is naar voorlopig oordeel geen sprake van een (voorstel tot) wet in formele zin die onmiskenbaar onverbindend is wegens strijd met het gemeenschapsrecht.
3.7. De door Wilders c.s. ingenomen stellingen kunnen gelet op het vorenstaande derhalve niet tot het oordeel leiden dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld, zodat de door hen ingestelde vorderingen zullen worden afgewezen.
3.8. Wilders c.s. zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding.
4. De beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst de vorderingen af;
- veroordeelt Wilders c.s. in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.391,--, waarvan € 816,-- aan salaris advocaat en € 575,-- aan griffierecht.
Dit vonnis is gewezen door mr. R.J. Paris en in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2012.
evdt
vonnis